Мудрый Юрист

Региональное нормотворчество

В. Будылка, начальник Управления Минюста России по Омской области.

В последние годы широкое развитие получила нормотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации, что зачастую обусловлено отсутствием ряда основополагающих законов федерального уровня. В этой связи задача формирования и сохранения на всей территории России единого конституционного пространства, усиления роли федерального законодательства, сформулированная в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г., является весьма актуальной. Немаловажная роль в ее реализации отводится органам Минюста России, которые призваны (в соответствии с Положением о Министерстве юстиции РФ) проводить юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Проблемами регионального нормотворчества, обеспечения соответствия принимаемых органами государственной власти области нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству Управление Минюста России по Омской области занимается около семи лет. Организационное начало этой работе положило постановление главы администрации (губернатора) области от 13 октября 1993 г., согласно которому участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности органов власти области стало одной из основных задач Управления, являвшегося в то время подразделением администрации.

Постановление наделило Управление правом координировать нормотворческую деятельность входящих в структуру администрации подразделений, разрабатывать проекты правовых актов, давать заключения о соответствии проектов нормативных правовых актов Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

В 1998 году по инициативе Управления губернатором области внесены изменения в Регламент администрации, согласно которому все законопроекты, инициированные исполнительной властью, а также иные нормативные правовые акты подлежат правовой оценке и направляются в Управление для проведения юридической экспертизы. Кроме того, в соответствии с рекомендациями Минюста России губернатор издал постановление, определяющее порядок направления в Министерство законопроектов и иных нормативных актов органов государственной власти, а также официальных изданий, в которых они опубликованы, и установил механизм реагирования на его заключения. В том же году в Управлении образован отдел законодательства Омской области, а в феврале 2000 г. произведена его внутренняя реорганизация. В целях совершенствования работы отдела был изменен и дополнен ранее изданный начальником Управления приказ "О порядке проведения юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов и участия в нормотворческой деятельности органов государственной власти Омской области", разработаны и утверждены методические рекомендации, определяющие порядок и методику проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов.

Сегодня в области действуют 3069 нормативных правовых актов, в том числе 267 законов, принятых Законодательным Собранием, и 2802 постановления и распоряжения губернатора. Большинство этих актов в стадии их разработки и принятия прошли юридическую экспертизу в Управлении. Поэтому отрадно отметить, что за все годы нормотворческого процесса в области не было принято законов и иных нормативных правовых актов, явно противоречащих или нарушающих федеральное законодательство. Считаю, что этому в немалой степени способствовало участие специалистов Управления в работе комитетов, комиссий Законодательного Собрания и рабочих групп администрации области.

Активное участие Управление принимает в разработке нормативных правовых актов, что является самостоятельным направлением деятельности. Начиная с 1994 года нами подготовлено более десяти законопроектов. При непосредственном участии начальника Управления разработаны Устав Омской области, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, иные системообразующие законы области.

По моему мнению, именно проводимые Управлением мероприятия зачастую помогают избежать грубых ошибок не только при разработке нормативных правовых актов, но и при их обсуждении и принятии.

В 2000 году в соответствии с новыми положениями о Минюсте России и об Управлении Минюста России по Омской области мы, наряду с осуществлением юридической экспертизы направляемых в Управление законопроектов, активно проводим работу по проведению юридической экспертизы уже действующих нормативных актов, что объясняется необходимостью приведения их в соответствие с меняющимся федеральным законодательством и принятием ранее отсутствовавших федеральных законов по вопросам совместного ведения. Так, за 2000 год проведено 114 экспертиз, по их результатам подготовлено 83 правовых заключения на проекты и 24 - на действующие нормативные акты, не соответствующие федеральному законодательству. По нашему заключению отменены действовавшие в области санитарные правила для торговли непродовольственными товарами в уличной мелкорозничной сети как принятые с нарушением федерального законодательства. Также на основании заключений Управления Законодательным Собранием области изданы три закона, отменяющие действовавшие законы, принятые с нарушением федерального законодательства. Управление направило прокурору области 22 заключения на нормативные акты, не соответствующие федеральному законодательству, из которых по 11 уже принесены прокурорские протесты в орган, издавший нормативный акт, по остальным идет подготовка для принятия мер прокурорского реагирования.

Отмечу, что, проводя ревизию действующих нормативных правовых актов области, Управление использует и такую форму влияния на нормотворческий процесс, как изучение актов, принимаемых органами местного самоуправления, и оказание методической помощи их юридическим службам. С этой целью наши специалисты посетили 12 районов области, проанализировали уставы муниципальных образований и по выявленным нарушениям подготовили заключения, которые направили главам этих образований, а обобщенное заключение - Законодательному Собранию и прокурору области.

Говоря о проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов как приоритетном направлении в деятельности Управления, нельзя не отметить и то, что для повышения качества и эффективности этой работы нами заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве с Омской юридической академией МВД РФ и Омским институтом права и экономики, в которых установлен порядок привлечения к участию в экспертизах ученых и преподавателей этих вузов.

Отмечая положительную работу, которую проводит Управление по решению задачи обеспечения единого правового пространства Российской Федерации, мы далеки от мысли, что в ней нет пробелов и проблем. Так, проблемным вопросом в экспертной работе Управления, как, видимо, и других органов Минюста России в субъектах Федерации, является отсутствие действенных правовых рычагов воздействия на нормотворческий процесс.

Сегодня Минюст России и его органы в субъектах Федерации при проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов выступают в роли "советчиков". На практике нередко затруднительно отстаивать свое заключение о несоответствии принимаемого органами власти субъекта Федерации того или иного нормативного акта, не имея для этого правового основания. Единственной формой воздействия на нормотворческий процесс в подобных случаях пока остается взаимодействие с органами прокуратуры. Однако и оно не всегда действенно, поскольку основано лишь на рекомендациях совместного совещания Генеральной прокуратуры и Минюста России от 24 декабря 1998 г.

Поэтому принятие закона об органах Министерства юстиции РФ, проект которого обсуждался недавно, где будет предусмотрено право органов юстиции на обращение за защитой интересов государства в судебные органы, на сегодня является особенно актуальным.