Мудрый Юрист

Вопросы суверенитета в практике конституционного суда России

Кремянская Елена Александровна - эксперт Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления.

Суверенитет неделим, как неделима

душа, которая, хотя и может обладать

разными способностями, но не может

быть разложена на составные части.

Г. Еллинек

Вопрос о суверенитете республик Российской Федерации долгое время выделялся в ряду проблем, связанных с развитием России как федеративного государства. В связи с перестроечными процессами в российском обществе в начале 1990-х гг. началось перераспределение политических, экономических, властных полномочий. Одной из причин попыток "суверенизации" субъектов РФ явилось признание суверенитета как за союзными, так и за автономными республиками в Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации". В 1990 г. на первом Съезде народных депутатов была принята Декларация о государственном суверенитете России, за которой последовали аналогичные республиканские документы. Последовавшие разрушение системы Советов, заключение Федеративного договора 31 марта 1992 г., "предложение" Президента Б.Н. Ельцина субъектам "брать суверенитета" столько, сколько "смогут проглотить", благоприятствовали развитию сепаратистских тенденций, что отразилось в законодательстве республик (прежде всего) и других субъектов Федерации.

Так, например, Республика Бурятия в своей Конституции (принята 22.02.1994) определила, что "Республика Бурятия - суверенное государство в составе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 1); "Республика Бурятия обладает всей полнотой государственной власти на своей территории" (ч. 1 ст. 64). В Конституции Дагестана (принята 26.07.1994) также присутствует упоминание о суверенитете: "Республика Дагестан - есть суверенное государство в составе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 1); "Республика Дагестан обладает всей полнотой государственной власти на своей территории" (ч. 2 ст. 64). Положения о суверенитете были включены в Конституцию Республики Коми (принята 26.10.1995): "Государственный суверенитет Республики Коми распространяется на всю ее территорию. Республика Коми обладает на своей территории всей полнотой государственной власти" (ст. 5, ч. 1 ст. 62); в Конституцию Северной Осетии (принята 12.11.1994): "Республика Северная Осетия - Алания на своей территории обладает всей полнотой государственной власти" (ст. 4); "Республика Северная Осетия - Алания - суверенное государство, добровольно входящее в состав Российской Федерации" (ч. 1 ст. 61); в Конституцию Республики Татарстан (принята 30.11.1992): "Республика Татарстан - суверенное государство" (ч. 1 ст. 1); "государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан" (ч. 3 ст. 1); "Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права" (ст. 61); в Конституцию Республики Адыгея (принята 10.03.1995): "Суверенитет Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Адыгея и Федеративным договором" (ч. 2 ст. 1); "Республика Адыгея... обладает всей полнотой государственной власти на своей территории..." (ст. 51); в Конституцию Республики Башкортостан (принята 23.12.1993): "Республика Башкортостан есть суверенное государство... Республика Башкортостан обладает высшей властью на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику" (ст. 1); "государственный суверенитет Республики Башкортостан есть ее неотъемлемое качественное состояние и распространяется на всю ее территорию" (ч. 2 ст. 69); в Конституцию Республики Якутия (принята 04.04.1992): "Республика Саха (Якутия) является суверенным государством" (ч. 1 ст. 1); "Республика Якутия обладает всей полнотой государственной власти на своей территории" (ст. 37); в Конституцию Республики Тыва (принята 08.10.1996): "Республика Тыва - суверенное государство в составе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 1). Примечательно, что конституционные формулировки, касающиеся суверенитета, отнюдь не отличались разнообразием.

Очень точно сформулировал проблему суверенитетов на тот момент один из теоретиков российского федерализма Б.С. Крылов: "Превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами Российской Федерации в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация - суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов" <*>.

<*> Крылов Б.С. Российская модель федерации в новой Конституции // Обозреватель. 1994. N 12. С. 36.

Для полного понимания рассматриваемого вопроса определимся, что же такое суверенитет. Суверенитет - это верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам. Верховенство государственной власти - это, прежде всего, ее неограниченность ничем, кроме Конституции, естественного права и законов. Суверенитет государства происходит от суверенитета народа. Суверенитет государства - неотъемлемое, важнейшее свойство каждого государства, обязательное условие его международной правосубъектности <*>. Только суверенное государство выступает субъектом международного права.

<*> Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 442.

Все теории суверенитета в федеративном государстве можно свести к трем группам: первая признает принадлежность суверенитета и федерации, и членам федерации в совокупности, т.е. делит суверенитет, вторая признает суверенитет за субъектами федерации, третья - лишь за федерацией.

Первая группа теорий отражает ранний этап развития федераций. Один из ее сторонников, Алексис де Токвиль, полагал, что власть союза, как и власть членов федерации, обладает ограниченным суверенитетом, каждая в своей сфере. Полным суверенитетом обладает союзная власть и власть членов федерации, взятых в совокупности. Правовую основу разделения суверенитета Токвиль видел в вертикальном разделении компетенции.

В основе теорий второй и третьей групп лежит утверждение о природной неделимости суверенитета. Разделение суверенитета, следовательно, означает его уничтожение. Поскольку компромиссное решение вопроса отвергается, появляется дилемма: соответственно, либо суверенитет субъектов федерации, либо - союза. Наиболее известным и последовательным представителем третьего теоретического направления является Г. Еллинек. Рассматривая суверенитет как способность государства к исключительно правовому самоопределению, он полагал, что суверенитет не может быть разделен, увеличен или уменьшен. Может быть разделена лишь компетенция, но не суверенитет. По мере развития идей федерализма именно данная теория получила наибольшее признание.

В течение длительного времени вопрос суверенитета субъектов РФ проходил сквозной нитью через практику Конституционного Суда. Начало рассмотрению вопроса о суверенитете республик было положено Постановлением от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. "О референдуме Татарской ССР", Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан".

Конституционный Суд отметил, что при всем понимании стремления многонационального народа Республики Татарстан развивать и укреплять государственность республики положение о государственном суверенитете Республики Татарстан признается неконституционным, указав при этом, что международное право не допускает использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва территориальной целостности и единства суверенного государства и национального единства.

В 2000 г. Конституционный Суд в очередной раз обратился к вопросу о суверенитете и в этот раз четко определил правовой статус субъекта РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению послужило обращение Главы Республики Алтай - Председателя Правительства. В запросе, в частности, оспаривалась конституционность положений Конституции Республики Алтай, принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 г., о суверенитете Республики Алтай. В статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай содержались следующие утверждения: "Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики; Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики".

При рассмотрении вопроса о суверенитете Республики Алтай Конституционный Суд исходил из конституционного положения ст. 4 Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации, а также ст. 3 Конституции РФ, закрепившей, что единственным источником власти в РФ и носителем суверенитета является ее многонациональный народ.

Конституционный Суд установил: "Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным".

Конституционный Суд резюмировал, что "использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера".

Таким образом, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. установил, что республики не обладают суверенитетом. Суверенитет может принадлежать только государству - Российской Федерации. Принцип равноправия субъектов Российской Федерации, закрепленный в ст. 5 Конституции РФ, до этого подвергавшийся сомнению, был подтвержден. Поскольку республики не обладают суверенитетом, то не может быть выявлено и признаков неравноправия субъектов Федерации. Все субъекты Российской Федерации равноправны, все они не обладают суверенитетом, все они являются составной частью единого государства - Российской Федерации.

Конституционный Суд особо отметил, что признание отсутствия суверенитета у республик не затрагивает положения о принадлежности субъекту всей полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения.

Однако вопрос о суверенитете республик как субъектов Российской Федерации на этом закрыт, как оказалось, не был. В Определении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан" Конституционный Суд еще раз обратился к вопросу суверенитета и дал свои разъяснения.

Положения конституций указанных субъектов Федерации содержали нормы о независимости и суверенности последних. В Определении Конституционный Суд указал на то, что вопрос о "суверенности" субъектов уже рассматривался Конституционным Судом, однозначно заявив о подтверждении прежней правовой позиции. Кроме того, Конституционный Суд вновь подтвердил, что признание субъектов Федерации не суверенными не означает, что они лишаются всей полноты власти, данной им Конституцией РФ, и ни в коем случае не умаляет их конституционных полномочий.

Определением было установлено, что положения конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, равно как и воспроизводящие их нормы, утрачивают силу и не подлежат применению.

Необходимо отметить, что согласно Конституции РФ и ст. 79 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения Конституционного Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после провозглашения. Решения Конституционного Суда Российской Федерации действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолено повторным принятием этого же акта.

И здесь возникает другой вопрос - фактического признания субъектами Российской Федерации юридической силы решений Конституционного Суда РФ. Именно этой проблемой было вызвано ходатайство в Конституционный Суд РФ полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда от 27 июня 2000 г.

Поводом к обращению в Конституционный Суд послужил тот факт, что ряд положений конституций республик в составе Российской Федерации, признанных Конституционным Судом Российской Федерации утратившими силу и не подлежащими применению как не соответствующие Конституции Российской Федерации, был воспроизведен в их новых редакциях 2000 г.: "так, в Конституции Республики Башкортостан (в редакции Закона Республики Башкортостан от 3 ноября 2000 года) и Конституции Республики Татарстан (в редакции Закона Республики Татарстан от 19 декабря 2000 года) содержатся нормы, закрепляющие суверенитет (государственный суверенитет) республики и принадлежность ей всей полноты высшей (т.е. верховной) власти на своей территории" <*>.

<*> Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. N 65-О "По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан".

Тем самым нарушена ст. 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г., предписывающая устранять из действующей нормативно-правовой системы положения, воспроизводящие признанные Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Заявитель просил разъяснить следующие вопросы: "существует ли необходимость какого-либо - дополнительно к решению Конституционного Суда Российской Федерации - судебного решения (в частности, суда общей юрисдикции), еще раз подтверждающего наличие в законодательстве субъекта Российской Федерации норм, не подлежащих применению как не соответствующих Конституции Российской Федерации; возможно ли в отношении высших должностных лиц, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации применение мер ответственности, указанных в Федеральном законе от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 29 июля 2000 года), в связи с непринятием мер по отмене норм конституций республик в составе Российской Федерации, признанных Конституционным Судом Российской Федерации утратившими силу и не подлежащими применению, и каков порядок возложения такой ответственности; с какого момента наступает их обязанность по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, и с какого момента возможно их привлечение к ответственности за неисполнение этой обязанности" <*>.

<*> Данный Закон в статье 29.1 определяет ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которая, в частности, заключается в вынесении предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации Президентом РФ, а в случае, если в течение месяца со дня вынесения предупреждения должностному лицу не предприняты меры по устранению причин, послуживших причиной вынесения предупреждения, - Президент отстраняет высшее должностное лицо субъекта от должности. Основанием применения мер ответственности является издание регионального нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству, уклонение от издания нормативного акта, отменяющего действие нормативного акта субъекта Федерации, противоречащего федеральному законодательству и в отношении которого существует указ Президента о приостановлении его действия.

Рассмотрев ходатайство, Конституционный Суд издал Определение от 19 апреля 2001 г., в котором, в частности, отметил, что нормы нормативных актов некоторых субъектов РФ, оспаривавшиеся в запросе группы депутатов Государственной Думы и признанные не соответствующими Конституции РФ, были признаны утратившими силу и не подлежащими применению судами, другими органами, должностными лицами. На основании требований ФКЗ "О Конституционном Суде" законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ, его высшее должностное лицо обязаны обеспечить реализацию решений Конституционного Суда, в том числе "исключить реализацию положения, признанного неконституционным и вследствие этого утратившего юридическую силу, и аналогичных ему положений других нормативных актов, их использование в практике государственного строительства субъекта Российской Федерации и его отношений с Российской Федерацией, отменить положения других нормативных актов, основанные на нормах, которые как несоответствующие Конституции РФ признаны утратившими силу и не подлежащими применению, либо воспроизводящие их".

Далее Конституционный Суд отметил, что суды общей юрисдикции вправе признавать недействительными положения нормативных актов субъектов РФ, то есть подтверждать утрату ими юридической силы, однако такое судебное подтверждение не является обязательным механизмом исполнения решения Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд еще раз подчеркнул обязательность решений Конституционного Суда для всех органов государственной власти, предприятий, учреждений, граждан, а также констатировал законодательное закрепление уже упомянутой в настоящей статье ответственности за такое неисполнение.

Таким образом, руководство ряда субъектов Федерации по-прежнему недостаточно осознает всю полноту своей конституционной ответственности, обусловленной постулатами о суверенитете Федерации, о нахождении субъектов Федерации в составе России, о единстве правового пространства Федерации, что выражается в их нежелании осуществлять мероприятия по приведению своего законодательства в соответствие с нормами Конституции РФ и федерального законодательства.

Некоторые республики, среди которых можно отметить Башкирию, Татарстан, не завершили приведение своего законодательства в соответствие с законодательством РФ. Более того, Конституционный суд Башкирии своим решением признал законным употребление в своей Конституции понятия "суверенитет Башкирии", который он истолковал как "часть неотъемлемого состояния по обладанию Республикой Башкирия всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения" <*>. При этом судом не был принят во внимание принцип недопустимости осуществления каких-либо официальных толкований решений Конституционного Суда иным органом судебной власти, кроме самого Конституционного Суда.

<*> Решение Конституционного суда Республики Башкортостан, октябрь 2000 г.

Как представляется, на пути к построению сильного федеративного государства в Российской Федерации еще стоит много проблем, которые связаны, в том числе, и с нежеланием руководства некоторых субъектов Федерации участвовать в этом процессе. Но в то же время очевидно, что Конституционный Суд РФ, в силу полномочий, данных ему Конституцией и Законом, играет большую роль в становлении и укреплении федерализма в Российской Федерации, в последовательном искоренении сепаратистских тенденций.