Мудрый Юрист

Надзор за исполнением страхового законодательства

И. Викторов, и.о. зав. отделом Института проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.

Т. Ашиткова, научный сотрудник Института.

В России после отмены монополии Росгосстраха активно развивается рынок страховых услуг. Число страховых организаций, несколько сократившееся после кризиса 1998 г. и законодательного увеличения минимального размера уставного капитала, составляет более полутора тысяч. В 1999 г. было зарегистрировано 57 новых страховщиков. Доля иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций составляет 3,97%.

Наибольшей активностью страховой деятельности, выраженной величиной страховых премий, выделяются Москва, Санкт - Петербург, Кемеровская и Самарская области, Красноярский край. Здесь же сосредоточено основное количество страховых организаций. В то же время почти в половине регионов страны действуют по 20 - 30 компаний, а в остальных - по 5 - 10. Основная масса региональных страховых компаний ориентирована на оказание услуг по медицинскому страхованию.

Основные объемы страховых премий приходятся на 50 крупнейших страховых компаний, доля которых на рынке превышает 60%. В основном это компании межрегиональные, имеющие множество филиалов по всей России.

Страховые организации допускают многочисленные нарушения действующего законодательства. Так, число предписаний, выданных в 1999 г. Министерством финансов России, составляет 1700, т.е. превышает число самих страховых организаций. За нарушения законодательства органами страхового надзора в 1999 г. отозвано 364 лицензии.

По прогнозам экспертов в ближайшее время не приходится ожидать снижения числа правонарушений. Увеличение уставного капитала до требуемого Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" размера может привести к углублению процесса криминализации в деятельности средних и мелких страховых компаний. Это выразится в увеличении числа страховых компаний, осуществляющих деятельность без лицензий и занимающихся, в сговоре с предприятиями и банками, незаконным обналичиванием и переводом денежных средств в теневую экономику.

Анализ обобщения статистических данных, материалов проверок органов прокуратуры и страхового надзора показал, что большинство нарушений законодательства о страховании приходится прежде всего на неправомерные решения органов государственной власти субъектов Федерации при осуществлении обязательного медицинского страхования (ОМС).

Решения такого рода следующие:

По этому виду страхования совершаются и иные правонарушения. Зачастую администрация муниципального образования не платит страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения. В соответствии со ст. 8 Основ законодательства РФ "Об охране здоровья граждан" в компетенцию органов местного самоуправления входит формирование собственного бюджета в части расходов на здравоохранение и осуществление мер по обязательному медицинскому страхованию. А согласно ст. 2 Закона "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" местная администрация является страхователем для неработающих граждан.

Более того, в соответствии со ст. 17 того же Закона платежи на ОМС неработающего населения осуществляют Советы Министров республик в составе РФ, органы государственного управления автономной области, краев, областей, Москвы и Санкт - Петербурга, местная администрация за счет средств, предусматриваемых в соответствующих бюджетах.

К числу других видов нарушений законодательства о страховой деятельности относятся:

  1. установление особых условий проведения различных видов обязательного страхования на территории отдельного субъекта Федерации.

Например, законодательные органы субъектов Федерации устанавливают случаи обязательного государственного страхования государственных служащих данного региона или договоров кредитования. Статьей 969 ГК РФ предусмотрено, что обязательное государственное страхование вводится исключительно федеральным законом. Кроме того, страхование ответственности по договорам кредитования, согласно ст. 932 ГК, допускается только в случаях, предусмотренных федеральным законом;

  1. внедрение страховыми организациями незаконных схем страхования по добровольным видам страхования. Например, учителя и воспитатели школ или детских дошкольных заведений выступают по сути страховыми агентами определенных страховых организаций, обязывают родителей застраховывать детей от несчастных случаев, получая при этом комиссионные от страховых организаций;
  2. нарушение страховщиком или государственным органом, осуществляющим контроль за страховыми организациями, тайны, ставшей им известной в результате профессиональной деятельности и составляющей сведения о страховщике, страхователе, застрахованном лице и выгодоприобретателе, об имущественном положении этих лиц;
  3. несоблюдение формы договора страхования.

Статья 940 ГК требует, чтобы страховой полис, составляемый при заключении договора страхования, был подписан страховщиком. При массовом страховании в страховых полисах нередко применяется факсимильное воспроизведение подписи представителя страховщика. Использование при совершении сделок аналога собственноручной подписи возможно лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон;

  1. нарушение порядка обязательного страхования имущества, принадлежащего гражданам.

Государственное обязательное страхование имущества, принадлежащего гражданам, осуществляется в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1981 г. В силу Указа проведение обязательного государственного страхования имущества, принадлежащего гражданам, возложено на инспекции государственного страхования, правопреемником которых является АО "Росгосстрах", проводящее такое страхование без лицензии. Страховые организации, не входящие в систему АО "Росгосстрах", заниматься проведением данного вида страхования не вправе;

  1. предъявление особых условий к договорам страхования, наличие которых необходимо для получения лицензии на какой-либо вид деятельности. Подобные условия предъявляются для ограничения круга организаций, имеющих право заключать подобные договоры;
  2. введение дополнительных, по сравнению с федеральным законодательством, обязательных платежей, отчисляемых страховщиками из сумм страховых платежей;
  3. заключение договоров страхования в кредит и использование векселя для оформления таких обязательств;
  4. нарушения законодательства, регламентирующего порядок образования страховой фирмы:
  1. использование правил страхования другой страховой компании, что является нарушением ст. 943 ГК, согласно которой правила страхования могут быть определены в стандартных правилах страхования соответствующего вида, принятых, одобренных или утвержденных страховщиком;
  2. занижение налогооблагаемой базы:

Нередки случаи, когда проводимое страховщиками страхование жизни является на самом деле формой заработной платы, которая позволяет страхователям сокращать размеры отчислений в бюджет и внебюджетные фонды;

  1. нарушения, связанные с деятельностью на территории РФ иностранных страховых компаний, не имеющих лицензий, выданных российским федеральным ведомством страхового надзора (ст. 6 Закона об организации страхового дела);
  2. нарушения антимонопольного законодательства:

Такого рода нарушения связаны с заключением незаконных соглашений между страховыми компаниями, а также между страховыми компаниями и органами исполнительной власти. В качестве примера можно привести действия территориальных фондов ОМС, которые, используя протекционистские соглашения с органами местного самоуправления, создают благоприятные условия деятельности отдельным страховым компаниям, дискриминируя конкурирующие компании;

Примером таких действий могут служить включение в договор перевозки обязательного условия страхования груза, причем в определенной страховой организации, или продажа гражданам полиса добровольного страхования пассажиров при приобретении билета на любой вид транспорта без предварительного согласования;

Прокуроры, осуществляя проверку состояния законности на рынке страховых услуг, в первую очередь выясняют соответствие федеральному законодательству нормативных актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по вопросам осуществления страховой деятельности в конкретном регионе.

В ходе проверки прокуроры применяют различные способы выявления нарушений страхового законодательства. Так, эффективности прокурорских проверок может способствовать анализ некоторых показателей деятельности страховщиков, например, таких, как низкие (демпинговые) страховые цены, высокие темпы роста страховых взносов по страхованию жизни, уровень выплат по которым во много раз превышает уровень страховых взносов.

Уход от налогообложения возможен при получении доходов от финансовых операций страховыми компаниями, которые действуют через брокеров и не имеют счета депо в субдепозитарии уполномоченного дилера. Эти доходы подлежат налогообложению в составе валовой прибыли на общих основаниях. Однако страховые компании эти доходы в состав налогооблагаемой прибыли не включают. Подобного рода нарушения могут быть выявлены в ходе документальных проверок, проведенных органами налогового контроля. Поэтому прокурор в процессе проверки истребует и тщательно изучает содержание всех ранее проведенных проверок.

Правонарушения могут быть выявлены путем обнаружения в страховых компаниях факта страховых выплат без наступления страхового случая. Обычно это способ уйти от налогообложения путем заключения договоров страхования жизни работников предприятий - страхователей. Как правило, в ходе проверок таких страхователей выявляется занижение налогооблагаемой базы путем включения в затраты необоснованно выплаченных страховых взносов. Нарушения такого рода можно выявить при проверке договоров коллективного страхования жизни, их досрочном расторжении.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства о страховании имеет ряд серьезных недостатков. Прокуроры слабо информированы о функционирующих на поднадзорной территории страховых компаниях, правомочности и законности их деятельности.

Недостаточная информированность прокуроров о правонарушениях, допускаемых страховыми компаниями, свидетельствует о слабом надзоре за деятельностью контролирующих органов и недостатке взаимодействия с другими правоохранительными органами.

Прокуроры отмечают, что наиболее распространены нарушения, допускаемые органами государственной власти и местного самоуправления, в виде издания этими органами нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству. Прокуроры чаще всего опротестовывают нормативные акты указанных органов такого рода, как: недопущение страховых компаний обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования к своей основной деятельности; возложение функций страховщика на территориальные фонды ОМС; установление особой системы финансирования лечебно - профилактических учреждений в системе ОМС, минуя страховщиков; функции страховщика при проведении ОМС отдельных категорий граждан в нормативном порядке возлагаются на одну страховую компанию, несмотря на наличие действующих договоров страхования с другими страховщиками, имеющими лицензию на проведение данного вида страхования. Нередко приносятся протесты на соглашения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которыми противоправно ограничивается конкуренция на рынке страховых услуг.

По фактам выявленных нарушений законодательства о страховой деятельности, которые носят не единичный характер либо выявлены повторно, вносится представление. В основном такие акты реагирования адресуются непосредственно руководителям страховых организаций, а при наличии оснований органам исполнительной власти и местного самоуправления.

Так, 9 июня 2000 г. Генеральной прокуратурой РФ внесено представление заместителю министра финансов России о нарушениях, допущенных этим ведомством при лицензировании страховых организаций, в частности, издании Департаментом страхового надзора Минфина России документов, в том числе от имени министерства, регулирующих вопросы лицензирования страховой деятельности.

Для объединения и координации деятельности по поддержанию законности на рынке страховых услуг в июле 1999 г. было подписано Межведомственное соглашение по пресечению недобросовестной деятельности страховщиков и страхового мошенничества между МВД РФ, Министерством финансов России, МНС РФ, ФСБ и ФСНП. В соответствии с Соглашением его участники оказывают взаимную помощь и координируют свою деятельность по выявлению и пресечению действий, связанных со страховым мошенничеством, а также действий страховых организаций и других участников страхового рынка, применяющих схемы страхования, направленные на уклонение от уплаты налогов и незаконный вывоз капитала за рубеж и др. Соглашением создана межведомственная рабочая группа и утверждено положение о ней.

Во многом недостатки прокурорского надзора объясняются отсутствием соответствующих методических рекомендаций. Поэтому Институтом проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ подготовлены развернутые методические рекомендации по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о страховой деятельности, которые будут разосланы прокурорам для повышения качества проверок по выявлению нарушений страхового законодательства.