Мудрый Юрист

О правилах законодательной техники

Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

Стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества приводит к резкому увеличению объема нормативно - правового массива. С законом повседневно соприкасаются граждане и их объединения, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Однако качество законов остается невысоким и в немалой степени - из-за явной недооценки роли законодательной техники. В результате в процессе законотворчества и правоприменения возникает много юридических коллизий, которые могли бы быть предотвращены. Но подавляющее большинство государственных служащих, депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники, и их этому не обучают. Впрочем, и сама технология выработки законов требует сегодня серьезного обновления.

Между тем в конце XIX - начале XX века ученые - юристы уделяли большое внимание вопросам законодательной техники, рассматривая ее как один из классических элементов права.

Вспомним книгу Р. Иеринга "Юридическая техника", изданную в Санкт - Петербурге в 1905 г. и являющуюся частью более крупного труда о римском праве 1883 г. По мнению ученого, "то, что должно каждого профана убедить в его невежестве... составляет юридический метод... он именно и создает юриста". В субъективном смысле "техника" означает юридическое искусство отделки правового материала, в объективном - механизм права. Французский профессор Фр. Шеж посвятил в 1905 г. большую статью о законодательной технике в современных гражданско - правовых кодификациях. Поводом стало завершение в 1896 г. обработки германского Гражданского кодекса.

В литературе по теории права законодательная техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые - юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов <1>. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия <2>. Иногда различаются средства изложения содержания правовых юридических предписаний, приемы формулирования норм или положений правовых актов, средства и приемы построения правовых актов <3>. В целом законодательная техника признается важным фактором оптимизации и эффективности законодательства <4>.

<1> См.: Общая теория права. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 216 - 218.
<2> См.: Теория государства и права. М., 1997. С. 312 - 314.
<3> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 267 - 289.
<4> См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. N 7; Глава VIII "Законодательная техника" в книге "Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах". Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 174 - 176.

Следует обратить внимание на специфику юридико - технологических приемов в разных отраслях законодательства. Их различение обусловлено неодинаковым объектом и методами правового регулирования. К примеру, в конституционном законодательстве больше применяется норм - дефиниций, норм - целей и норм - принципов, а сами нормы нередко состоят лишь из диспозиций. В гражданском и уголовном законодательстве традиционной является строгая и детальная структуризация институтов и норм.

По нашему мнению, законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательно - логического и нормативно - структурного формирования правового материала и подготовки текста закона. В таком определении можно выделить шесть взаимосвязанных элементов: познавательно - юридический, нормативно - структурный, логический, языковый, документально - технический, процедурный.

Каждый из элементов содержит набор требований - правил, которые следует строго соблюдать. Их применение с учетом этапов движения законопроекта должно быть последовательным и взаимосвязанным.

Познавательный элемент означает определение предмета законодательного регулирования, выбор и анализ процессов, явлений и отношений, которые могут быть объектом законодательного воздействия. Оправданно исходить из следующего круга законодательно регулируемых отношений:

а) высокая социальная значимость их для общества, государства и гражданина; б) стабильность; в) первично - нормативное регулирование; г) предопределенность конституций; д) правомочность субъекта законодательной деятельности.

С этими составляющими связан и правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных <*>.

<*> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М.: Юринформцентр, 1999.

Познавательный аспект подготовки закона связан с его концепцией. Это - аналитическая нормативная модель с вариантами правового поведения, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Замена концепций всякого рода пояснительными записками и т.п. внешне упрощает процесс законотворчества, но на деле лишь обесценивает его.

В рамках концепции закона важен "набор понятий", которые предполагается использовать. Это прежде всего научно - юридические понятия, выработанные правовой наукой и необходимые для правильного построения закона. Их недооценка и игнорирование ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Далее, следует правильно применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них <*>.

<*> См.: Конституционное законодательство России. М.: Городец. Формула права, 1999. С. 25 - 56.

Довольно часто понятия и термины получают признание в каком-либо законе. Нужно ли это? Традиционно в рамках системы континентального права, к которой, заметим, принадлежит преимущественно и российское право, далеко не каждый закон сопровождается набором собственных понятий. Они уже заложены в конституциях, кодифицированных актах и в научных доктринах. У нас же сейчас, напротив, наблюдается увлечение дефинициями как "визиткой" закона.

В Водном кодексе содержится 30 основных понятий - таких, как "вода", "воды", "подземные воды" и др. (ст. 1). Вряд ли в них есть специфический смысл, потребовавший нормативного выражения. В Воздушном кодексе вовсе не оказалось норм - дефиниций, кроме понятия "специально уполномоченного органа" (ст. 6). Это обстоятельство повлекло появление их в конкретных законах, принятых в рамках данной сферы.

Более правильно, во-первых, вводить нормативные понятия только в базовых законах (кодексах), во-вторых, добиваться строгой внутренней связи между нормами - дефинициями и главами, статьями закона, в-третьих, обеспечивать последовательное и правильное применение основных норм - дефиниций в других законах и иных актах.

Элементом законодательной техники является нормативная структуризация текста закона. Имеется в виду четкая последовательность операций. К ним следует отнести действия по выработке композиции акта, установлению его составных частей, формулированию названий (заголовков) правовых предписаний (норм), использованию отсылок и других норм "юридических связок", определению способов и порядка вступления акта в силу, отмены и изменения других правовых актов. Поясним сказанное более подробно.

С учетом многолетней практики и научных разработок можно рекомендовать следующие правила для выработки структуры закона: выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи; разделы, главы и статьи; части, разделы, главы и статьи. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при условии того, что первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление должно быть критерием. Статьи лучше разделять на пункты с нумерацией.

Следует отразить набор юридических правил поведения как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификации правовых норм разработан в юридической литературе. Однако до сих пор допускаются ошибки.

Примером неудачного формулирования нормы может служить ст. 6 "Единая система газоснабжения" Федерального закона "О газоснабжении в Российской Федерации". В ней подробно описывается, что представляет собой Единая система газоснабжения, в чьей собственности она находится, как регулируется государством. "Раздутая" норма - дефиниция поглотила ряд конкретных норм - предписаний.

Весьма важен в законодательстве вопрос об отсылках. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. На практике, к сожалению, допускается немало ошибок в определении видов отсылок. Сделаем по этому поводу следующие пояснения.

Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между его общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы оправданы тогда, когда надо выявить правообразующий источник данного закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы оправданы тогда, когда необходимо удлинить "правовую связь" и определить основания для издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом либо его части, к закону в широком смысле, к законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру, не допуская ошибок в выборе их видов, а также избыточности, игнорирования или недооценки.

Законодательная техника включает и такой элемент, как язык закона. Речь идет о более широком явлении языка права как особого логико - лексического строя речи. Данная проблема получила разработку в юридической литературе <*>. Это - понимание юридического языка как специфического, слова в котором образуют предложения, составляющие емкие юридические формулы. Краткость, концентрированность, однозначность, простота понимания - важнейшие требования к такого рода языку. С другой стороны, следует строго соблюдать "языковые запреты" - избегать метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний. Предписания лучше выражать посредством долженствующе - предписывающего и констатирующе - предписывающего способов.

<*> См.: Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997; Язык закона. М.: Юрид. лит., 1990.

Для законодательной техники характерен и такой элемент, как правовая логика. Вообще логика в праве как для юристов - ученых, так и для практиков, является абсолютно необходимым знанием <*>. Верно отмечается необходимость использования формальной логики в правотворческом процессе, когда правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания <**>.

<*> См.: Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник. Изд-во "Юридический колледж МГУ", М., 1996.
<**> См.: Власенко Н.А. Указ. соч. С. 143 - 153.

Элементом законодательной техники является и набор средств документального оформления законопроекта. К ним относятся: четкий заголовок (наименование), общая нумерация, обозначение частей статей арабской цифрой или буквой, обозначение даты принятия закона Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, подписания закона Президентом РФ, удостоверение подлинности текста, регистрационный номер и др. Все это важно в условиях применения информационных технологий в законодательном процессе.

Элементом законодательной техники является соблюдение процедурных правил подготовки законопроекта. Кратко отметим в данной связи основные моменты и последовательность соблюдения подготовительных процедур:

а) подготовка первоначального текста;

б) обсуждение и согласование текста;

в) получение заключений;

г) подготовка требуемых документов - пояснительной записки, финансово - экономического обоснования, заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), перечня изменяемых и отменяемых актов федерального законодательства и др. (ст. 105 Регламента Государственной Думы);

д) внесение законопроекта в установленном порядке;

е) учет иных требований регламентов.

На формирование и устойчивое применение правил законодательной техники влияют способы придания им обязательной силы. Пока субъекты законодательной инициативы пользуются "своими" правилами. В Совете Федерации используется "Словарь юридических понятий", в Государственной Думе ведется электронная база данных "Закон", создан электронный архив документов. Есть справочники по оформлению актов федеральных органов государственной власти. Напомним, что в прошлом Минюст СССР принимал методические рекомендации о порядке подготовки законодательных и правительственных актов. Сейчас некоторые министерства имеют собственные правила такого рода.

Нарушения требований и правил законодательной техники нередко служат основанием для вето Президента РФ на принятые федеральные законы. Как отмечают специалисты, противоречивые термины, невнесение изменений в действующие акты, грамматические и логические ошибки, противоречия между нормами разных законов дают повод для таких президентских действий <*>. Правильное парламентское реагирование на них, конечно, способствует улучшению качества законов. И все же выскажем сомнение в обоснованности возложения на ГГПУ Президента РФ своеобразного надзора за соответствием законов технико - юридическим требованиям. Не является ли это следствием отсутствия общих правил законодательной техники, не перегружает ли такая практика Администрацию Президента, не является ли иллюстрацией "дуэли" юридических служб парламента и Президента?

<*> См.: Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента, М.: Городец. Формула права, 1999. С. 113 - 120.

В законах субъектов Российской Федерации подчас наблюдается чрезмерное разнообразие не только с точки зрения их содержания, но и составления самих текстов. Обилие норм - дефиниций, дублирующие и путаные термины, произвольная структуризация текста, сомнительные обозначения частей закона, неудачное формулирование правовых норм, игнорирование системных связей, ошибочные ссылки, отсылки - таковы наиболее типичные технико - юридические недостатки.

Например, Закон Калужской области от 27 июня 1996 года "О статусе работника социальной службы Калужской области" содержит преамбулу, представляющую собой своего рода резюме закона. В ст. 1 содержится определение социальной службы, хотя есть ст. 2 об основных понятиях и определениях. Одни статьи разделены на пункты с номерами, а другие - на абзацы. Закон состоит из четырех разделов и 18 статей, причем название раздела II "Принципы и основы" весьма двусмысленно. Закон Челябинской области "О радиационной безопасности населения Челябинской области" перегружен понятиями и определениями - их 30. Все статьи с заголовками нумерованы, внутреннее деление - цифровое и буквенное. Статьи законов Ямало - Ненецкого автономного округа нередко не имеют заголовков.

В региональных законах стали появляться приложения к ним. Такова законодательная практика Воронежской области и Санкт - Петербурга. Например, в Законе Санкт - Петербурга от 5 мая 1999 года "О зоне экономического развития "Кронштадтская" пять статей. Первая - о создании зоны, вторая - о ее территории, третья - об утверждении Положения о зоне, которое дано в приложении к Закону, четвертая - о поправках Закона о налоговых льготах. Не приводят ли подобные приложения к снижению уровня нормативности закона и появлению его дополнительных частей с меньшей юридической силой?

Полезен и весьма поучителен зарубежный опыт законодательной техники. Во многих европейских странах много лет устойчиво применяются правила, касающиеся не только способов оформления законодательных текстов, но и подготовки их с точки зрения правильного выбора предмета регулирования и формы акта. Соответствующие требования получили общеобязательное признание. Так, 10 июня 1991 года федеральный министр юстиции Германии утвердил "Справочник по вопросам соответствия законов и постановлений действующему праву и их единообразного оформления". В рекомендациях даны характеристики критериев определения предмета регулирования, понятия, основных и вспомогательных средств, формулировок правовых предписаний, порядка составления первичного закона и изменительного закона, правовых постановлений и обнародования новых редакций законов.

В Польше, Франции, Чехии, Венгрии действуют технико - юридические правила, содержащиеся либо в регламентах парламентов, либо в специальных документах правительств и министерств юстиции. Своеобразной унификации в данной сфере способствуют рекомендации Европейской Ассоциации содействия законодательству, глоссарии Совета Европы по вопросам местного самоуправления и др.

Что целесообразно сделать? По нашему мнению, следует решить комплекс вопросов:

а) разработать и утвердить постановлением Правительства РФ "Общие правила законодательной техники". Это позволит обеспечить ту меру единообразия, которая будет способствовать повышению качества всех законодательных актов;

б) ускорить принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах" (после первого чтения), в котором должны быть базовые характеристики законов. Тем самым будут заложены основы официальной системы подготовки текстов правовых актов;

в) завершить работу над Классификатором правовых актов, которая ведется уже несколько лет;

г) ввести обучение кадров государственных служащих и депутатов основам законодательной техники. Это может быть сделано в системе повышения квалификации, ИПК и т.д. Возможен такой спецкурс и в юридических вузах;

д) подготовить и опубликовать пособие Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ "Законодательная техника". Оно может служить базовой книгой в данной сфере.

Таким образом, проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условиях растущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения. Их эффективное научно - практическое решение крайне необходимо.