Мудрый Юрист

Оспаривание прокурором правовых актов, противоречащих закону

С.З. Женетль, старший научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, федеральный судья в отставке.

Вступление России в Совет Европы завершило осознание необходимости реформирования Российского судопроизводства и обусловило разработку принятой в 1991 году Концепции судебной реформы. Правовая реформа еще не закончена, но уже принятые новые законы, обсуждаемые проекты других законов заставляют понять место каждого нормативного правового акта в общей правовой системе. Основным правовым актом и вершиной правовой системы Российской Федерации является Конституция РФ, принятая в 1993 году. Статья 76 в пунктах 3 и 5 указывает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Административное судопроизводство, которое предусмотрено в Конституции РФ с 1993 г. и в компетенцию которого должно входить рассмотрение дел, возникающих из административных правовых отношений, еще в стадии обсуждения и полемики. В связи с этим возникает множество вопросов по подсудности оспариваемых законов и иных нормативных актов в практике их применения. Проблемы эти касаются не только физических и юридических лиц, но и прокурора, в задачи которого входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. были затронуты проблемы разграничения компетенции между Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами по делам об оспаривании нормативных актов. Верховный Суд РФ также неоднократно высказывался по конкретным делам о вопросах подсудности. Однако отсутствие законодательного разграничения компетенции судебных органов по рассмотрению дел указанной категории продолжает сеять сомнения и вопросы о критериях разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ как в правоприменительной практике, так и в научной среде.

В соответствии с требованиями процессуального права Конституционный Суд РФ не может начать судебную процедуру по собственной инициативе. Возбуждение дела возможно только вследствие соответствующего обращения заявителей. Круг вопросов, по которым граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ, защищая свои права, не ограничен.

Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации и договоров между ними по следующим критериям: по содержанию норм; по форме нормативного акта либо договора; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; по разграничению компетенции между федеральными органами государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Разрешая гражданские дела, суды должны непосредственно применять Конституцию Российской Федерации в следующих случаях:

Только в случае возникновения неопределенности, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона. Есть разные мнения относительно приведенного положения. Одни ученые придерживаются точки зрения о недостаточности оснований в виде сомнения суда для запроса в Конституционный Суд <*>. Другие считают необходимым вообще запретить судам общей юрисдикции решение вопроса о конституционности законов <**>. Такого же мнения и некоторые судьи Конституционного Суда РФ, считая, что Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" "именно обязывает суды общей юрисдикции обращаться в Конституционный Суд даже тогда, когда они полагают возможным и достаточным ограничиться при разрешении дела непосредственным применением норм Конституции" <**>. При этом официальное толкование Верховным Судом Российской Федерации ч. 1 ст. 15, ст. 18, ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации расценивается как игнорирование компетенции Конституционного Суда <***>.

<*> Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции РФ.
<**> Туманов В.А. Там же.
<***> Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы: Научно-практическая конференция // Государство и право. 1997. N 5. С. 7 - 8. (выст. Морщаковой Т.Г.).

Многие ученые не разделяют эту позицию Конституционного Суда РФ, полагая, что "этот контроль вполне можно (и должно) эффективно осуществить на месте - в суде общей юрисдикции" <1>. В обоснование иной точки зрения звучит, что статья 18 Конституции РФ не содержит никаких изъятий, следовательно, гарантируется судебная защита прав и свобод каждому без ограничений и обеспечивается правосудием <2>. "Суды, чтобы быть способными обеспечить защиту прав заинтересованных лиц от любых нарушений, в том числе и со стороны законодательных и иных органов государственной власти, и осуществлять не на словах, а на деле судебную власть, должны обладать соответствующими полномочиями, в т.ч. по проверке соответствия законов и других нормативных актов конституции государства" <3>. Некоторые ученые полагают такую позицию органа конституционного правосудия не согласующейся с целым рядом конституционных норм (ст. ст. 2, 15, 17, 45, 46, ч. 1 ст. 55) и идущей вразрез с общим курсом на построение правового государства в России <4>.

<1> Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 248.
<2> Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 1995. С. 18.
<3> Жуйков В.М. Конституционный Суд РФ выполняет историческую роль // Российская юстиция. 2001. N 10. С. 18.
<4> Скуратов Д.Ю. Некоторые проблемы судебного обжалования актов Президента РФ и Правительства РФ физическими лицами // Закон и Право. 2001. N 7. С. 32.

Эта позиция более, чем иные, основывается на законе. Поскольку ст. 15 Конституции РФ закрепила высшую юридическую силу Конституции РФ, имеющей прямое действие на всей территории РФ. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются не декларативными, а непосредственно действующими. Поскольку ст. 46 Конституции предоставила возможность обжаловать любые действия и бездействия органов государственной власти, то представляется, что суд обязан, разрешая конкретное гражданское дело, исходить прежде всего из указанных норм Конституции, а уж затем из тех или иных разъяснений, не противоречащих ей. Необходимо заметить, что Верховный Суд РФ пошел именно по этому пути. После вынесения вышеуказанного Постановления Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ нередко принимал к своему рассмотрению дела по жалобам на нормативные акты Президента и Правительства РФ. Оспаривание указанных нормативных правовых актов подчинено цели защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина либо организации и дело должно быть подведомственно суду общей юрисдикции или арбитражному суду.

"Известны две основные формы конституционного контроля: судами общей судебной системы (например, США) и специализированными конституционными судами (например, ФРГ). В любой из них есть свои достоинства и недостатки" <*>. В России конституционный контроль осуществляет Конституционный Суд РФ, который можно отнести к специализированным судам. В ст. 125 Конституции РФ четко сформулировано, что Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. При этом указанная норма закона не ограничивает указанных субъектов мотивами и причинами обращения.

<*> Жуйков В.М. Там же.

Граждане и организации могут быть инициаторами проверки нормативного правового акта Конституционным Судом РФ путем подачи ими жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, которым затронуты их интересы, и в этом случае вопроса не возникает. Следует заметить, что разрешение Конституционным Судом вопроса о конституционности нормативного акта, подлежащего применению по конкретному делу, является уже фактическим разрешением правового конфликта по этому делу. Постановление Конституционного Суда РФ обязательно для суда, рассматривающего это дело, суд обязан вынести решение, основанное на этом заключении, и для заявителя не секрет, каковым оно будет. Если оспариваемый нормативный акт уже применен в конкретном деле, то для заявителя дальнейшее обжалование судебного решения зависит от результатов вынесенного постановления, соответствует ли решение суда постановлению Конституционного Суда РФ.

Отсутствие в ст. 125 Конституции РФ конкретизации круга субъектов, нормативные акты которых могут быть обжалованы, позволяет существовать различным мнениям. Так, имеет ли гражданин право обжаловать в какой-либо форме нормативный акт, не затрагивающий его интересы, если он считает его незаконным, Конституцией РФ не регламентировано. Нет на него ответа и в других законодательных актах. Однако исходя из ст. 46 Конституции Российской Федерации, которая гласит: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд", - следует полагать, что обращение гражданина может иметь место только в случае ущемления его прав. В перечне лиц, обладающих правом запроса в Конституционный Суд РФ по вопросу конституционности нормативного правового акта, Генеральный прокурор не значится. Вместе с тем по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ (ст. 35 Закона РФ "О Прокуратуре"). Закон - это нормативный правовой акт. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 25 мая 2000 года дал определение понятия нормативно-правового акта: "Под нормативно-правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, устанавливающий правовые нормы (правило поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом".

Закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, затрагивает интересы не только гражданина, дело которого рассмотрено или рассматривается в суде. Он, в случае противоречия Конституции РФ, потенциально нарушает права и других граждан, не задействованных в конкретном деле. Таким образом, Генеральный прокурор, осуществляя надзор за соответствием закона Конституции РФ в интересах конкретного лица, одновременно осуществляет абстрактный надзор, так сказать, "нормоконтроль", если можно применить этот термин для прокурора, относительно потенциально заинтересованных лиц. Отсюда следует вывод о том, что в соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 и п. 6 ст. 35 ФЗ "О прокуратуре" он должен обладать правом запроса в Конституционный Суд РФ не только по конкретным делам.

Другим таким вопросом является возможность обжалования гражданином нормативных актов Президента РФ или Правительства. Исходя из того, что отсутствует указание в законе, можно полагать, что возможность обжалования нормативных актов Президента и Правительства в порядке конституционного судопроизводства у граждан отсутствует вообще, вне зависимости от ущемления его прав правовыми актами этих субъектов. Этот вывод напрашивается из следующих законов. Как указывалось выше, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ в интересах гражданина по конкретному делу. В то же время п. 3 ст. 24 этого Закона не позволяет Генеральному прокурору вносить даже представление в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ. Генеральный прокурор, осуществляя правозащитные функции гражданина или неограниченного круга лиц при выявлении такого факта, лишен возможности непосредственного реагирования и должен лишь информировать об этом Президента РФ. Напрашивается вопрос: вправе ли Генеральный прокурор, ограниченный в применении превентивных мер при выявлении правовых актов Правительства РФ, противоречащих закону, обращаться в суд, оспаривая их? Представляется, что в содержании п. 6 ст. 35 и п. 3 ст. 24 Закона РФ "О Прокуратуре" имеется несогласованность. Эффективное выполнение правозащитных функций Генеральным прокурором РФ невозможно при предоставлении ему усеченных прав. Таким образом, можно говорить о пробельности права.

Вместе с тем закон не предусматривает никаких ограничений прав граждан на судебное обжалование актов в зависимости от их юридической силы. Поскольку ст. 46 помещена в гл. 2 Конституции РФ, нормы которой обладают приоритетом как перед законодательными, так и перед последующими конституционными нормами, то представляется, что ограничение прав граждан на обжалование актов Президента и Правительства не соответствовало бы духу и содержанию Конституции РФ. Этот вывод вытекает также из ч. 9 ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года, в которой указывается: "Акты Правительства Российской Федерации могут быть обжалованы в суд". Из указанного не усматривается, чтобы Закон конкретизировал, в какой именно из судов и какие именно акты Правительства РФ могут быть обжалованы <*>. С 3 января 1998 г. введен в действие Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому акты Правительства Российской Федерации как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления) могут быть обжалованы в суд (ст. 23). Указанный Федеральный закон также не определил подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства Российской Федерации, в связи с чем возникла неопределенность в вопросе о подсудности дел этой категории.

<*> Скуратов Д.Ю. Некоторые проблемы судебного обжалования актов Президента РФ и Правительства РФ физическими лицами // Закон и право. 2001. N 7. С. 30 - 33.

Следует отметить, что рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов Правительства Российской Федерации районными судами при сохранении в подсудности Верховного Суда Российской Федерации менее значимых дел об оспаривании ненормативных актов Правительства Российской Федерации противоречило бы смыслу и целям названных федеральных конституционных законов, которые в силу ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации имеют большую юридическую силу, чем федеральные законы.

В случае отсутствия закона, регулирующего спорное правоотношение, суд, в соответствии с ч. 4 ст. 10 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, применяет закон, регулирующий сходные отношения, а при отсутствии такого закона суд исходит из общих начал и смысла законодательства.

Сходные отношения урегулированы Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации", введенным в действие с 29 июня 1999 г. Как следует из ч. 3 ст. 9 данного Закона, дела об оспаривании нормативных актов Правительства Российской Федерации, касающиеся прав, свобод и охраняемых законов интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, подсудны по первой инстанции Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Приоритетной целью правосудия является обеспечение защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций (ст. ст. 2, 17, 18, 46 Конституции РФ). Исходя из смысла и целей ст. 23 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", ст. 9 ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" и ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, следует сделать вывод о возможности применении аналогии закона.

Таким образом, представляется, что дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и ведомств как более значимые, чем прямо отнесенные Гражданским процессуальным кодексом РСФСР к подсудности Верховного Суда Российской Федерации, могут быть подсудны Верховному Суду Российской Федерации по первой инстанции.

Нередко акты Правительства обжаловались в областные, краевые суды, а чаще в Верховный Суд РФ. Однако ситуация изменилась после принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126, 127 Конституции РФ, и вопрос, полемизировавшийся различными авторами, нашел свое разрешение в конечном варианте. В соответствии с ч. 3 резолютивной части этого Постановления полномочия судов общей юрисдикции о проверке соответствия перечисленных в ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному акту, имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ, могут быть установлены Федеральным конституционным законом. Согласно ч. 5 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ по запросам вышеуказанных органов.

Законодательство не содержит норм, устанавливающих полномочия Конституционного Суда давать прямые предписания иным государственным органам в целях исправления того положения (нарушения), которое послужило основанием обращения в Конституционный Суд. Вместе с тем ст. 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", в котором регламентируется резолютивная часть решения Конституционного Суда, позволяющая указывать порядок, сроки и особенности его исполнения, приводит к выводу о том, что постановления Конституционного Суда РФ имеют силу закона.

В Конституции РФ нет упоминания о Конституционных (уставных) судах. Указанные суды субъектов РФ отнесены Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 г. "О судебной системе РФ" к судам субъектов Российской Федерации и выделены в отдельную категорию - уставные. Статус Конституционного Суда РФ и статус Конституционных (Уставных) судов субъектов РФ различен, но на сегодняшний день нет законодательного разграничения их компетенций. Представляется целесообразным восполнить этот пробел во избежание совпадения предметов исследования. Так, по запросу Прокурора Республики Бурятия о проверке ряда положений Закона Республики "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" было вынесено определение, в котором суд указал, что законодательство субъекта РФ не может исключать возможность привлечения депутата своего законодательного органа к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодательством. Суд также подчеркнул, что Народному Хуралу Республики Бурятия следует выполнять имеющееся по данному вопросу решение Конституционного Суда РФ. Данный пример подтверждает верховенство федерального права над правом субъекта Федерации. Но кроме того, иллюстрирует случаи совпадения предмета исследования Конституционного Суда и Уставного, обнаруживая коллизионность федерального и регионального правового регулирования. Кроме того, совпадение предмета исследования встречается в судах иных уровней. Примером указанного служит рассмотрение Уставным судом Свердловской области по запросу областного суда дела о соответствии Уставу области ст. 30 областного Закона "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области". Вынесенным решением Уставного суда данная статья признана соответствующей Уставу. Спустя полгода Свердловским областным судом рассмотрено аналогичное дело по заявлению прокурора области и вынесено решение о признании ст. 30 ранее названного Закона противоречащей федеральному законодательству.

Вместе с тем существенных противоречий возникнуть не может. Статья 27 ФКЗ "О судебной системе" к полномочиям Конституционных (Уставных) судов субъектов РФ относит рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативно-правовых актов, изданных органами власти субъектов Федерации конституциям (Уставам) этих субъектов и их толкованию. Суды субъектов РФ должны обеспечивать соблюдение Конституции (Устава) этих субъектов. В то же время при рассмотрении дела суд субъекта Федерации должен руководствоваться не только своей Конституцией (Уставом), но и нормами федерального законодательства и Конституцией РФ.

Конституционные (Уставные) суды, так же как и Конституционный Суд РФ, осуществляют нормоконтроль правовых актов субъектов Федерации. Сложившаяся практика прокурорского запроса в Конституционные (Уставные) суды субъектов Федерации приносит положительные плоды. За период их работы (образованы они в различные годы с 1990 г. по 2000 г.) ими вынесено около 300 решений. Многие из этих дел были возбуждены на основе запроса прокурора.

Необходимо отметить, что многие вопросы несоответствия нормативно-правовых актов Конституции (Устава) субъекта РФ снимаются запросами прокурора. Так, при принятии Закона "О выборах Президента Республики Адыгея" прокуратурой было внесено 108 поправок, из которых 106 приняты, а 2 отклонены. Решением Конституционного Суда РА от 13.09.2001 года эти две поправки признаны отклоненными необоснованно.

Можно отметить, что в результате предпринятых прокуратурой Республики Адыгея мер из 110 нормативных актов, выявленных в 2001 году противоречащими Российскому законодательству, 73 приведены в соответствие. Таким образом, абстрактный нормоконтроль независимо от того, кто его инициирует, способствует приведению правовых актов в соответствие Конституции как субъектов РФ, так и Российской Федерации (как части и целого).

Суммируя доводы, изложенные в настоящей статье, представляется необходимым определить четкую компетенцию Конституционных (Уставных) судов, конкретизировать в законодательном порядке субъекты, обладающие правом обращения как в Конституционный Суд РФ, так и в Уставный суд, а также круг вопросов.