Мудрый Юрист

Центральный банк особенности правового статуса

Павлодский Ефим Абрамович

Доктор юридических наук, профессор. Специалист по гражданскому праву, банковскому законодательству, ценным бумагам.

Родился 15 октября 1941 г. в Челябинской обл. Окончил юридический факультет Одесского госуниверситета. С 1973 г. по настоящее время работает в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ведущий научный сотрудник.

Автор многочисленных публикаций, в том числе: "Случай и непреодолимая сила в гражданском праве", 1978; "Банковский кредит и способы его обеспечения", 1994; соавтор Комментариев к ГК РФ, 1996, 1997.

Банк России возглавляет национальную банковскую систему, которая нуждается в серьезном реформировании. После банковского кризиса, происшедшего в августе 1998 г., не решаются вопросы кредитования промышленности. В реальный сектор не попадают сбережения граждан, по объему сравнимые с внешним долгом. Преодоление финансово - банковского кризиса возможно лишь на базе реструктурированной банковской системы, включающей государственные и частные банковские кредитные организации, а также банки с иностранным и смешанным капиталом. Реорганизацию следует начинать с Банка России, а его место в структуре государственных органов, вопросы независимости, организационно - правовой формы и др. диктуются кругом задач и компетенцией, направленной на восстановление российской экономики.

Основные функции

Центральный банк РФ осуществляет такую важнейшую экономическую функцию, как защита и обеспечение устойчивости рубля. Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ эту функцию Банк России осуществляет независимо от других органов.

Более широкую задачу Банка России устанавливает Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации" (далее - Закон, Закон о Центральном банке) - это разработка и проведение единой государственной денежно - кредитной политики (п. 1 ст. 4).

Реализацию мер, направленных на регулирование вопросов финансовой сферы, главный банк страны осуществляет двумя путями: самостоятельно и совместно с Правительством РФ и его органами.

К вопросам исключительной компетенции Банка России относятся:

Банк России выдает разрешения на осуществление коммерческими банками, иными кредитными организациями банковских операций, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций, определяет ряд обязательных экономических нормативов <*>. Деятельность Банка России, связанная с повышением эффективности регулирующего воздействия на финансовое состояние банков, ведется по двум направлениям: непосредственно, путем осуществления банковского надзора, и опосредованно - с помощью мер финансовой стабилизации, регулирования макроэкономики.

<*> Следует отметить, что в ряде европейских государств контроль за деятельностью банков осуществляют центральные банки совместно с иными государственными органами. Например, в Испании контроль над банками помимо Банка Испании осуществляют министерства финансов и экономики.

Банк России осуществляет важную функцию влияния на денежный рынок страны путем купли - продажи ценных бумаг. Статья 39 Закона предоставляет Банку России право покупать и продавать государственные ценные бумаги (казначейские векселя, государственные облигации и др.). Вместе с тем в соответствии с Концепцией развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008, Банк России совместно с Правительством РФ активно осуществляет практику оперативного выпуска краткосрочных ценных бумаг с целью регулирования ликвидности коммерческих банков <*>.

<*> В Италии в систему органов, контролирующих кредитные организации, входят не только Банк Италии, но и Межминистерский комитет по кредитованию и сбережениям, и Министерство казначейства. См.: Мюллер Х. О банковском надзоре в странах с рыночной ориентацией // Деньги и кредит. 1990. N 3.

Ранее вопрос о наличных расчетах между организациями и предприятиями регулировался Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. N 1258 "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами". Однако п. 4 ст. 4 Закона о Центральном банке предусматривает прерогативу Банка России по установлению правил осуществления расчетов в Российской Федерации. Поэтому Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1997 г. N 810 "О признании утратившим силу Постановления Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. N 1258" норма о предельном размере расчетов между юридическими лицами была упразднена <*>. Вместе с тем в соответствии с указанием Банка России от 7 октября 1998 г. N 375-У предельный размер расчетов наличными деньгами установлен в размере 10 тыс. руб. для юридических лиц и 15 тыс. руб. для предприятий потребкооперации.

<*> СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3244.

Основываясь на своей компетенции, Банк России разработал новое Положение от 8 сентября 2000 г. N 120-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" <*>.

КонсультантПлюс: примечание.

Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации, утв. ЦБ РФ 08.09.2000 N 120-П, утратило силу в связи с изданием указания ЦБ РФ от 12.04.2001 N 952-У "О признании утратившим силу Положения Банка России "О безналичных расчетах в Российской Федерации" от 8 сентября 2000 г. N 120-П".

<*> См.: Экономика и жизнь. 2000. Октябрь. N 40. С. 7.

Совместная компетенция Банка России с Правительством РФ хорошо видна на примере осуществления ЦБ РФ денежно - кредитной политики. Закон предусматривает, что Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно - кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля (п. 1 ст. 4). В этом направлении основной задачей является сохранение стабильности покупательной способности денежной единицы рубля и обеспечение гибкой системы денежных расчетов. Банк России не регулирует масштабы кредитных операций. Он лишь воздействует на размеры резервов, которые банки обязаны хранить на его счете. Следует указать три главных инструмента денежно - кредитной политики:

  1. изменение учетного процента;
  2. изменение норм обязательных резервов банков;
  3. операции на открытом рынке (покупка и продажа государственных обязательств) <*>.
<*> Усоскин В.М. Современный коммерческий банк: Управление и операции. М., 1993. С. 39.

Банк России выполняет функции главного финансового консультанта Правительства РФ. Взаимодействие Банка России и Правительства РФ легко прослеживается на примере деноминации рубля. Этот вопрос государственной важности подготавливается Банком России совместно с Министерством финансов РФ. Решения, касающиеся задач деноминации, ее форм и сроков, принимаются высшими государственными органами. Так, деноминация рубля 1998 г. была введена Указом Президента РФ от 4 августа 1997 г. N 822 "Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен" <*>. Следует констатировать, что важнейшие вопросы в сфере денежно - кредитной политики российского государства Банк России разрабатывает и проводит в жизнь в тесном взаимодействии с Правительством РФ, что не умаляет его независимости.

<*> СЗ РФ. 1997. N 32. Ст. 3752.

Выполнение Банком России перечисленных функций, факт его взаимодействия с Правительством РФ дают основание полагать, что Центральный банк РФ является государственным органом.

Банк России - орган государственной власти

Итак, Банк России является государственным органом и входит в систему исполнительной власти со своей особой компетенцией и сложным характером взаимодействия с Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ <*>.

<*> Об отнесении Центрального банка к органам государственной власти см.: Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. N 11. С. 25.

Так, с целью реализации взаимодействия Банка России и Правительства РФ в разработке финансово - экономических вопросов Председатель Банка России (либо его заместитель) участвует в заседаниях Правительства РФ, на которых излагает точку зрения Банка России на рассматриваемые проблемы, связанные с осуществлением государственной денежно - кредитной политики.

В свою очередь, работа главного банка страны также не может осуществляться без непосредственного контакта с Правительством РФ, соответствующими министерствами и ведомствами.

Согласно ч. 2 ст. 19 Закона министр финансов РФ и министр экономики РФ (либо их заместители) участвуют с правом совещательного голоса в заседаниях совета директоров, которому предоставлены широкие полномочия по выработке политики Банка России. На совет директоров Банка России, в частности, возложена задача во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и обеспечивать выполнение основных направлений единой государственной денежно - кредитной политики (п. 1 ст. 16 Закона).

Значение данного взаимодействия подчеркивается в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального Банка России, утвержденном Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. N 1688 "О взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации".

В соответствии с данным Указом в заседаниях совета директоров Банка России принимают участие министр финансов РФ и министр экономики РФ. В свою очередь, представительство Банка России на заседаниях Правительства РФ осуществляет Председатель Центрального банка РФ.

Взаимодействие Правительства РФ, Федерального Собрания, органов государственной власти с Банком России обеспечивается также Национальным банковским советом, одной из основных задач которого является выработка предложений по совершенствованию денежно - кредитной системы. В состав Национального банковского совета согласно ст. 20 Закона о Центральном банке входят представители палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ, Банка России, кредитных организаций и экспертов.

Как видно, характер полномочий Банка России подтверждает, что он является государственным органом. Однако, сотрудничая с Правительством РФ, Банк России тем не менее не подчинен высшему исполнительному органу страны.

Председатель ЦБ РФ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ (п. "в" ст. 103 Конституции РФ). Кандидатуру Председателя Центрального банка страны в соответствии со ст. 83 Конституции РФ представляет Государственной Думе Президент РФ.

Такое разграничение полномочий по назначению руководителя ЦБ РФ позволяет Центральному банку реализовывать положения Закона, согласно которым в пределах своей компетенции Банк России независим в своей деятельности, а органы государственной власти не вправе вмешиваться в его деятельность (ч. 2 ст. 5) <*>.

<*> Примером "забывчивости" в вопросах независимости Банка России можно назвать Постановление Правительства РФ от 28 августа 1997 г. N 1081 "О ходе выполнения и задачах Правительства Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" и Программы Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах". В данном нормативном акте предписывается ряду министерств и другим органам исполнительной власти с участием Центрального банка РФ принять исчерпывающие меры по сбору страховых взносов в Пенсионный фонд. Вместе с тем, основываясь на правовом положении ЦБ РФ, полагаем, что в Постановлении Правительства РФ нормы, относящиеся к деятельности Банка России, могут носить лишь рекомендательный характер.

Следует отметить, что и в других экономически развитых государствах для центральных банков, выступающих проводниками официальной денежно - кредитной политики, характерен высокий уровень независимости от других государственных структур <1>. Это необходимо для ограничения возможностей правительства пользоваться средствами центрального банка. Вместе с тем степень независимости центральных банков неодинакова. Так, управляющий и два его заместителя Банка Франции назначаются декретом совета министров. Отчет об операциях Банка Франции управляющий предоставляет президенту республики <2>. Согласно закону о банке Японии последний не является правительственным учреждением <3>. Немецкий федеральный банк также не обязан выполнять указания своего правительства <4>. Однако действующее российское законодательство запрещает вмешательство государства в деятельность юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы. Юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом (п. 2 ст. 49 ГК РФ). Ограничения деятельности Банка России вытекают из его правоспособности, которая определяется Законом. Банк России как лицо публично - правового образования наделено специальной, а не общей правоспособностью <5>. В настоящее время наряду с властными полномочиями по регулированию денежно - кредитной системы России, управлению банками и иными кредитными организациями, выполнению иных функций специальной компетенции Банк России осуществляет непосредственно банковскую деятельность на коммерческой основе. Представляется, что эти две ипостаси Банка России несовместимы.

<1> Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе / Отв. ред. В.В. Залесский. М., 1992. С. 52; Федеров Б.Г. Центральные банки и денежно - кредитное регулирование в развитых капиталистических государствах // Деньги и кредит. 1990. N 4. С. 5.
<2> Банк Франции: История, организация, роль. М., 1993. С. 10; и др.
<3> Усоскин В.М. Указ. соч. С. 47.
<4> Стейн Ю. Немецкая банковская система. Кельн, 1995. С. 15.
<5> Брагинский М.М. Субъекты гражданского права // Советское гражданское право / Отв. ред. С.Н. Братусь. С. 270 - 271.

Организационно - правовая форма

Банк России относится к государственным органам. В российском законодательстве отсутствует деление юридических лиц на частные и публичные <*>. К публичным относятся юридические лица, созданные на основе акта публичной власти и обладающие властными полномочиями. Такие органы государственной власти, как министерства и ведомства, как правило, создаются в форме государственных учреждений.

<*> Так, ст. 89 Германского Гражданского уложения регулирует вопросы юридических лиц публичного права.

Противоречивость Закона при отсутствии устава <*> затрудняют характеристику организационно - правового положения главного банка страны.

<*> В 1995 г. после принятия новой редакции Закона о Центральном банке Устав Банка России (СП СССР. 1998. Отд. 1. N 32. Ст. 9) признан утратившим силу.

По разным мнениям о статусе Банка России, нашедшим отражение в юридической литературе, по своей организационно - правовой форме он представляет собой:

а) государственное учреждение;

б) унитарное предприятие;

в) государственную корпорацию.

Закон содержит положения, которые в равной мере дают основания принять и опровергнуть каждое из указанных мнений. Банк России, как отмечают некоторые авторы, является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями <*>.

<*> См.: Право и экономика. - 2000. - N 1. - С. 80.

Действительно, министерства и ведомства, как правило, наделяются статусом госучреждения. Но наличие управленческих функций не определяет организационно - правовой статус юридического лица. Одним из основополагающих признаков учреждения является его обязательное финансирование собственником (п. 2 ст. 48 ГК РФ).

Согласно ст. 2 Закона собственником имущества Банка России является Российская Федерация. Однако собственник не финансирует Банк России, который не является бюджетной организацией и осуществляет свои расходы за счет собственных средств (п. 2 ст. 2 Закона), а также не имеет уставного капитала. В то же время ст. 9 Закона предусматривает уставной капитал в размере 3 млрд. руб. Учреждение согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения.

ИНОСТРАННЫЕ БАНКИ, ПРИНАДЛЕЖАЩИЕ ЦЕНТРАЛЬНОМУ БАНКУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

          Банк          
          Город         
  Доля акций  
в капитале,
принадлежащая
ЦБ РФ (%)
Московский народный банк
Eurobank
Ost West Handelsbank
Donaubank
East - West United bank
Лондон                  
Париж
Франкфурт - на - Майне
Вена
Люксембург
     88,9     
77,8
82
49
49

Однако государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, если иное не установлено федеральными законами (ч. 5 ст. 2 Закона). Перечисленные обстоятельства исключают возможность отнесения Банка России к государственным учреждениям.

Однако нет оснований полагать, что Закон предусматривает для Банка России организационно - правовую форму, присущую государственным унитарным предприятиям. В пользу этой точки зрения говорит ряд моментов <*>.

<*> См.: Ефимова Л.Г. Правовое положение Банка России по новому Закону о Центральном банке Российской Федерации. - Дело и право. 1995. N 11. С. 10.

К Банку России перешло имущество Госбанка СССР. Собственником этого имущества является Российская Федерация. Коммерческая деятельность Банка России соответствует признакам унитарного предприятия. Данная организационно - правовая форма отвечает нормам Закона, согласно которым Российская Федерация не отвечает по долгам Банка России. Имеется уставный фонд, который является обязательным условием унитарного предприятия. Расходы Банк России осуществляет за счет доходов, полученных от банковской деятельности.

Вместе с тем Банк России не имеет устава, он не вправе осуществлять операции с недвижимостью (п. 3 ст. 48 Закона), тогда как ГК РФ (п. 2 ст. 295) разрешает унитарным предприятиям совершать любые сделки с недвижимостью и реализовывать ее с разрешения собственника. В отдельных случаях (для собственника нужд) Банк России может распоряжаться своей недвижимостью без получения согласия собственника (ст. 16 Закона). Унитарные предприятия вправе создавать другие унитарные предприятия (п. 7 ст. 114 ГК РФ). Банк России имеет право лишь участвовать в капиталах других кредитных организаций в случаях, указанных в ст. 7 Закона.

Следует отметить, что трудно совместить реальную - и весьма ощутимую - коммерческую деятельность Банка России с тем, что получение прибыли не является целью деятельности банка (ст. 3 Закона).

Как видно, вывод о том, что Банк России является унитарным предприятием, небесспорен.

Недавно в связи с внесением изменений в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <*> в литературе высказано мнение об отнесении Банка России к государственным корпорациям <**>. Ряд положений Закона о Центральном банке корреспондирует с нормами Закона "О некоммерческих организациях". Так, Банк России учрежден Российской Федерацией на основе имущественного взноса (имущество Госбанка СССР перешло к Банку России); Банк России создан на основе Закона о Центральном банке; Банк России не имеет членства; банк в настоящее время не имеет уставных документов, - все это соответствует требованиям ст. 7.1 Закона "О некоммерческих организациях".

<*> См.: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях" // СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3473.
<**> См.: Минин В.С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации. - Деньги и кредит. 1999. N 11. С. 25.

Ряд правовых предписаний исключает возможность отнесения Банка России к некоммерческим организациям: он имеет уставной фонд, а имущество Центрального банка РФ не является его собственностью.

Вместе с тем следует учитывать, что п. 2 ст. 50 ГК РФ предусматривает закрытый перечень организационно - правовых форм только для коммерческих организаций. Банк России, как отмечалось, в первую очередь решает ряд экономико - финансовых вопросов, коммерческая же его деятельность носит вспомогательный характер. Следовательно, в соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ Банк России вправе иметь любую организационно - правовую форму. Необходимо только, чтобы правомочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом соответствовали положениям ГК РФ. В противном случае необходимо внести в ГК РФ соответствующие новеллы.

На примере Банка России хорошо видна необходимость регулирования вопросов создания и функционирования публичных юридических лиц, как это имеет место во многих зарубежных странах, пример - п. 298 - 300 гражданского кодекса Квебека (ст. 89 Германского Гражданского уложения).

Таким образом, правовой характер имущества Банка России зависит от его организационно - правовой формы, а последняя диктуется функциями Банка России. Представляется целесообразным сохранить основные полномочия Банка России как отвечающие потребностям нынешнего этапа экономико - финансового положения страны.