Мудрый Юрист

Права на землю: что изменилось? (обзор проекта нового земельного кодекса РФ)

Ельникова Е.В., доцент кафедры гражданского права и процесса Курского государственного технического университета, кандидат исторических наук.

Сложная судьба у нового Земельного кодекса России. Уже несколько лет принятие его является "камнем преткновения" для законодателей не только прошлого созыва, но и, как это ни печально, нынешних парламентариев также. Опубликованный в официальной печати проект новой земельной конституции России (заметим - уже не первый ее вариант), принятие которого Государственной Думой в первом чтении проходило в еще совсем недавнем прошлом столь бурно, не мог не остаться без внимания со стороны широкой общественности, причем не только аграриев-производственников, представителей власти разных уровней, но и профессиональных юристов также.

Оставим за пределами данной статьи столь дискуссионный вопрос о свободе оборота земель сельскохозяйственного значения (который, кстати, намеренно выведен за рамки проекта нового Земельного кодекса) и обратимся к рассмотрению содержащихся в нем правовых норм.

Даже беглое знакомство со структурой представленного акта, в сравнении с аналогичным ему действующим ныне (т.е. ЗК РСФСР 1991 г.), позволяет увидеть, как значительно расширился круг вопросов, регламентированных новым проектом, особенно в общей его части. В главах 3 и 4 закреплены виды прав на землю, основания их возникновения - в гл. 5, прекращения и ограничения - в гл. 7, а также способы их защиты - в гл. 9. Эти основополагающие юридические категории наконец впервые соединены вместе в рамках единого систематизированного правового акта, регулирующего земельные отношения, что уже само по себе является шагом вперед.

В проекте четко сформулированы действующие ныне виды прав на землю. Прежде всего, это право собственности, которое ранее уже было законодательно закреплено как в статье 9 Конституции РФ, так и в главе 17 ГК РФ, введенной в действие всего лишь несколько месяцев назад. В проекте ЗК РФ в развитие конституционных положений и норм гражданского законодательства определены земли, которые могут находиться в частной собственности (граждан и юридических лиц), государственной и муниципальной собственности, причем ввиду рамочного характера основного закона о земле разграничение государственной собственности на землю на федеральную собственность и собственность субъектов РФ отнесено к регулированию федеральным законом о разграничении государственной собственности на землю.

К числу вещных прав лиц, не являющихся собственниками, ст. 216 ГК РФ относит право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитут.

В отличие от права собственности, регулирование которого в новом ЗК РФ не претерпело серьезных изменений, нормы проекта в отношении иных вещных прав (гл. 4) содержат ряд новых положений, на которые нельзя не обратить внимание. К числу лиц, которым земельные участки могут быть предоставлены в постоянное бессрочное пользование, отнесены лишь государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 20). Таким образом, налицо сужение круга субъектов этого права по сравнению с нормами ГК РФ (ст. 268): из их числа исключены физические лица и иные юридические лица (понятно, что в первую очередь имеются в виду частные сельскохозяйственные коммерческие организации). Земельные участки, право постоянного бессрочного пользования которыми у этих лиц возникло до вступления в силу ЗК, будут сохранены за ними.

При этом, если обратиться к специальной части проекта (гл. 19), сразу становится очевидным различие подхода законодателя к гражданам и юридическим лицам как субъектам вышеназванного права. Так, в отношении юридических лиц, не указанных в статье 20, установлен конкретный срок (до 1 января 2004 г.), в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды либо выкупить земельный участок в собственность. Что же касается граждан, то для них предусмотрено право приобрести такие земельные участки в собственность бесплатно, причем никакие временные ограничения проектом не предусмотрены.

Таким образом, за видимыми строками нового земельного закона просматривается стремление властных структур получить определенный доход от частного аграрного сектора либо в результате выкупа земель в собственность, либо в форме арендной платы. Остается лишь задать вопрос: будет ли это способствовать развитию сельскохозяйственного производства? Ответ предположить нетрудно.

Представляет интерес позиция авторов проекта в отношении права пожизненного наследуемого владения. С одной стороны, само наличие этого права в тексте анализируемого документа дает основание вести речь о его "реанимации" (напомним, что оно было исключено из ЗК 1991 г. Указом Президента РФ от 24.12.93, но сохранялось в других законах и подзаконных актах, в том числе и в статьях 216, 265 - 267 ГК РФ). Более того, проект констатирует сохранение этого права, приобретенного гражданами до вступления в силу настоящего Кодекса, на неопределенный срок, при этом предоставляя возможность приобрести соответствующие участки в собственность бесплатно, но не устанавливая обязанности это делать.

С другой стороны, проект запрещает предоставление земельных участков гражданам (они - исключительные субъекты этого права) на праве пожизненного наследуемого владения с момента вступления его в силу. В таком случае возникает вопрос: каким образом будет осуществляться переход земельных участков на этом праве в порядке наследования? На наш взгляд, здесь следовало бы сделать оговорку. Трудно понять, какова была логика законодателя по данному вопросу и чем обусловлена такая его двойственная позиция, ясно лишь одно - новый земельный закон не внесет четкости и ясности в регулирование этого института.

Еще один момент, о котором следует сказать, связан с возможностями лиц-несобственников распоряжаться земельными участками. ГК РФ (ст. 267) в отношении земельных участков, находящихся в пожизненном наследуемом владении, не допускает совершения таких сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение земельных участков (продажи, залога и других сделок).

Передача таких участков другим лицам в аренду или безвозмездное срочное пользование допускается ГК РФ, как и аналогичные действия со стороны лиц, которым земельный участок предоставлен в постоянное пользование (правда, в этом случае требуется согласие собственника). Проект ЗК РФ (ст. ст. 20, 21) содержит запрет для лиц-несобственников на распоряжение земельными участками каким бы то ни было образом (за исключением перехода прав на участок, находящийся на праве пожизненного наследуемого владения, в порядке наследования). И дело здесь не столько в несоответствии норм ГК и ЗК (понятно, что к земельно-правовым сделкам применяются нормы земельного законодательства, и прежде всего - ЗК РФ как специального акта, имеющего приоритет перед общим), сколько в объективной целесообразности подобных запретов.

В этой связи также следует обратить внимание и на отличную от действующего законодательства норму ЗК, запрещающую внесение прав постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в уставный (складочный) капитал коммерческих и некоммерческих организаций. Какими мотивами руководствовался при этом законодатель, однозначно предполагать сложно.

В отношении сервитута - права ограниченного пользования чужим земельным участком - нормы ЗК дополняют гражданское законодательство, регулирующее частный сервитут. Проект же уделяет основное внимание установлению публичных сервитутов, их разновидностям, в отношении частных сервитутов проект содержит вполне логичную отсылку к гражданскому законодательству. Кроме того, он допускает установление срочных или постоянных сервитутов.

Аренда земельных участков регулируется ст. 22 ЗК. Следует обратить внимание на то, что нормы этой статьи, в отличие от положений ГК, допускают возможность передачи земельного участка в субаренду без согласия собственника. При этом иные нормы ГК, регулирующие институт аренды (преимущественное право на заключение нового договора аренды земельного участка, залог права аренды, возможность его внесения в качестве вклада в уставный капитал и др.), перешли в новый ЗК без особых изменений.

Проект содержит нормы, регулирующие еще один вид прав на земельные участки - безвозмездное срочное пользование земельным участком. Именно на этом праве предоставляются земельные участки лицам, имеющим право на служебные земельные наделы. Основанием возникновения этого права, как и права аренды, является договор. Проект содержит некоторые ограничения в отношении круга субъектов, которым могут быть предоставлены земельные участки на этом праве, и сроков их предоставления. Так, земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное срочное пользование только лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и местного самоуправления (по аналогии с правом постоянного бессрочного пользования) на срок не более одного года. Иным юридическим лицам и гражданам на этом праве могут быть предоставлены только земли, находящиеся в частной собственности (физических и юридических лиц).

Подведем итоги. Не вызывает сомнения необходимость принятия основного земельного закона страны как можно быстрее. Сможет ли данный проект устранить имеющиеся на сегодня пробелы, несоответствия, противоречия земельного законодательства и стать прочным фундаментом для его дальнейшего развития? Этот вопрос пока остается открытым.