Мудрый Юрист

Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом электронной юриметрии <*>. Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в субъектах Российской Федерации <**>.

<*> См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.
<**> Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным законодательством"), а также их прогнозируемые объемы <*>.

<*> См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10 процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г. И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

         Категория          
Число действующих нормативных актов
на 1 марта 1997 г.
   прогноз на   
1 января 2000 г.
Международные акты          
      50000       
      60000     
Федеральное законодательство
      52000       
     110000     
Законодательство субъектов  
Российской Федерации
     290000       
     580000     
Муниципальное               
законодательство
     400000       
     800000     
Всего                       
     792000       
    1550000     

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

     Категория     
                   Годы                     
1991
1992
1993
 1994
1995 
 1996
 1997
 1998
Федеральное        
законодательство
2527
8100
9279
 9355
10825
14840
14981
15285
Законодательство   
субъектов РФ
2079
5405
9057
20695
30291
40682
46051
52721
Муниципальное      
законодательство
 143
 823
2194
 7360
10258
13271
17002
19173

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.

Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем - федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) <*>.

<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

      Категория     
Сред-
него-
довой
 1992
 1993
 1994
1995
1996
1997
1998
Федеральное         
законодательство
221,0
 14,8
  1,0
15,8
37,1
 1,0
 2,0
 41,8
Законодательство    
субъектов РФ
159,0
 67,0
128,0
46,0
34,0
13,2
14,5
 66,0
Муниципальное       
законодательство
167,0
167,0
235,0
39,4
29,3
28,1
12,7
 96,9

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял "технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

 Годы 
Акты федерального
законодательства
Акты субъектов РФ
 Акты муниципального 
законодательства
 1991 
        53       
        44       
           3         
 1998 
        18       
        60       
          22         

Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

       Категория        
                 Годы                  
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Федеральное             
законодательство
53,2
56,5
45,2
25,0
21,0
21,6
19,2
17,5
Законодательство        
субъектов РФ
43,8
37,7
44,1
55,3
59,0
59,1
59,0
60,5
Муниципальное           
законодательство
 3,0
 5,8
10,7
19,7
20,0
19,3
21,8
22,0
Всего                   
 100
 100
 100
 100
 100
 100
 100
 100

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально - политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

    Акты     
       Федеральное       
законодательство
    Законодательство    
субъектов Федерации
зарегистриро- 
вано актов -
документов
удельный  
вес, %
зарегистрирова-
но актов - до-
кументов
удельный
вес, %
Конституции, 
уставы и
законы
     1504     
    1,7   
    10286      
   3,7  
Акты прези-  
дентов и
глав админи-
страции
    12473     
   14,4   
    37154      
  14,4  
Акты         
правительства
    21248     
   24,6   
    35126      
  12,7  
Прочие       
    51259     
   59,3   
   194639      
  70,2  
Всего        
    86448     
  100     
   277205      
 100    

Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной компетенции.

Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными? Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?

Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг., связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

   Категория    
                 Годы                  
В сред-
нем по
базе
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Федеральное     
законодательство
 9,0
 1,8
 1,4
 1,1
 2,7
 1,4
 1,3
 1,5
  1,7  
Законодательство
субъектов РФ
 8,4
 3,6
 2,7
 3,4
 4,4
 5,4
 5,7
 5,3
  3,7  

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов (губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

   Категория    
                  Годы                 
В сред-
нем по
базе
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Акты Президента 
Российской Феде-
рации
28,4
26,0
23,8
21,6
10,2
11,4
 8,5
 8,5
 14,4  
Акты президентов
(губернаторов,
глав администра-
ций) субъектов
Российской Феде-
рации
 5,1
11,5
17,8
26,5
18,6
15,3
16,4
18,8
 13,4  

Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.

Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

   Категория    
                  Годы                 
В сред-
нем по
базе
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Акты Правитель- 
ства Российской
Федерации
13,7
37,2
34,2
30,6
23,4
20,0
19,9
19,9
 24,6  
Акты правитель- 
ств субъектов
Российской Феде-
рации
 5,7
10,6
12,1
13,6
19,0
20,3
17,5
16,3
 12,7  

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.

Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в 1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.

Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации (президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

       Категория        
                  Годы                 
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Федеральное             
законодательство
51,2
65,0
59,4
53,4
36,3
32,8
29,6
29,9
Законодательство        
субъектов РФ
19,2
25,7
32,7
43,5
42,1
40,8
39,6
40,4

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.

Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне. Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

       Категория        
                 Годы                  
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Законы                  
 175
 193
 248
 704
1362
2185
2627
2792
Акты президентов,       
губернаторов, глав
администраций
 106
 621
1615
5488
5640
6238
7530
9918
Акты правительства      
 119
 575
1099
2806
5745
8243
8078
8570

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 - 1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально - экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

       Категория        
                  Годы                 
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Новые законы            
 138
 106
 156
 511
 874
1288
1486
1435
Законы об изменениях    
и дополнениях
   9
  64
  55
  92
 262
 593
 837
1095

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает, скрываются небезынтересные частные тенденции.

В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

       Категория        
                 Годы                  
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Конституции субъектов РФ
  0 
  2 
  5 
 10 
 14 
 14 
 16 
 16 
Изменения и дополнения  
к конституциям
  6 
  9 
 13 
 20 
 30 
 35 
 43 
 49 
Уставы субъектов РФ     
  0 
  0 
  1 
 10 
 31 
 45 
 49 
 51 
Изменения и дополнения  
к уставам
  0 
  0 
  0 
  2 
 16 
 63 
115 
164 

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе - конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей). Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В целях анализа выделим десять тематических групп:

Группа 1. Основы конституционного строя.

Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики "Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности", "Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о транспорте и связи").

Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.

Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").

Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.

Группа 6. Жилищное законодательство.

Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).

Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).

Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.

Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и внешнеэкономической деятельности.

Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

 Группа  
  Учетных 
единиц
  Процент  
  Группа 
  Учетных 
единиц
  Процент 
    1    
  43613   
    15,7   
    6    
  19513   
   7,0    
    2    
  82993   
    29,9   
    7    
  13823   
   5,0    
    3    
  58047   
    20,9   
    8    
  18676   
   6,7    
    4    
  23883   
     8,6   
    9    
   1803   
   0,6    
    5    
  12264   
     4,4   
   10    
   3248   
   1,2    
Всего     
 277863   
   100    

Таким образом, первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам использования финансово - кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте - вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.

Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов РФ на протяжении исследуемого периода? В табл. 15 и на рис. 15 приведены сведения о динамике законодательства субъектов Федерации за восемь лет, прослеженной в разрезе указанных десяти тематических групп.

Таблица 15

ДИНАМИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 1991 - 1998 ГГ. ПО ГРУППАМ

 Группы 
 1991 
 1992 
 1993 
 1994 
 1995 
 1996 
 1997 
 1998 
   1    
  123 
  255 
  351 
  873 
 1263 
 1840 
 2188 
 2588 
   2    
  174 
  524 
  912 
 2004 
 2681 
 3410 
 3845 
 4492 
   3    
   50 
  218 
  464 
 1251 
 2168 
 2738 
 2732 
 2998 
   4    
   96 
  200 
  304 
  585 
  896 
  994 
  977 
 1140 
   5    
   23 
   90 
  139 
  368 
  417 
  449 
  589 
  591 
   6    
   15 
   67 
  170 
  472 
  653 
  862 
  912 
 1091 
   7    
   41 
  100 
  122 
  289 
  465 
  569 
  655 
  764 
   8    
   47 
  126 
  229 
  455 
  638 
  749 
  868 
  948 
   9    
    8 
   20 
   36 
   41 
   48 
   67 
   91 
   81 
  10    
    8 
   32 
   44 
   65 
   95 
  141 
  150 
  171 
 Всего  
  585 
 1632 
 2771 
 6403 
 9324 
11819 
 1307 
14864 

Приведенные данные позволяют сделать вывод об устойчивости приоритетов в развитии регионального законодательства. Начиная с 1994 г., стабильно увеличивается удельный вес конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства, посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов. Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо показано в табл. 15.

* * *

В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Измерение законодательства через призму "пользовательских" правовых баз данных несет отпечаток неизбежных погрешностей и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.

Вместе с тем попытка статистического "обсчета" законодательства выявила обстоятельство, которое, на наш взгляд, имеет актуальный характер. Россия до сих пор не имеет достаточно полного и надежного национального архива законодательства (не только в электронном виде, но и на бумаге), который позволял бы применять современные методы исследования. Создание национального архива законодательства России позволит оценить своеобразие правового развития страны и поставит на подлинно научную основу выработку стратегии правовой реформы.

Методологические вопросы создания такого архива обсуждаются в научной среде. Дело - за практическими шагами.