Мудрый Юрист

Институт договора о разграничении компетенции: возможности и пределы применения в современной России

Лексин Иван Владимирович - эксперт Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления.

Прообразом современных договоров о разграничении компетенции между органами власти России и ее субъектов принято считать Федеративный договор 1992 г. Идея договора была выдвинута на I Съезде народных депутатов РСФСР (16.05.1990 - 22.06.1990). Объективно необходимость заключения отдельного (от Союзного) внутрироссийского договора вызывалась союзным законодательством, выравнивавшим права автономных республик с союзными (в частности, в вопросе субъектности в существующем и новом Союзе ССР) и предписывавшим строить их отношения друг с другом на основе договоров и соглашений. Выходить на подписание Союзного Договора в незащищенном виде, не урегулировав отношения между республиканскими властями двух уровней, означало обречь Федерацию на верный распад. Федеративный договор в этом свете виделся как способ сохранения территориальной целостности и суверенитета Федерации. Альтернативой внутригосударственному договору были лишь отдельные, по сути межгосударственные, договоры РСФСР с каждой входящей в ее состав (иначе говоря, фактически "выходящей" из ее состава) республикой.

17.07.1990 было принято Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР "О Федеративном договоре". Изначально Федеративный договор мыслился в форме, весьма далекой от реализованной в 1992 г. В его состав было рекомендовано включить Декларацию об основных принципах федеративного устройства РСФСР; договоры субъектов Федерации с РСФСР, двусторонние и многосторонние договоры субъектов Российской Федерации между собой; договоры о восстановлении, преобразовании и создании различных форм национальных и региональных образований. Однако от первичной концепции практически сразу начали отходить.

Первые варианты договора существенно отличались и друг от друга, и от ныне действующего договора. Так, проект Договора о разграничении компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 21.01.1991 был "монолитным", разграничение компетенции устанавливалось для всех субъектов Федерации. Тем не менее, в проекте указывалось, что, хотя "субъекты Российской Федерации равноправны по основополагающим политическим и экономическим правам, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий" (ст. 5); "национально-государственные субъекты имеют право... сохранять за собой всю полноту государственной власти на своей территории, за исключением сфер, переданных федеральным органам" (ст. 9), в то время как для остальных субъектов Федерации такого не закреплялось; "органы, присущие государствам", ненационально-государственные субъекты Федерации "не формируют и не принимают Конституцию и иные акты конституционного характера" (ст. 10); "для осуществления общефедеральных функций государства субъекты Российской Федерации вносят в ее бюджет взнос, соответствующий их статусу, а также делегируемым и взятым на себя полномочиям" (ст. 11); "национально-государственные образования (республики) Российской Федерации самостоятельно решают вопрос о своем участии в союзном договорном процессе и подписании Союзного договора вместе с общефедеральной делегацией" (ст. 12).

В проекте от 13.03.1991 названные положения, устанавливающие различия в статусе субъектов Федерации, были сохранены и дополнены. Статьи в новом проекте были сгруппированы в четыре тематических раздела. Совершенно новыми были положения о федеральных органах государственной власти (составившие III раздел), каковых определялось всего четыре: Верховный Совет, Президент, Конституционный и Верховный суды (статьи 17 - 21). Не вполне обычными можно назвать также следующие положения: "Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, решаются Российской Федерацией по согласованию с субъектами Федерации" (ст. 9); "Федеративный договор вступает в силу для субъектов федеративных отношений, его подписавших, со дня подписания" (ст. 23), а взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, "не подписавшими Федеративный договор, регулируются Конституцией РСФСР" (ст. 25).

Очевидно, что с такими исходными данными федерация получала формальный характер: без правительства, министерств, прокуратуры и проч.; без определенной возможности осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения; с раздробленным правовым пространством, на одной части которого действует Договор, на другой - Конституция.

Всего в ходе подготовки текста Федеративного договора было рассмотрено несколько десятков проектов, более или менее похожих на окончательный. Достаточно многочисленными были предложения заменить договор актами иного порядка. В частности, существовал проект закона "О разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти РСФСР и органами государственной власти республик в составе РСФСР, краев, областей, автономной области, автономных округов" (декабрь 1991 г.). Неоднократно предпринимались попытки оппонирования концепции заключения единого акта. Так, в марте 1991 г. Советом Федерации рассматривался проект протокола "Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР и о процедуре подписания Союзного договора". В нем говорилось: "1. РСФСР заключает договоры с каждой входящей в состав РСФСР республикой. 2. ...Статус краев и областей в составе РСФСР закрепляется Конституционным законом РСФСР. В соответствии с Конституцией РСФСР статус автономной области и автономного округа закрепляется по представлению соответствующего Совета народных депутатов в законах РСФСР о каждой автономной области, автономном округе".

В январе 1992 г. был рассмотрен проект Соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик, краев, областей, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Однако поскольку идея замены договора соглашением такого рода субъектами Федерации (прежде всего, республиками) была встречена холодно, было решено вернуться к первоначальному замыслу. Было подготовлено несколько проектов, и, в конце концов, доработанный с участием представителей республик Федеративный договор был парафирован большинством субъектов Федерации и 31.03.1992 подписан.

В результате подписания договора не получалось имитации "переобразования" Федерации снизу (путем объединения как бы независимых частей, которые делегировали бы полномочия снизу вверх): поскольку был сохранен первичный "источник федерализма" (изначально делегировавший полномочия еще советским автономиям), Федеративный договор не мог получить характера учредительного документа <*>. В то же время нормы Федеративного договора (считался составной частью Конституции РФ 1978 г.) обладали приоритетом перед нормами федеральной конституции. Таким образом, возникло уникальное явление в мировой конституционной практике, когда федерация, созданная сверху, конституционным путем, вдруг приобрела отчасти договорный характер.

<*> Некоторые авторы оценивают этот факт более радикально. Например, Р.С. Хакимов считает, что Федеративный договор не мог стать учредительным документом, так как "опирался не на волеизъявление народов, а на волю Москвы, не заинтересованной в децентрализации власти. Поэтому Россия фактически оставалась унитарным государством" (Хакимов Р.С. Асимметричность Российской Федерации: взгляд из Татарстана // Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 63).

Договором были признаны суверенность и расширенные полномочия республик в составе Российской Федерации, а за краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом и автономными образованиями был закреплен статус субъектов Федерации, с сокращенными (по сравнению с республиками) правами. Таким образом, республики стали "сверхсубъектами", а остальные образования - "полусубъектами" Федерации. Мы не станем перечислять "несправедливости" договора по отношению к новым субъектам Федерации - они неоднократно и весьма подробно освещены в научной литературе и, кроме того, во многом повторяют приведенные выше положения проектов договора. Достаточно широко известны и политические, экономические, правовые последствия подписания Договора. По выражению А.Н. Аринина, "нет ничего удивительного, что вскоре после подписания "спасительного для России" Федеративного договора, открывшего путь к строительству "подлинной" федерации, страна ощутила толчки реальной угрозы своей национальной безопасности" <*>.

<*> Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 55.

Как уже отмечалось, на стадии подготовки текста Договора предлагались разнообразные варианты решения вопроса о компетенции Российской Федерации и ее субъектов - как по объему полномочий, так и по форме их закрепления. В числе этих предложений были и "индивидуальные" договоры (между Федерацией и каждым входящим в ее состав субъектом - в первую очередь республиками), целесообразность которых особо активно отстаивал С.М. Шахрай, призывавший "пойти навстречу провозглашенному суверенитету республик в составе Российской Федерации и не делать унифицированный Федеративный договор, а федеративную природу РСФСР закрепить равноправными договорами России с каждой из республик, входящих в ее состав. В этих договорах установить основу статуса и разграничение компетенций. Вне рамок этой компетенции каждая республика в составе РСФСР, то есть из тех полномочий, которые она по этому договору оставила у себя, республика получает право на прямое участие в Союзном договоре и может делегировать Союзу часть своих полномочий и может получать от Союза часть полномочий себе. В этом случае выстраивается стройная система разграничения полномочий, когда не будет войны за собственность, когда не будет войны за министерство, когда не будет войны за граждан, потому что и собственность, и граждане для всех трех уровней - для Союза, для России, для республик - это одни и те же люди" <*>.

<*> Цит. по: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 3. М., 1993. С. 123.

"В русле" этих спорных идей, кстати, еще до подписания Федеративного договора начали заключаться сепаратные соглашения между правительствами Российской Федерации и республик по различным вопросам, начиная от экономического сотрудничества и заканчивая обороной. Мы не будем подробно останавливаться на всех этих актах, а приведем лишь несколько извлечений из соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан, подписанных до принятия новой Конституции РФ. Как нам представляется, их положения в наибольшей мере показывают степень создавшейся к тому времени дистанцированности между "центром" и наиболее самостоятельными субъектами Федерации.

Соглашение Правительства Российской Федерации с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве от 22.01.1992: ст. 2: "На основе взаимной экономической заинтересованности и ответственности Стороны выступают за сохранение ОБЩЕГО экономического пространства..." <*>. Ст. 3: "Выступая за расширение МЕЖРЕСПУБЛИКАНСКИХ отношений, Стороны подтверждают необходимость осуществления совместных целевых комплексных программ...". Ст. 4: "Воинские части, военные учреждения и учебные заведения, расположенные в Республике Татарстан, обеспечиваются всеми видами материальных, продовольственных и энергетических ресурсов из фондов ОБЪЕДИНЕННЫХ Вооруженных Сил... На территории Республики Татарстан земли, переданные для их размещения, остаются ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ собственностью Республики Татарстан". Ст. 6: "Республика Татарстан на своей территории самостоятельно контролирует разработку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимпереработки. Поставки их ДЛЯ РОССИИ производятся на основе взаимовыгодных ежегодно заключаемых договоров". Ст. 7: "СТОРОНЫ САМОСТОЯТЕЛЬНО ОСУЩЕСТВЛЯЮТ внешнеэкономическую деятельность, кроме квотируемой и лицензированной продукции... На территории Сторон действует единая таможенная система".

<*> Выделено в цитатах здесь и далее мною. - И.Л.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтехимпереработки от 05.06.1993: Ст. 4: "Транспортировка нефти и нефтепродуктов по ТЕРРИТОРИИ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ осуществляется по единым тарифам...". Ст. 8: "Предприятия Республики Татарстан - производители нефти и нефтепродуктов и ПОСТАВЛЯЮЩИЕ ИХ КАК НА ТЕРРИТОРИЮ, так и за пределы РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, руководствуются законодательством Российской Федерации, Республики Татарстан и соответствующими соглашениями".

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан по вопросам собственности от 22.06.1993: "Предприятия и организации военно-промышленного комплекса, занимающиеся разработкой и производством вооружений и военной техники, могут находиться в ведении Российской Федерации. Данный вопрос зависит от вклада той или другой Стороны в развитие предприятий и организаций..." (ст. 3).

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимном делегировании предметов ведения и полномочий в оборонных отраслях промышленности 22.06.1993: "...Правительство Российской Федерации в соответствии с научной, технической или технологической необходимостью МОЖЕТ ПРОИЗВОДИТЬ ПО СОГЛАСОВАНИЮ с Правительством Республики Татарстан организационную и структурную перестройку оборонных предприятий" (ст. 8); "Республика Татарстан осуществляет экспорт вооружения и военной техники, выпускаемых предприятиями, расположенными на территории Республики Татарстан..." (ст. 9). Из приведенных положений видно, что Федерация и Республика Татарстан трактуются как обособленные государственные образования. "Межреспубликанские отношения", отдельные территории, "общее" (а не единое) экономическое пространство, "объединенные" (не единые) вооруженные силы - все это говорит о сугубо КОНФЕДЕРАТИВНОМ характере установившихся связей.

Новая Конституция РФ, принятая 12.12.1993, в определенной степени исправила перекосы в федеративных отношениях и их регулировании: во-первых, в основном выровняла статус субъектов Федерации, а во-вторых, провозгласила свою высшую юридическую силу, в частности, и по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий - как составившим Федеративный договор, так и иным. Федеративный договор 1992 г. был признан действующим в части, не противоречащей новому Основному закону. Таким образом, естественное положение конституционно-правового договора в системе правового регулирования было формально восстановлено и закреплено на конституционном уровне.

Все субъекты Федерации были признаны равноправными между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Разграничение компетенции между двумя уровнями государственной власти было установлено единым для всех субъектов Федерации. В то же время в Конституции 1993 г. (ч. 3 ст. 11) помимо Федеративного предусматривались и "иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий". Первоначально многие специалисты считали, что эти документы должны использоваться в первую очередь для улаживания отношений с наиболее отдалившимися от "центра" регионами (прежде всего, с неподписавшими Федеративный договор).

Однако новые договоры для решения указанной задачи должны были удержать предмет (и структуру) Федеративного договора, УРОВЕНЬ предмета, а следовательно, и соответствующий ему уровень юридической силы. А поскольку Федеративный договор изначально ставился выше Конституции, то и "индивидуальные" договоры, имея предмет регулирования, непосредственно пересекающийся с предметом уже новой федеральной конституции, не могли органично влиться в концепцию верховенства (ст. 4) и высшей юридической силы (ст. 15) Конституции РФ.

Таким образом, использованием неподходящего для подконституционного акта предмета была сразу задана тенденция к размыванию единого правового пространства Федерации. В дополнение, поскольку после 1993 г. федеральные представительные органы власти практически лишились рычагов влияния на решения исполнительной власти и Президента РФ, появилась возможность правотворчества в обход характерных для правовых актов такого ранга юридических процедур. В результате новый правовой институт, получив предмет чрезвычайно высокого и нелимитированного уровня при (следовательно) неопределенности юридической силы, обретал абсолютную свободу и в процессуальном плане. То есть неконституционное перераспределение предметов ведения и полномочий становилось практически беспрепятственным.

Кроме того, индивидуализация договорных отношений (заключение договора органами государственной власти Российской Федерации и КОНКРЕТНОГО субъекта Федерации) давала основание ряду регионов расценивать новые договоры как РАВНОПРАВНЫЕ - как заключаемые между "суверенным" субъектом Федерации и "остальной Федерацией", то есть внутригосударственный договор приближался к межгосударственному. Это подкреплялось и формой договоров 1994 г.: "ДОГОВОР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН..." и т.п.

Традиционное восприятие договора как соглашения равных сторон субъективно подкреплялось установившейся в Российской Федерации упрощенной процедурой заключения актов самого высокого уровня. Поскольку изначально был взят курс на заключение договоров главами, соответственно, Российской Федерации и субъекта Федерации, минуя законодательные органы государственной власти, "индивидуальные" публично-правовые договоры приобретали характер и межличностных, а следовательно, равноправных, соглашений.

Вслед за договором с Татарстаном <*> договорная практика сразу перешла на более "рядовые" субъекты Федерации, показав тем самым, что "индивидуальный" договор не альтернатива Федеративному, то есть его заключение не обусловлено "исключительностью" субъекта Федерации. Идея договорного разграничения предметов ведения и полномочий была живо подхвачена большим количеством субъектов Федерации, а руководство Российской Федерации предпочло пойти навстречу этим пожеланиям. Сегодня этот ход часто обосновывается стремлением федеральных властей "дискредитировать" идею эксклюзивности первых договоров. В то время расширение "договорного процесса" объясняли в первую очередь слабостью федерального центра. По мнению некоторых специалистов, заключение ряда договоров в 1996 г. было своего рода "средством... для получения лояльности элит и населения регионов в предвыборной гонке" <**>. Договорам приписывались и такие миссии, как подтверждение "тесных дружеских связей между субъектами РФ и федеральными властями", поддержка "руководителей субъектов РФ в контексте непростой региональной обстановки" <***> и т.п.

<*> В декларации о государственном суверенитете Татарской ССР (30.08.1990) не говорилось о нахождении республики в составе России, представители Татарстана не участвовали в Федеративном договоре, а в 1993 г. на территории республики не состоялось голосование по принятию Конституции РФ.
<**> См.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализма. С. 174.
<***> См.: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации. Федерализм власти и власть федерализма. С. 175; Насколько прочна договорная основа федеративных отношений. Федерализм. 1996. N 3. С. 19.

Хотя запросы новых участников договорных отношений, естественно, были скромнее, в целом был удержан первоначальный шаблон (коллективных договоров 1992 г. и первых "индивидуальных" договоров 1994 г.), то есть вновь заключаемые договоры, как и прежние, часто регулировали то, что не должны были регулировать исходя из принципов единства федеративного государства и высшей юридической силы федеральной конституции.

Не в последнюю очередь этому способствовало отсутствие конституционного закрепления соотношения между договорами и федеральными законами: в ч. 3 ст. 11, посвященной правовым формам разграничения предметов ведения и полномочий, не указан федеральный закон, а в ст. 76, в которой рассматривается соотношение между актами по предметам ведения Федерации, субъекта Федерации и совместного ведения, соответственно, не обозначен договор. Не определены ни пределы договорного разграничения предметов ведения и полномочий, ни вопросы, по которым по соглашению могут передавать друг другу осуществление части полномочий органы исполнительной власти Федерации и субъекта Федерации. Ни один из упоминаемых в Конституции РФ органов государственной власти не назван возможной стороной договора о разграничении предметов ведения и полномочий - даже Президент РФ, в то время как ВНЕСЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, ПОДПИСАНИЕ И ОБНАРОДОВАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ закреплены в качестве одной из его функций (пп. "г - д" ст. 84 Конституции РФ).

Именно недостаточная определенность (КОНСТИТУЦИОННАЯ) пределов договорного регулирования и места договора в системе правовых актов на практике провоцировала НЕКОНСТИТУЦИОННОЕ перераспределение компетенции. Как отмечает Р.С. Хакимов, "Конституция, провозглашая верховенство Основного закона, в то же время допускает договорную форму отношений... - без какой-либо регламентации характера договора. Безусловно, это провоцирует расширение асимметричности, ибо каждый субъект подписывает договор сообразно своим возможностям" <*>.

<*> Хакимов Р.С. Асимметричность Российской Федерации: взгляд из Татарстана // Асимметричность Федерации. М., 1997. С. 71.

Долгое время в правовой базе разграничения предметов ведения и полномочий отсутствовало законодательное звено и непосредственно за федеральной конституцией следовали подзаконные акты: Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации <*> и Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации <**>.

<*> Утверждено Указом Президента РФ от 20.07.1994 N 1499 "Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1475).
<**> См. Указ Президента РФ от 12.03.1996 N 370 "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1058).

Хотя в первом из названных актов были закреплены многие важные нормы (в частности, о невозможности в договорном порядке установления или изменения конституционного статуса субъекта Федерации, изъятия или перераспределения конституционных предметов ведения, передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя и др., если это ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации и верховенства федерального права), однако, судя по результатам, названные правила воспринимались как преимущественно рекомендательные и на содержание заключаемых договоров решающего влияния не оказывали.

Указом Президента РФ от 25.11.1996 N 1593 "О внесении изменений в Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370" в Положении в качестве условия начала работы над договорами было установлено приведение законодательства субъекта Федерации в соответствие с федеральным: "проекты договора и соглашений... вносятся в Комиссию" "с заключением О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ (УСТАВА) И ИНЫХ ЗАКОНОВ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЯВЛЯЮЩИХСЯ ПРАВОВОЙ БАЗОЙ ДЛЯ ТАКИХ ДОГОВОРОВ И СОГЛАШЕНИЙ, КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНАМ" (п. 5).

Несмотря на то что предварительная экспертиза законодательства субъектов Федерации была ограничена актами, являющимися "правовой базой... договоров и соглашений", сам факт закрепления такого условия позволил придать заключению договоров позитивный (с юридической точки зрения) смысл. В связи с этим часть Положения, введенную в действие последним Указом, следует признать наиболее значимой. В остальном же подзаконные правовые акты, регламентировавшие вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, осуществляли регламентацию, скорее, "косметического" характера.

Любопытно, что, хотя на федеральном уровне работа над проектами законодательного обеспечения процесса разграничения предметов ведения и полномочий велась не один год, начали появляться подобные законы на региональном уровне (см., например, Закон Калининградской области "О порядке заключения, утверждения, исполнения и прекращения действия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Калининградской области" от 27.06.1996).

В 1999 г. заключение договоров и соглашений наконец получило законодательную базу - в виде Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. К наиболее радикальным позициям Закона как новой правовой базы договоров и соглашений относятся следующие.

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Прежде всего, положения Закона впервые проводят принцип строгого соответствия договоров и соглашений не только Конституции РФ, но и федеральному законодательству и, что немаловажно, предусматривают приведение в соответствие с последними уже заключенных договоров и соглашений (ст. 32).

Во-вторых, закреплен принцип недопустимости при разграничении предметов ведения и полномочий в отношения одного субъекта Федерации ущемления прав и интересов других субъектов РФ.

В-третьих, значительно изменена процедура рассмотрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а именно, к участию в ней допущены законодательные (представительные) органы власти - региональные и Совет Федерации. Правда, в окончательной редакции Закона решение законодательной власти получило скорее рекомендательное значение. Однако в сравнении с предшествующим периодом, когда законодатель фактически устранялся из "договорного процесса", результатом которого являлись нормы, по сути, законодательного или даже конституционного уровня, такая новация является довольно решительным шагом в сторону усиления юридической чистоты "договорного права".

В-четвертых, согласно Закону основным назначением договоров должна стать конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных конституционно и законодательно - функция, выполняемая ныне главным образом соглашениями о разграничении полномочий между органами исполнительной власти, - а соглашений, соответственно, - передача осуществления части полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. Разграничение же предметов ведения и полномочий посредством соглашений в Законе не предусматривается.

В то же время Закон не затрагивает многие насущные проблемы - в основном, связанные с порядком приведения договоров и соглашений в соответствие с федеральным законодательством.

Так, Законом предписывается привести все заключенные договоры и соглашения в соответствие с его положениями в трехлетний срок. Но согласно Закону изменяются основания заключения договоров и соглашений, в частности, четко закрепляется принцип соответствия заключаемых актов федеральным конституции и законодательству; изменяется процедура заключения и, что наиболее существенно, предмет договоров и соглашений. Исходя из положений Закона, фактически надлежит заново заключить по обновленной процедуре несколько сот актов с совершенно новым содержанием. Возможно ли физически провести эту работу в установленные сроки, учитывая, что при подготовке первоначальных текстов согласование по многим позициям также измерялось годами; как воспримут в наиболее "суверенизированных" субъектах Федерации подобное "посягательство" на их права и что делать "федеральному центру" в случае нежелания региональных властей идти навстречу его инициативам по пересмотру заключенных документов; какие формы противодействия руководства субъектов Федерации можно рассматривать как достаточное основание для федерального принуждения в отношении субъекта Федерации ввиду отсутствия законодательных основ применения такого принуждения; способны ли в принципе российские власти реализовать свое право на федеральное принуждение - пока неясно.

Также не определено отношение к договорному регулированию на период приведения его в соответствие с федеральным законодательством. В Законе не указано, приостанавливается ли действие положений договоров и соглашений до приведения их в соответствие с законодательством. С одной стороны, исходя из ст. 4 (о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов) названного Закона такие положения применяться не могут. Однако, с другой стороны, если это так, то зачем устанавливается трехлетний период для приведения договоров и соглашений в соответствие с Законом (ч. 2 ст. 32), а следовательно (согласно ст. 4), со всем федеральным законодательством.

В Законе не конкретизировано, следует ли считать ущемлением прав других субъектов Федерации исключительно прямое закрепление приоритетного порядка выделения финансовых средств под реализацию совместных программ, льготного режима налогообложения конкретных объектов и т.д., или же к "ущемляющим" действиям можно относить и непосредственно существенно более "выгодное" разграничение полномочий в отношении одного субъекта Федерации, а такого рода ситуации, очевидно, будут возникать постоянно; и, если следует, то каковы критерии определения "порогового" соотношения федеральных и региональных полномочий, за которым начинается ущемление интересов других субъектов Федерации.

Наконец, в Законе не установлено, что в соглашения не должны включаться позиции, по которым отсутствуют программы их реализации, то есть нет представления о том, что планирует сделать власть того или иного уровня, используя данные полномочия, иначе говоря, зачем они передаются (закрепляются); какие ресурсы для этого понадобятся, достаточно ли средств у соответствующих органов власти для осуществления этих полномочий или необходимо перераспределение финансовых источников; какие финансовые выгоды ожидаются от передачи (закрепления) тех или иных полномочий и т.п.

Оценивая перспективы института договора о разграничении компетенции, приходится констатировать, что фактически федеративная модель государственного устройства (это относится не только к России, но и к любому федеративному государству) не оставляет места для договорного разграничения компетенции между "центром" и отдельным регионом. Мировая практика к вопросу о формах разграничения компетенции подходит однозначно: вопросы национального (федерального) значения должны быть урегулированы федеральным законодательством, вопросы, не имеющие общегосударственной значимости, регламентируются актами субъектов Федерации и местного самоуправления.

Это не означает, что между уровнями государственной власти не практикуется сотрудничество, напротив, взаимодействие и кооперация являются неотъемлемыми чертами федеративного государства, но это сотрудничество реализуется в сфере решения конкретных повседневных задач и оформляется в виде программ или договоров, носящих характер программ. "Сотрудничество" в разграничении компетенции может иметь место, но никак не между федеральными структурами и органами власти КОНКРЕТНОГО субъекта Федерации, поскольку оно неизбежно выливается в торг между двумя уровнями власти, что препятствует эффективному осуществлению ими своих непосредственных функций и искажает принципы федеративного устройства.

Федерация характеризуется наличием ЕДИНОЙ правовой системы (что подразумевает и ЕДИНСТВО РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ) и приоритетом федерального права над правом субъектов Федерации на всей территории государства. В российской Конституции это основополагающее требование закреплено в ст. 4. В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции вопросы федеральной компетенции регулируются федеральными (в том числе конституционными) законами - по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами субъекты Федерации осуществляют собственное правотворчество.

Следует подчеркнуть, что Конституция не ограничивает возможности федерального законодателя по регулированию в сферах совместного ведения <*>. Такой подход типичен для многих федераций. Например, в ФРГ и в Австрии федеральным законодательством регулируются практически все вопросы так называемой конкурирующей компетенции федерации и земель, и это не рассматривается как мелочная регламентация или вмешательство в интересы субъектов федерации.

<*> Ограничение такого рода содержится в ч. 1 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которой "по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти", однако, его справедливость вызывает определенные сомнения.

Разумеется, конкурирующая компетенция - не абсолютный аналог совместного ведения по российской конституционной модели, но в данном случае сравнение вполне оправдано, тем более что Постановлением Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области (в соответствии с которым субъекты Федерации до принятия федерального закона по предмету совместного ведения могут осуществлять собственное правовое регулирование с последующим приведением его в соответствие с федеральным законодательством; аналогичное положение закреплено в ч. 2 ст. 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24.06.1999 N 119-ФЗ) совместная компетенция существенно приближена к понятию "конкурирующая". Таким образом, сегодня фактически субъекты Российской Федерации полномочны осуществлять регулирование в рамках предметов совместного ведения лишь в тех пределах и до тех пор, пока соответствующий вопрос не урегулирован федеральным законодателем.

Итак, в соответствии со статьями 4 и 76 Конституции России вопросы совместного ведения ПОЛНОСТЬЮ подпадают под законодательное регулирование - федеральное либо субъекта Федерации. Это означает, что договор (соглашение) о разграничении полномочий по предмету совместного ведения может:

а) дублировать законодательные нормы либо противоречить законодательству Федерации и ее субъектов, что недопустимо в правовом государстве;

б) заменять федеральный закон (до его принятия) и (или) региональное законодательство.

Однако заключение договоров по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия федеральных законов сегодня не предусмотрено и, следовательно, недопустимо. Заключение же договора (соглашения) о разграничении компетенции "в развитие" федерального закона означает вторжение в ведение субъекта Федерации, отказ региона от части своих полномочий, которые переводятся в плоскость совместного ведения. Но на этот случай ст. 78 Конституции предусмотрены соглашения о передаче осуществления части полномочий между органами исполнительной власти. Неясно, зачем нужно использовать форму договора (соглашения) о РАЗГРАНИЧЕНИИ полномочий для фактического их ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ в совместное ведение.

Кстати, в соглашениях о разграничении полномочий встречаются нормы, прямо закрепляющие ПЕРЕДАЧУ осуществления полномочий. Например, в соответствии со ст. 4 соглашения между Правительством Российской Федерации и администрацией Хабаровского края о разграничении предметов ведения и полномочий в области электрической связи Министерство связи РФ делегирует администрации Хабаровского края право определения времени работы государственных и коммерческих организаций телевидения и радиовещания, за исключением времени, закрепленного за общероссийскими теле- и радиокомпаниями.

Положение ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации вследствие изначальной непроработанности явно выбивается из системы конституционных норм. Закрепление в качестве средств разграничения предметов ведения и полномочий лишь федеральной конституции, Федеративного и иных договоров противоречит ст. 76 Конституции, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы. Последнее подразумевает возможность разграничения предметов ведения и полномочий посредством федеральных законов.

Однако принадлежность ст. 11 Конституции к основам конституционного строя не означает, что ст. 76 должна быть приведена в соответствие с положением ч. 3 ст. 11, поскольку последнее фактически противоречит и ч. 2 ст. 4 Конституции, провозгласившей верховенство федеральных конституции и законов на всей территории России. Очевидно, что наличие правовых актов (договоров), посвященных разграничению предметов ведения и полномочий, при исключении последнего из предмета федерального законодательства, равно как и сам факт закрепления в Конституции России возможности разграничения посредством договоров не только полномочий по конкретным предметам совместного ведения, но и непосредственно предметов ведения, ставит под сомнение конституционный принцип верховенства федерального законодательства.

Таким образом, имеет место несоответствие в рамках самих основ конституционного строя. Примененное в свое время в отрыве от других конституционных статей положение ч. 3 ст. 11 создало условия для неконтролируемого "договорного процесса". В 1999 г. официальная позиция в отношении коллизии между положениями ст. 4 и ст. 11 Конституции наконец была определена: согласно ст. 4, ч. 1 ст. 14, ст. 17 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" договорами должно осуществляться подзаконное регулирование.

Проблема состоит в том, что ст. 11 входит в гл. 1 Конституции и, следовательно, согласно ст. 135 не может быть пересмотрена иначе, как путем принятия новой конституции. В то же время следует подчеркнуть, что в принципе устранение противоречия возможно без изменения Конституции. Формулировка ч. 3 ст. 11 может пониматься и в радикально "антидоговорном" значении, которое в соответствии с ч. 5 ст. 125 может быть зафиксировано в официальном толковании Конституционного Суда Российской Федерации.

Упоминание в качестве средств разграничения предметов ведения и полномочий лишь федеральной Конституции, Федеративного и иных договоров можно понимать как констатацию сложившейся на момент принятия Конституции системы нормативных актов (как было отмечено выше, в 1992 - 1993 гг. помимо Федеративного договора был заключен ряд соглашений между правительствами Федерации и Республики Татарстан по вопросам сотрудничества, разграничения и делегирования полномочий в отдельных сферах), а не как закрепление возможности заключения новых договоров. Таким образом, рассматривая ч. 3 ст. 11 (а также п. "в" ч. 2 ст. 125, ч. 4 п. 1 раздела II Конституции) во взаимосвязи с другими нормами Конституции, ее положение об "иных договорах" можно трактовать как часть перечня актов по разграничению компетенции, ДЕЙСТВОВАВШИХ НА МОМЕНТ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ, А НЕ КАК ЗАКРЕПЛЕНИЕ "ПЕРСПЕКТИВНОГО" ИНСТРУМЕНТА РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ.

То есть можно признать вполне обоснованным предположение, что Конституция НЕ ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ЗАКЛЮЧЕНИЕ НОВЫХ ДОГОВОРОВ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ. Эта позиция подтверждается тем, что конституционный перечень полномочий Президента Российской Федерации является закрытым. Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, но Конституция не содержит упоминания о возможности подписания им договоров о разграничении предметов ведения и полномочий - в отличие, например, от полномочий подписывать международные договоры и ратификационные грамоты (пп. "а" и "б" ст. 86), федеральные законы (п. "д" ст. 84), издавать указы и распоряжения (ст. 90).

Полномочие Президента подписывать договоры было впервые установлено Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что явилось прямым нарушением Конституции, поскольку глава государства не вправе устанавливать собственные полномочия. Ст. 25 Федерального закона "О принципах и порядке..." установила, что договор о разграничении предметов ведения и полномочий подписывается Президентом Российской Федерации, однако это произошло лишь ЧЕРЕЗ ГОД ПОСЛЕ ПОДПИСАНИЯ ПОСЛЕДНЕГО ДОГОВОРА <*>. Таким образом, все договоры 1994 - 1998 гг. подписывались лицами, не имевшими на то полномочий, что автоматически делает все эти акты недействительными.

<*> К середине 1998 г. (16 июня 1998 г. был заключен последний договор о разграничении предметов ведения и полномочий - между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы) было подписано 42 базовых договора о разграничении предметов ведения и полномочий (в которых участвовали представители 46 субъектов Федерации) и свыше 200 соглашений (большинство из них - на основе и в развитие соответствующих договоров).

Существенные нарекания вызывает содержание договоров и соглашений. Большинство договоров прямо противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, перераспределяя отдельные предметы федерального ведения в совместное ведение и ведение субъекта Федерации, предметы совместного ведения - в ведение субъекта Федерации, либо устанавливая новые, не предусмотренные Конституцией, предметы совместного ведения. Соглашения о разграничении полномочий, заключенные в развитие соответствующих договоров, также зачастую вторгаются в сферу федерального законодательного регулирования.

Мы не станем рассматривать первые договоры с наиболее проблемными регионами, а приведем лишь несколько выдержек из договоров и соглашений с органами государственной власти вполне "нейтральных" и стабильных субъектов Федерации - Хабаровского края и Нижегородской области.

В соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти относятся к исключительному ведению Российской Федерации и, следовательно, не могут быть предметом договора или соглашения. Однако в соответствии со ст. 12 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Хабаровского края <*> назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляются соответствующими федеральными органами по согласованию с главой администрации края. Председатель краевого комитета по управлению государственным имуществом, наделенного полномочиями территориального агентства Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, руководители других краевых органов исполнительной власти, находящихся одновременно в краевом и федеральном подчинении и выполняющих функции территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации Хабаровского края по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти, если иной порядок не установлен федеральным законом. Аналогичные положения содержатся в соглашениях о разграничении полномочий. Например, ст. 3 соглашения о разграничении полномочий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относит координацию деятельности санитарно-эпидемиологических служб федеральных органов исполнительной власти на территории края к совместной компетенции.

<*> Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края от 24.04.1996 // Российские вести. 03.10.1996. N 187.

В соответствии с п. "д" ст. 71 Конституции к исключительному ведению Российской Федерации относятся федеральная государственная собственность и управление ею. Однако согласно ст. 8 договора с органами государственной власти Хабаровского края разграничение полномочий по управлению объектами федеральной собственности производится отдельным соглашением, согласно п. "з" ст. 4 органы государственной власти Российской Федерации согласовывают с органами государственной власти края кандидатуры руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций, п. "е" ст. 5 - органы государственной власти Хабаровского края участвуют в решении кадровых вопросов при назначении руководителей федеральных предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории края (аналогичные положения содержатся в п. "ж" ст. 4 и п. "д" ст. 5 договора с органами государственной власти Нижегородской области <*>).

<*> Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Нижегородской области от 08.06.1996 // Российские вести. 26.09.1996. N 182.

Пункт "к" ст. 2 договора с органами государственной власти Хабаровского края также относит к совместному ведению вопросы таможенной политики Российской Федерации на территории Хабаровского края, хотя в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции таможенное регулирование относится к ведению Федерации.

Ст. 2 договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Нижегородской области, Российской Федерации и Хабаровского края вводят ряд новых предметов совместного ведения, в числе которых: разработка и утверждение федеральных целевых программ социально-экономического развития и структурной перестройки экономики региона, включая вопросы развития агропромышленного комплекса; вопросы обеспечения устойчивого функционирования и развития промышленности на территории области; топливно-энергетического комплекса области; координации развития и функционирования федеральных и региональных систем энергетики, транспорта и связи.

В большинстве договоры и соглашения не закрепляют практически ничего конкретного, а устанавливают лишь перечень предметов ведения, в том числе конституционного порядка. Многие положения договоров представляют собой декларации о намерениях (стороны "сотрудничают", "взаимодействуют", "совместно разрабатывают", "развивают" те или иные сферы и отрасли). Как и договоры, соглашения о разграничении полномочий нередко "уклоняются" от своего прямого предназначения - разграничения компетенции, ограничиваясь констатацией того, что органы исполнительной власти Федерации и субъекта содействуют, планируют выполнять некие функции совместно и т.п.

Например, Правительство Российской Федерации, согласно соглашению с администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в области развития агропромышленного комплекса, включает Нижегородскую область в Программу стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации; способствует участию всех отраслей агропромышленного комплекса Нижегородской области в реализации единых российских централизованных программ (систем); включает Нижегородскую область в единую систему обеспечения высокопродуктивными семенами сельскохозяйственных культур, племенным скотом, средствами защиты растений, минеральными удобрениями и т.д. (ст. 1), а администрация Нижегородской области обеспечивает развитие сельскохозяйственного производства в условиях рыночной экономики, создает необходимые организационно-экономические условия для повышения рентабельности агропромышленного комплекса; развивает систему заготовок и торговли сельскохозяйственной продукцией и сырьем, проводит реформу системы потребительской кооперации; оказывает содействие в развитии предприятий и организаций агропромышленного комплекса, сельскохозяйственных учебных заведений и научных учреждений; ОБЕСПЕЧИВАЕТ ЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СРЕДСТВ, ВЫДЕЛЯЕМЫХ ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА и т.д. (ст. 2); согласно ст. 3 соглашения о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике администрация Нижегородской области: организует под свои гарантии для развития Нижегородской области привлечение инвестиций и кредитов; способствует созданию на территории Нижегородской области отделения Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики Российской Федерации; создает агентство инвестиций, содействующее привлечению инвестиций в экономику Нижегородской области, а в соответствии со ст. 6 соглашения о разграничении полномочий по вопросам функционирования предприятий оборонных отраслей промышленности - ПО СОГЛАСОВАНИЮ с федеральными органами исполнительной власти ОКАЗЫВАЕТ СОДЕЙСТВИЕ расположенным на территории Нижегородской области предприятиям оборонных отраслей промышленности ПО ВОПРОСАМ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА. Закономерен вопрос: на каких основаниях вышеперечисленное стало предметом соглашения О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ.

В ряде документов большую часть по объему составляют самоочевидные положения и ссылки на федеральное законодательство, например: "платежи за пользование недрами на территории Нижегородской области, в том числе и при добыче подземных вод, определяются и поступают в федеральный бюджет и бюджет Нижегородской области в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" и Федеральным законом "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы". Плата на восстановление и охрану подземных вод взимается в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации" (Соглашение о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды); "порядок распределения валютной выручки от экспорта вооружения, военной техники и имущества, выпускаемых предприятиями оборонных отраслей промышленности, расположенными на территории Нижегородской области, определяется сторонами в соответствии с законодательством Российской Федерации" (Соглашение о разграничении полномочий по вопросам функционирования предприятий оборонных отраслей промышленности); "в собственности Российской Федерации находятся водные объекты в соответствии со статьей 36 Водного кодекса Российской Федерации. В собственности Хабаровского края находятся водные объекты в соответствии со статьей 37 Водного кодекса Российской Федерации" (Соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере использования и охраны водных объектов).

КонсультантПлюс: примечание.

Федеральный закон от 30.12.1995 N 224-ФЗ "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" утратил силу с 1 января 2002 в связи с изданием Федерального закона от 08.08.2001 N 126-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации".

Реально под видом разграничения в договорах и соглашениях часто фиксируются и льготы в тех или иных областях (например, согласно ст. 2 соглашения между Правительством Российской Федерации и администрацией Нижегородской области о разграничении полномочий в инвестиционной деятельности и структурной политике Правительство Российской Федерации передает пакеты акций приватизируемых предприятий Нижегородской области, находящиеся в федеральной собственности, в доверительное управление администрации Нижегородской области), выгодные для субъекта Федерации схемы финансирования федеральных расходов (например, путем прямого перечисления сумм с расходного счета территориального управления федерального казначейства по региону в пределах доходов федерального бюджета, собираемых на территории субъекта Федерации), либо "гарантии" прав субъекта Федерации.

В соглашениях отсутствуют программы их реализации, то есть у "сторон" нет представления о том, что планирует сделать власть того или иного уровня, используя данные полномочия, иначе говоря, зачем они передаются (закрепляются); какие ресурсы для этого понадобятся, достаточно ли средств у соответствующих органов власти для осуществления этих полномочий или необходимо перераспределение финансовых источников; какие финансовые выгоды ожидаются от передачи (закрепления) тех или иных полномочий и т.п.

* * *

В свое время договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действительно, сыграли определенную стабилизирующую роль, однако, их эффективность как средств политического урегулирования уже исчерпана, а их юридические характеристики делают их дальнейшее использование недопустимым.

Исходя из вышеизложенного, договоры могут и должны быть исключены из числа средств разграничения предметов ведения и полномочий: заключенные до принятия Конституции 1993 г. - в соответствии с ч. 4 п. 1 раздела II Конституции РФ (поскольку затронутые в них вопросы урегулированы новой Конституцией и законодательством), а заключенные "на основе" ч. 3 ст. 11 Конституции (а в действительности в нарушение Конституции в целом) - поскольку, во-первых, были подписаны лицом, не имевшим на то полномочий, и, во-вторых, содержат грубые нарушения Конституции и федерального законодательства (перераспределяют предметы ведения и полномочия, вводят не предусмотренные Конституцией предметы совместного ведения). Заключение же новых договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов не оправдано, поскольку это приведет либо к дублированию, либо к нарушению законодательства Федерации и субъектов Федерации.