Мудрый Юрист

Правовые аспекты режима раздела продукции в Российской Федерации

А.В. Басов, юрист Интернет-инвестиционной компании "Порт.Ру".

Закон "О соглашениях о разделе продукции", его значение и место в системе законодательства

11 января 1996 г. вступил в силу Закон "О соглашениях о разделе продукции", подписанный Президентом РФ 30 декабря 1995 г. Рассмотрим этот Закон с позиции его местоположения в существующем законодательном пространстве, очерченном другими законами, также регулирующими или претендующими на регулирование инвестиционных отношений в недропользовании. Среди них названный Закон безусловно самый прогрессивный - он обеспечивает потенциальным инвесторам наибольшую правовую стабильность и налоговое благоприятствование.

Впервые в России гражданско-правовые отношения были распространены на минерально-сырьевую сферу, где введено параллельное существование двух режимов - публично-правового и гражданско-правового - и положен конец монополии разрешительной системы недропользования, господствовавшей в стране. Благодаря Закону о соглашениях о разделе продукции положение ст. 124 ГК о возможности для государства выступать на равных началах с иными участниками отношений, регулируемых гражданским законодательством, переведено в практическую плоскость, поскольку появился конкретный тип договоров со своим специфическим механизмом. Предусмотрен арбитраж, в частности международный, при договорах государства с негосударственным инвестором. Закреплена правовая стабильность заключаемых договоров, причем не на ограниченный стартовый период контракта (как при стабилизационных или так называемых "дедушкиных" оговорках при публично-правовых сделках), а на весь срок соглашения.

Принятием обсуждаемого Закона утверждена альтернативная налоговая система расчетов инвестора с государством, построенная на рентных отношениях и рентных платежах. Помимо единого для всех субъектов предпринимательской деятельности налогового режима, являющегося зачастую просто запретительным для инвестора, у добывающих компаний появилась и вторая, построенная на балансе интересов сторон, возможность расчетов с государством - собственником недр с учетом индивидуальных особенностей месторождений. При этом речь идет не о льготах или отдельных исключениях из общего правила, а об универсальном механизме, позволяющем учитывать особенности отдельных проектов.

По правовым и экономическим основаниям у потенциального инвестора появился выбор, на базе какой системы отношений недропользования строить свою работу в России.

Принятие Закона "О соглашениях о разделе продукции" стало мощным принципиальным прорывом по сравнению с инвестиционными режимами недропользования, предусмотренными Законами "О недрах", "О континентальном шельфе" и т.п.

Последующая работа по формированию эффективного механизма соглашений о разделе продукции была нацелена на улучшение самого Закона, на создание механизмов его реализации. Важнейшая часть этой работы - внесение необходимых поправок в действующее законодательство, обеспечивающих гармоничное существование в нем Закона "О соглашениях о разделе продукции".

В 1999 г. удалось обеспечить качественный скачок в развитии нормативной базы реализации Закона. Можно сказать, что лишь тогда законодательство о соглашениях о разделе продукции приняло вид, в котором оно реально может служить интересам привлечения инвесторов в страну. Подобное законодательство действует более чем в 60 государствах, опыт его применения в странах с развивающейся и переходной экономикой свидетельствует о его высокой эффективности в привлечении инвестиций в добывающие отрасли промышленности.

Становление законодательства о соглашениях о разделе продукции

В декабре 1998 г. Правительству удалось провести через парламент два важнейших Закона: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" N 19-ФЗ (вступил в силу 14 января 1999 г.) и "О внесении в законодательные акты РФ изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" N 32-ФЗ (вступил в силу 17 февраля 1999 г.). В мае 1999 г. был одобрен дополнительный перечень месторождений, разработка которых может вестись на условиях соглашений о разделе продукции (Федеральный закон N 106-ФЗ от 31 мая 1999 г.).

В значительной мере была устранена правовая неопределенность при пользовании недрами. Новая редакция п. 2 статьи 2 Закона "О соглашениях о разделе продукции", во-первых, усиливает одно из главных положений Закона "О недрах" в том, что единственным источником права пользования недрами на условиях раздела продукции является соглашение, и, во-вторых, устраняет правовую зависимость возникновения и прекращения такого права от лицензии на пользование недрами. Теперь Закон "О соглашениях о разделе продукции" четко устанавливает: "право пользования участком недр может быть ограничено, приостановлено или прекращено по условиям соглашения".

Действующая редакция Закона "О соглашениях о разделе продукции" фиксирует основания включения месторождений в перечни месторождений, которые разрешено разрабатывать на условиях соглашения о разделе продукции. Правительство РФ получило возможность предоставлять право на разработку некоторых типов "малых" месторождений в режиме соглашений без утверждения соответствующих решений федеральными законами. Установлены институциональные механизмы выработки условий пользования недрами и текста соглашений.

Теперь к соглашениям, утверждаемым федеральными законами, относятся только те, что связаны с использованием участков недр на континентальном шельфе РФ или в пределах исключительной экономической зоны РФ, а также те, что должны быть заключены с определенным инвестором без проведения конкурсов или аукционов, если заключение соглашения с данным инвестором продиктовано интересами обороны и безопасности.

Отдельные внесенные в Закон "О соглашениях о разделе продукции" дополнения предусматривают возможность непосредственного участия инвестора в организации работ по соглашению (п. 4 ст. 7). Если раньше они могли осуществляться только оператором (действующим по поручению инвестора), то теперь инвестор вправе и сам осуществлять такого рода деятельность, не прибегая к услугам других лиц. Таким образом, для инвестора расширяется выбор организационных форм реализации проекта. Установлено также требование об обязательном создании сторонами соглашения управляющего комитета (п. 7 ст. 7). Прежде была предусмотрена лишь возможность создания такого органа, который призван координировать деятельность сторон в ходе выполнения работ по СРП. Принципиально важным представляется уточнение формулы, определяющей статус соглашений, заключенных до принятия Закона (п. 7 ст. 2): условия соглашений приобретают преимущественную силу перед соответствующими нормами законодательства. Такие соглашения "подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями". Важно учитывать, что преимущественная сила условий соглашений о разделе продукции распространяется не на все законодательство, а только на положения одноименного Закона, включая те его части, которые связаны, например, с налоговым и таможенным обложением.

В то же время законодательством сделан ряд существенных оговорок, представляющих собой реальные ограничения для инвесторов. В частности, сохранен порядок утверждения парламентом как перечней месторождений, которые могут разрабатываться на условиях соглашений о разделе продукции, так и самих заключенных соглашений. Установлена квота: в режиме СРП могут разрабатываться не более 30 процентов разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Российским резидентам предоставлены привилегии в заключении контрактов с компаниями, реализующими соглашения о разделе продукции. В частности, не менее 80 процентов работников, задействованных в выполнении проектов, должны быть российскими гражданами; на российских предприятиях должно быть размещено не менее 70 процентов общей суммы заказов на оборудование, технические средства и материалы, необходимые для осуществления проектов. Предусмотрен также приоритет отечественных поставщиков при приобретении на конкурсной основе новой техники и внедрении прогрессивных технологий.

Оценивая целесообразность сохранения названных ограничений и перспективы дальнейшего изменения законодательства о СРП, необходимо решить принципиальный вопрос о статусе подобных соглашений. Мнения экспертов разделились. Согласно одной точке зрения СРП - наиболее перспективный путь привлечения инвестиций в добывающие отрасли, в связи с чем оптимальное направление совершенствования законодательства заключается в увеличении (или полной отмене) квоты на разработку запасов полезных ископаемых и отказ от иных ограничений. Сторонники другой точки зрения считают, что соглашения о разделе продукции должны представлять собой исключение из правила и заключаться лишь в случаях, когда речь идет об особенно капиталоемких проектах, в первую очередь стартовых. То есть режим СРП понимается как своего рода льгота, предоставляемая инвесторам и позволяющая им осуществлять проекты, нерентабельные в условиях общего налогового режима.

Статус СРП как исключения из правил фактически заложен в действующем законодательстве. По такой логике находят свое обоснование и установление квот на разработку ресурсов, и сложность процедуры утверждения проектов, допущенных к разработке на условиях СРП, и специфические требования к инвестору в отношении привлечения российской рабочей силы и поставщиков. Фактически эти требования трактуются законодателями не как дополнительные ограничения, а как встречные уступки, предоставляемые инвестором в обмен на более льготный режим деятельности.

Подобная трактовка имеет под собой определенные основания. Хотя режим СРП сам по себе не льгота, а специфический метод взимания налогов, реально он более выгоден инвестору, чем действующий налоговый режим. Вместе с тем предъявление дополнительных требований к иностранному инвестору - шаг, противоречащий цели применения режима СРП, которая заключается в создании стимулов более интенсивного притока капиталов в добывающие отрасли российской экономики. Сами эти требования вполне рациональны с точки зрения увеличения положительных экстернальных эффектов от деятельности иностранных инвесторов на российской территории (прежде всего благодаря росту доходов занятых и расширению спроса на отечественную продукцию, а как следствие - и мультипликативному росту налоговых поступлений). Однако требования об обязательном привлечении российских поставщиков и рабочей силы представляют собой барьер на пути инвестиционных проектов, оказывая влияние на уровень издержек инвесторов. Неслучайно аннулирование этих требований - условие присоединения страны к ВТО в соответствии с Соглашением об инвестиционных мерах, связанных с торговлей (TRIMS).

Утверждение соглашений в парламенте - фактор, тоже создающий дополнительные проблемы на пути реализации инвестиционных проектов. Но отмена этой процедуры пока представляется политически мало реальной. Впрочем, применительно к крупным проектам, предполагающим освоение значительных запасов полезных ископаемых "с нуля" и, как следствие, изменение экономических параметров целых регионов РФ, процедура утверждения соответствующих соглашений выглядит вполне резонно. В свою очередь, закрепленный Законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" принцип заключения "малых" соглашений, не подлежащих утверждению парламентом, представляет собой адекватное компромиссное решение, обеспечивающее привлечение инвестиций в развитие сырьевой базы регионов, пока не будет усовершенствовано налоговое законодательство.

Перед законодателями стоит актуальная задача - упростить условия разработки соглашений. Сейчас процедура их подписания может растягиваться на годы. В 1999 г. подготовку соглашений должна была вести специальная комиссия Министерства топлива и энергетики либо Министерства природных ресурсов, после чего нужно одобрение еще 12 федеральных ведомств (по проектам разработки месторождений на континентальном шельфе число ведомств увеличивалось до 17).

Необходимо совершенствование принципов разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти в сфере регулирования СРП. На практике противоречия между центром и субъектами Федерации приобретают подчас весьма острый характер.

Еще одна существенная проблема состоит в том, что действующее законодательство ориентировано в основном на стартовые проекты, в то время как перевод в режим СРП ранее эксплуатировавшихся, но ставших нерентабельными месторождений предусматривает решение вопросов, связанных с их прежней разработкой (в первую очередь с компенсацией экологического ущерба и возмещением вложенных средств).

В июле 1999 г. Правительство РФ приняло два Постановления - о перечне возмещаемых затрат и о ликвидационном фонде (N 740 от 3 июля 1999 г. и N 741 от 8 июля 1999 г.). Постановления достаточно прогрессивны и фиксируют основные вопросы, относящиеся к соответствующим сферам. К недостаткам следует отнести не вполне четкое определение порядка возмещения управленческих расходов и затрат, понесенных компаниями - юридическими предшественниками инвестора, а также весьма неудачную форму создаваемого ликвидационного фонда в виде внебюджетного фонда при уполномоченных государственных органах - Министерстве энергетики и Министерстве природных ресурсов РФ. При таком формировании ликвидационного фонда велик риск, что Правительство не удержится от искушения консолидировать средства этого фонда в бюджет.

Итак, можно констатировать: нормативная база осуществления инвестиционных проектов на условиях СРП в основном уже создана, вопросы ее совершенствования носят во многом технический характер.

Закон "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" имеет особое значение. Его принятие как бы подтвердило де-юре все поправки в двенадцать федеральных законов, по существу начав процесс адаптации российского законодательства к базисным принципам недропользования на условиях раздела продукции и формирования правовых основ СРП.

После внесения поправок в двенадцать федеральных законов важнейшие принципиальные положения Закона о СРП, отражающие концепцию недропользования на условиях раздела продукции, оказались встроенными в систему российского законодательства. Эти положения получили последовательное развитие в соответствующих нормах различных отраслей законодательства: о недрах, налогового, таможенного, инвестиционного и др. Каждый из двенадцати законов был дополнен и скорректирован так, чтобы оказались устранены существовавшие ранее правовые пробелы, неопределенности и противоречия, чтобы могли быть решены (и теперь, и в перспективе) задачи комплексного и сбалансированного регулирования, составляющего правовой режим СРП.

С помощью поправок достигнуты, в частности, следующие результаты:

С другой стороны, значение Закона "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений..." определено еще и тем, что установленные им новые положения в каждом из двенадцати федеральных законов, в свою очередь, составляют правовую основу для разработки и принятия новых и соответствующей корректировки действующих нормативных правовых (подзаконных) актов. Так, новые положения налоговых законов послужат основой для разработки различных актов (инструкций), принимаемых Министерством Финансов и Министерства по налогам и сборам России в целях детализации порядка применения этих положений. Новые положения Закона "О таможенном тарифе" и Таможенного кодекса РФ - база и для подготовки актов, принимаемых Государственным таможенным комитетом России. Появляется большое количество норм, регулирующих различные отношения, возникающие в процессе подготовки и реализации СРП. При этом они преимущественно прямого действия и "рассредоточены" по различным законам и подзаконным актам, объединены общими началами, закрепленными Законом о СРП, и образуют в совокупности основы законодательства о разделе продукции.

Развитие законодательства о соглашениях о разделе продукции

Предполагается, прежде всего, устранение неопределенностей и противоречий, которые сохранились как в самом Законе о СРП, так и в целом ряде других. В связи с этим представляется необходимым:

Мы привели не исчерпывающий перечень законодательных положений, требующих корректировки. Обозначены лишь те, что обращают на себя внимание с точки зрения правоприменительной практики.

Другое направление работы по совершенствованию законодательства - разработка проектов новых законов и иных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию СРП. К таким актам относятся те, которые формируют организационно-правовой механизм подготовки и реализации соглашений, определяют их содержание, устанавливают режим СРП в сфере налогообложения. Предметом регулирования таких актов должны стать, в частности, отношения в области налогообложения и ведения бухгалтерского учета и отчетности при выполнении работ по СРП и отношения, связанные с возмещением затрат инвестора по СРП, с другими финансовыми аспектами реализации проектов на условиях раздела продукции.

Работа по развитию и совершенствованию законодательства о СРП должна проводиться не только на федеральном уровне, но и параллельно на региональном, хотя бы в силу того, что согласно Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах составляют предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Принципиальное значение имеет четкое определение круга отношений, которые могут быть предметом регулирования законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона о СРП последние "осуществляют законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях". В этой же статье подчеркнуто, что такое регулирование осуществляется "в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами". Таким образом, предметная сфера регулирования отношений, связанных с СРП, на региональном уровне конкретно определена: в нее не могут входить отношения, составляющие предмет финансового, валютного, таможенного регулирования, гражданского законодательства, федеральных налогов и сборов, то есть тех отраслей, которые согласно Конституции РФ (ст. 71) относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Однако тенденции развития регионального законодательства показывают: законотворчество некоторых субъектов РФ подчас распространяется на указанные области регулирования. Отрицательные последствия этого нетрудно спрогнозировать.

Нет сомнений, что законодательство субъектов РФ должно урегулировать и вопросы освобождения инвесторов от уплаты региональных налогов и сборов. Необходимо также регламентировать отношения организационного характера, связанных с подготовкой и утверждением перечней участков недр для предоставления в пользование на условиях раздела продукции с участием субъектов РФ, с разработкой условий пользования недрами и подготовкой проектов соглашений, подготовкой и проведением конкурсов и аукционов, с осуществлением контроля за исполнением СРП.