Мудрый Юрист

Участие прокурора в избирательном процессе

А. Власов, заведующий отделом НИИ укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук.

Р. Сеченова, младший научный сотрудник.

Экономические и политические реформы в Российской Федерации повлекли за собой изменение и избирательной системы, так как именно выборы законодательной и исполнительной властей связывают в единое целое государственные институты и гражданское общество, которое сейчас в России находится на стадии формирования.

Обращаясь к проблеме участия прокурора в избирательном процессе, целесообразно прежде всего затронуть вопросы законодательства, регулирующего сферу этих правоотношений.

Как показала практика проведения выборов, неурегулированность либо недостаточная регламентация в действовавшем ранее Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ" отдельных стадий избирательного процесса, в частности такой, как назначение выборов, приводили к серьезным нарушениям избирательных прав граждан.

Принятый Государственной Думой 19 сентября 1997 г. ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях...") более детально урегулировал основные избирательные процедуры - назначение выборов, составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, предвыборную агитацию, финансирование выборов, порядок голосования, подсчет голосов и определение результатов выборов.

Развивая положения ст. 46 Конституции РФ, ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусматривает, что "решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд". При этом обязательное участие прокурора не предусмотрено.

При анализе избирательного законодательства прослеживается тенденция к сужению полномочий прокурора в избирательном процессе. Так, только ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусматривает обязательное участие прокурора при рассмотрении судами субъектов РФ в первой инстанции дел об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Статистические данные сводных отчетов судов общей юрисдикции показывают ежегодное увеличение количества гражданских дел, связанных с нарушениями избирательного законодательства. Так, в 1997 г. судами было рассмотрено 570 дел этой категории, в 1998 г. - 728, в 1999 г. - 1884, а в первом полугодии 2000 г. уже 1333 дела.

Удовлетворение требований заявителей стабильно, оно в среднем составляет около 50% и показывает распространенность нарушений избирательного законодательства.

Так, наибольшее количество подобных дел в 2000 г. рассмотрено в республиках: Калмыкия - 22, Татарстан - 30, Удмуртия - 33, Мордовия - 41, Башкортостан - 42; в Краснодарском крае - 32; в Ростовской, Ярославской, Ленинградской областях - по 24, Волгоградской - 56, Московской и Свердловской - по 70, в Санкт-Петербурге - 80, в Москве - 104 дела.

По предмету обжалования можно выделить такие категории дел, вытекающих из избирательных правоотношений, как обжалование решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатом на выборную должность или в связи с отказом в принятии документов для регистрации; обжалование решений органов местного самоуправления по формированию соответствующих избирательных комиссий; обжалование решений избирательных комиссий об итогах голосования или результатах выборов; дела об отмене регистрации кандидатов в связи с нарушениями правил проведения агитации или финансирования избирательной кампании.

При принятии жалоб на решения и действия избирательных комиссий часто возникает вопрос о подсудности этих дел, которая в соответствии с ч. 1 ст. 233 ГПК определяется общими правилами. Так, все дела, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, автономных округов и автономной области, а также Верховного Суда РФ, рассматриваются только районными судами.

Пункт 4 ст. 115 ГПК определяет подсудность дел об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательных комиссий субъектов РФ и их должностных лиц соответственно верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа.

Следует отметить, что п. 4 ст. 115 ГПК определяет подсудность дел этим судам шире, чем п. 2 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях...".

Так, согласно п. 2 ст. 63 Закона указанным судам подсудны дела по жалобам на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта РФ, окружной избирательной комиссии, должностных лиц этих комиссий, при выборах в федеральные органы государственной власти. Однако п. 4 ст. 115 ГПК относит к подсудности этих судов также дела, по которым обжалуются решения, действия (бездействие) указанных комиссий и их должностных лиц при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ; дела, по которым обжалуются решения, действия (бездействие) указанных избирательных комиссий и их должностных лиц, когда они действуют как комиссии референдума.

Безусловно, подсудность таких дел необходимо определять в соответствии с нормами ГПК. В связи с этим в целях избежания противоречий правильнее было бы не затрагивать вопросы процессуального характера при принятии новых избирательных законов, а регламентировать их только нормами ГПК, в котором четко определить подсудность дел этой категории.

Следует отметить, что в судебной практике дела, связанные с применением избирательного законодательства, отличаются особой сложностью, имеют большой общественно-политический резонанс.

С учетом этого, а также в целях согласования работы по обеспечению исполнения требований ФЗ "Об основных гарантиях...", постановлением координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 28 июля 1999 г. "О механизме информационного обеспечения режима законности в период предвыборных кампаний" Генеральной прокуратуре РФ и ее территориальным органам рекомендовано обеспечить участие прокуроров в рассмотрении наиболее значимых и актуальных дел, связанных с избирательным законодательством, и обязательное участие в рассмотрении дел о признании выборов недействительными.

Указанием Генерального прокурора РФ N 46/7 от 27 июля 1999 г. "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ" также было предложено территориальным прокурорам обеспечить законность проведения избирательной кампании.

Следует признать существенную роль прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите избирательных прав. Так, в борьбе с нарушениями избирательного законодательства прокурорами успешно применяются такие акты прокурорского реагирования, как предъявление в суд заявлений в интересах граждан и государства.

За прошедшие полтора года судами общей юрисдикции рассмотрено 180 дел данной категории по заявлениям прокуроров, из них удовлетворено 80% требований. Все дела рассмотрены с участием прокуроров. Деятельность прокуроров на этом участке активизирована по сравнению с аналогичной деятельностью за 1998 - 1999 гг. В основном с заявлениями в суд обращались прокуроры Москвы, Санкт-Петербурга, Ростовской, Пермской, Калужской, Амурской областей.

В подтверждение сказанного приведем лишь некоторые примеры.

Так, в результате прокурорского реагирования Ростовским областным судом отменено постановление окружной избирательной комиссии Таганрогского одномандатного избирательного округа по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ о регистрации гражданина М. кандидатом в депутаты. Основание заявленного прокурором требования - сокрытие гражданином сведений о наличии у него помимо российского также и греческого гражданства, что является существенным нарушением избирательного закона, влекущим отмену регистрации кандидата. Данное решение, несмотря на обжалование, оставлено Верховным Судом РФ без изменений.

В Санкт-Петербурге Красносельским районным судом удовлетворено заявление районного прокурора об отмене решения окружной избирательной комиссии о регистрации кандидатом в депутаты по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга гражданина, чьи представленные подписные листы не соответствовали требованиям закона. Судебное решение признано вышестоящим судом законным и обоснованным.

В Амурской области удовлетворено судом заявление прокурора на решение избирательной комиссии о незаконной регистрации гражданина Е. кандидатом в депутаты по выборам Президента РФ.

Прокуроры субъектов Федерации в 2000 г. своевременно фиксировали массовые нарушения установленного ст. ст. 40 - 43 ФЗ "Об основных гарантиях..." порядка распространения агитационных материалов в средствах массовой информации, а также посредством проведения массовых мероприятий (республики Калмыкия, Саха (Якутия), Белгородская, Волгоградская, Калужская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Пензенская, Пермская, Самарская, Томская, Ярославская области).

В Челябинской области прокуратурой была пресечена попытка местных СМИ нарушить избирательное право в части обеспечения равного доступа к средствам массовой информации баллотирующегося в депутаты Государственной Думы гражданина Л. путем отказа в предоставлении ему эфирного времени. Отмечались нарушения законодательства со стороны избирательных комиссий при определении сроков проведения жеребьевки по распределению бесплатного эфирного времени (Ростовская область, Еврейская автономная область), в связи с чем прокурорами этих областей также своевременно вносились представления <*>.

<*> Пахоменко Т. Избирательное законодательство и соблюдение законности. Законность, 2000, N 8, с. 17.

Проявляя принципиальность и последовательность в отстаивании своих позиций, прокуроры приносили и кассационные протесты на незаконные судебные постановления. Так, за прошедшие полтора года по протестам прокуроров в кассационном порядке было отменено 12 незаконных решений в судах субъектов Российской Федерации: в Республике Ингушетия - 3, Кабардино-Балкарии - 2, Мордовии - 2, Хакасии - 1.

НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ проведен подробный анализ данной категории дел. В результате сделан вывод о том, что прокуроры в целом уделяют серьезное внимание делам, вытекающим из избирательных правоотношений, активно участвуют в исследовании доказательств, дают квалифицированные и обоснованные заключения.

Участие прокурора в рассмотрении указанных дел способствует своевременному устранению нарушений избирательного законодательства и восстановлению нарушенных прав избирателей, кандидатов в депутаты, избирательных объединений и блоков и других участников избирательного процесса.

Вместе с тем необходимо отметить, что внесенными 7 августа 2000 г. изменениями в гл. 23 ГПК не предусмотрено обязательного участия прокурора по этим делам, что представляется преждевременным и ошибочным. В проекте нового ГПК РФ, принятом в первом чтении Государственной Думой 14 июня 2001 г., также не закреплены указанные положения.

Все это позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день проблема участия прокурора в избирательном процессе - одна из самых актуальных и требует своего разрешения. В связи с этим необходимо дополнить проект ГПК РФ, а также ст. ст. 63, 64 ФЗ "Об основных гарантиях...", ст. 79 ФЗ "О выборах Президента РФ" и ст. ст. 90 - 92 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" указанием об обязательном участии прокурора при обжаловании нарушений избирательных прав граждан, что будет способствовать их конституционному праву избирать и быть избранными.