Мудрый Юрист

Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета

Комягин Дмитрий Львович

Заместитель начальника отдела развития системы федерального казначейства Минфина России. Специалист в области финансового права.

Родился 30 марта 1969 г. в Москве. Окончил Московскую государственную юридическую академию (МГЮА).

Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 1999 г. N 1377 "О внесении изменений в Программу экономии государственных расходов в части, касающейся распределения объемов кредиторской задолженности по состоянию на 1 января 1999 г. и источников ее погашения" в практику бюджетного процесса Российской Федерации впервые введены понятия санкционированной и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета, которые используются в целях анализа финансового состояния федеральных органов исполнительной власти в целом.

Под санкционированной кредиторской задолженностью следует понимать задолженность федеральных органов исполнительной власти и иных бюджетных учреждений, покрываемую запланированными расходами федерального бюджета на соответствующий год. Несанкционированная кредиторская задолженность образуется прежде всего вследствие принятия на себя бюджетными учреждениями обязательств о поставке товаров, работ или услуг, не обеспеченных бюджетным финансированием. В реальности такая задолженность в несколько раз превышает санкционированную.

В том случае, когда бюджетное учреждение, не имея собственных источников погашения взятых на себя денежных обязательств, не исполняет вступивший в силу договор, то в соответствии со ст. 120 ГК РФ субсидиарную ответственность несет Российская Федерация как учредитель и собственник такого учреждения. Требования контрагентов по не исполненным бюджетными учреждениями договорам и составляют основную часть несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Единственным существующим механизмом ограничения роста такой кредиторской задолженности в настоящее время является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства. Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета (далее - Положение), утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 806. Во исполнение данного Постановления Приказом Минфина России от 13 августа 1999 г. N 55н были утверждены Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Начиная с сентября 1999 г. органы федерального казначейства приступили к выполнению работы по исполнению данных нормативных актов.

В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг и сумма которых превышает 200 минимальных размеров оплаты труда. Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договора, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету. В соответствии с Положением не принимается к учету и не подлежит исполнению органами федерального казначейства за счет средств федерального бюджета текущего финансового года договор на поставку продукции, стоимость которого на текущий финансовый год, установленная по соглашению сторон, превышает остаток лимита бюджетных обязательств учреждения по коду бюджетной классификации Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что контрольной цифрой для определения границы перехода санкционированной задолженности федерального бюджета в несанкционированную является лимит бюджетных обязательств, установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Данная категория используется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой и позволяет осуществлять commitmens control, т.е. непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет государства производить текущий контроль за тем, отпущены ли субъекту, заключающему договор, соответствующие финансовые полномочия.

Легко увидеть, что учет бюджетных обязательств, производимый органами федерального казначейства, какого-либо гражданско - правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии к учету соответствующего договора органом федерального казначейства такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Поставщик товаров, работ и услуг, не получивший установленного договором вознаграждения, имеет право обратиться в суд и получить в конечном счете исполнительный документ о взыскании из государственной казны РФ соответствующих сумм. Данная ситуация вытекает из того обстоятельства, что бюджетное учреждение, являясь по гражданскому законодательству самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договора, опираясь на основополагающий принцип свободы договора, установленный ст. 421 ГК РФ, а также на положение ст. 49 ГК РФ, определяющее, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Таким образом, проблема предотвращения роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета по-прежнему не решена, а потому все еще актуальна. Окончательно разрешена она может быть только правовыми средствами, и таких путей несколько.

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров, из которых они вытекают. Согласно ст. 222 Бюджетного кодекса РФ бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств надлежащего бюджета в течение определенного срока, которая возникает в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Учет обязательств позволяет проводить мониторинг роста задолженности, анализ принимаемых решений, но, как сказано ранее, не имеет гражданско - правового значения.

Согласно ст. 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. Иными словами, в том случае, если бы законом была установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета, то тогда при отсутствии регистрации заключаемые договора считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. Такое решение вопроса было бы наиболее радикальным. В то же время ст. 164 ГК РФ обязательная государственная регистрация предусмотрена только для сделок с землей и другим недвижимым имуществом.

Для введения государственной регистрации в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров необходимо внесение соответствующих изменений в ГК РФ либо, как вариант, принятие специального федерального закона.

Политическая ситуация на сегодняшний день такова, что это не представляется возможным. Кроме того, внесение подобных изменений в ГК РФ является умалением заложенных в него принципов свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений, т.е. введением в гражданское законодательство определенной доли публичных норм. Поэтому вполне естественно, что выдвинутые в свое время Минфином России предложения по принятию упомянутого выше федерального закона встретили активное сопротивление и негативную оценку большинства заинтересованных сторон.

Между тем существует другой, менее болезненный и, возможно, более простой путь решения данного вопроса.

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, в нем установлено, что в случаях, предусмотренных этим Законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. (Здесь следует заметить, что все без исключения бюджетные учреждения по определению являются некоммерческими организациями.)

Примером такого положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1008. Данным Типовым положением установлено, что общеобразовательное учреждение на его основе и на основе типового положения о соответствующем виде государственного муниципального образовательного учреждения разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.

Для рассматриваемого вопроса интересен п. 75 Типового положения. В соответствии с ним общеобразовательное учреждение не вправе заключать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение основных фондов общеобразовательного учреждения в пользу третьих лиц. Такие сделки и договорные отношения будут недействительными с момента их заключения.

Данное условие накладывает ограничения на совершение общеобразовательным учреждением гражданско - правовых сделок. Поэтому очевидно, что существует возможность включить в Типовое положение еще один пункт, который звучал бы примерно так: "Государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения. Следовательно, для той части бюджетных учреждений, которую представляют собой государственные общеобразовательные учреждения, таким образом была бы исключена возможность принятия на себя обязательств, влекущих увеличение несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Из приведенного примера следует вывод о том, что если бы для всех видов бюджетных учреждений нормативным актом, устанавливающим типовое положение либо типовой устав, было бы утверждено вышеизложенное ограничение по заключению сделок, то в совокупности с уже существующим порядком учета бюджетных обязательств в органах федерального казначейства это сняло бы проблему роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Еще одним примером служат органы государственной власти, которые по своей организационно - правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Недавно принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который можно считать своего рода типовым уставом для органов государственной власти субъектов Федерации. Как и в отношении Типового положения для общеобразовательных учреждений, в данный Закон вполне допустимо включение нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта РФ обязательств за счет бюджета данного субъекта производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет.

Для федеральных органов государственной власти аналогичного нормативного акта пока не принято. Однако существует законопроект "О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации", в разделе которого о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики было бы необходимо предусмотреть все то же условие.

Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нормативных актах, которые можно квалифицировать в качестве типовых уставных документов для бюджетных учреждений.

Для рассмотрения данной проблемы интересен опыт государственного устройства Швеции. Органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо. При этом министерства представляют собой небольшие организации, которые составляют аппарат правительства. Правительству подчиняются около 300 государственных органов, являющихся подразделениями юридического лица - государства. Все государственные органы, а равно их компетенция, формируются по типовой модели, закрепленной постановлением о государственном органе, применимом ко всем центральным государственным органам. Общее постановление дополняется специальным постановлением с инструкциями для каждого государственного органа.

Проблему, сходную с рассматриваемой, которая возникает из принятия на себя государственными органами финансовых обязательств, в Швеции разрешили бы следующим образом: если государственный орган выходит за рамки полномочий, установленных для него соответствующими нормативными актами, его обязательства считаются недействительными. Данный вывод следует из общих начал шведского гражданского законодательства, которое в этой части аналогично российскому. В этой стране российская проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета могла бы быть разрешена наиболее простым способом, т.е. внесением правительством соответствующего условия в единственный документ - постановление о государственном органе.

И в Российской Федерации, поскольку собственником всех бюджетных учреждений является государство, Правительство РФ также имеет возможность утвердить что-то вроде типового положения о бюджетном учреждении, включив в него нормы, дающие гарантию от принятия таким учреждением на себя обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием.