Мудрый Юрист

Важный шаг на пути совершенствования бюджетных правоотношений к принятию бюджетного кодекса Российской Федерации

Конюхова Таисия Владимировна - старший научный сотрудник ИЗиСП.

Во многих развитых странах с рыночной экономикой в XX веке повысилась роль государства в экономической и финансовой сфере, что нашло отражение в их законодательстве. В Российской Федерации развитие рыночных отношений, принятие Конституции 1993 года, становление демократического государства повлекли изменения в государственных финансах, в финансовой системе, в частности в бюджетной, в бюджетном законодательстве России.

Основополагающие нормы бюджетного законодательства закреплены в Конституции Российской Федерации, например в ст. 71 (п. "з"), ст. 104, 106 и др. Однако правовое регулирование бюджетной системы, в том числе бюджетного процесса, производилось до последнего времени отдельными актами разного уровня, которые теперь значительно устарели.

Многие бюджетные отношения регулируются соглашениями между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также ведомственными актами. Поэтому в экономической и юридической литературе неоднократно ставился вопрос о разработке и принятии Бюджетного кодекса, сторонником принятия которого был и автор статьи.

Принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации <*> является важным событием в экономической и правовой жизни нашей страны. Во-первых, такой акт принят у нас впервые. Он включил в себя нормы многих базовых актов российского бюджетного законодательства. Во-вторых, Бюджетный кодекс, несмотря на отдельные недостатки, четко и подробно осуществил правовое регулирование бюджетных отношений в Российской Федерации и будет введен в действие федеральным законом.

<*> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Кодекс, разработанный в соответствии с Конституцией России 1993 года, решил назревшую проблему совершенствования бюджетного законодательства и, в частности, повышения уровня регулирования наиболее важных бюджетных правоотношений от ведомственного до законодательного.

Бюджетный кодекс (БК РФ) состоит из пяти частей, 28-ти глав; в некоторых частях имеются и разделы. Первая часть - "Общие положения" - имеет две главы. Первой главой в законодательном порядке определяется четкий круг общественных отношений, регулируемых нормами бюджетного законодательства, а именно бюджетные правоотношения, возникающие между субъектами бюджетного права в процессе формирования доходов, разделения расходов всех уровней бюджетной системы, бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Действие бюджетного законодательства, как правило, не имеет обратной силы, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или Федеральным законом. Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня его подписания. Его немедленная публикация установлена Кодексом.

Большое внимание законодатель уделил определению применяемых в Кодексе понятий и терминов: "бюджет", "консолидированный бюджет", "государственный внебюджетный фонд", "бюджетная система Российской Федерации", "доходы бюджета, расходы бюджета", "дотации", "субвенции", "субсидии" и т.д.

В Бюджетном кодексе проявилось стремление законодателя конкретизировать и повысить точность регулирования бюджетных правоотношений. Таким образом, Российская Федерация выступает как гарант их функционирования. Кроме того, Кодекс определяет компетенцию Российской Федерации по непосредственному управлению федеральными финансами. Так, к ведению Федерации, как гаранта функционирования бюджетных правоотношений, относятся: установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы; разграничение доходов между уровнями бюджетной системы; разграничение полномочий по осуществлению расходов разных уровней; определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней; установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

К ведению Российской Федерации как собственника федеральных средств относятся, в частности, составление и рассмотрение федерального бюджета, его утверждение, составление отчета о его исполнении и др.

Текстом Кодекса разграничена компетенция органов Российской Федерации, органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, определена компетенция субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в управлении своими бюджетными средствами, а также в области составления, рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением.

Часть вторая - "Бюджетная система" - состоит из разделов и глав. В ней Кодекс закрепляет сложившуюся в период рыночной экономики трехуровневую бюджетную систему, правовую форму бюджетов, утверждаемых представительными (законодательными) органами, сроки действия финансового года.

Впервые в законодательном порядке Бюджетным кодексом определяется целевой бюджетный фонд. Отдельная глава посвящена правовому регулированию бюджетной классификации, в которую включены нормы Федерального закона "О бюджетной классификации Российской Федерации" <*>.

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 36. Ст. 4030.

Бюджетный кодекс закрепил десять принципов, которые определяют бюджетную систему страны: единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между бюджетами разного уровня; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность, экономность использования бюджетных средств; общее покрытие расходов; гласность бюджетов; достоверность; адресность и целевой характер бюджетных средств. При этом Кодексом установлено, что нарушение адресности или целевого использования бюджетных сумм является нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В главах 6 - 9 раздела второго - "Доходы бюджетов" - содержатся нормы о порядке формирования доходов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, о порядке начисления и видах налоговых доходов, а также поступления денежных средств в государственные внебюджетные фонды. Здесь впервые детально урегулированы доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и от его продажи.

В Кодекс включены также нормы о видах налоговых и неналоговых уровней бюджетной системы, полномочия соответствующих представительных (законодательных) органов власти. Фактически он проводит отграничение налогового законодательства от бюджетного законодательства, определяет порядок передачи средств из одного бюджетного уровня другому.

В раздел третий - "Расходы бюджетов" - на единых методологических основах включены нормы о порядке формирования расходов бюджетов и делении их на текущие и капитальные. Кодифицированы формы расходов бюджетов: ассигнования на содержание бюджетных учреждений, средств на оплату товаров и услуг, выполняемых по государственным или муниципальным контрактам, трансфертов населению и др. Определены цели расходов бюджетных учреждений, в частности на оплату труда, перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Кодекс содержит и основные положения, регулирующие государственный или муниципальный контракт или закон, и, кроме того, устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.

Бюджетный кодекс установил порядок предоставления бюджетного кредита, в частности его возмездность, необходимость его обеспечения банковскими гарантиями поручительства, залогом имущества в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Определены случаи предоставления субсидий, субвенций юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам - предпринимателям.

Кодексом конкретизировано правовое регулирование резервных фондов. Размер их в федеральном бюджете не может превышать трех процентов утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резервного фонда субъектов Федерации устанавливается самими субъектами. Резервный фонд Президента Российской Федерации предусматривается проектом бюджета в размере не более одного процента утвержденных расходов федерального бюджета.

Финансирование новых видов расходов бюджетов при условии их включения в соответствующий бюджет должно, на основании БК, осуществляться только с начала очередного финансового года.

Бюджетным кодексом детально распределены расходы, финансируемые из различных уровней. Так, из федерального бюджета финансируются содержание федеральных органов государственной власти, национальная оборона, фундаментальные исследования и содействие научно - техническому прогрессу, обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации. Кроме того, осуществляется государственная поддержка атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта и др.

Из перечня расходов, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, в Кодексе выделены расходы, которые не могут передаваться субъектами РФ местным бюджетом. Это, в частности, содержание органов государственной власти субъектов, оказание финансовой поддержки местным бюджетам и некоторые другие.

Расходы местных бюджетов составляют содержание органов местного самоуправления, учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры, спорта, находящихся в муниципальной собственности.

Впервые в законодательном порядке Бюджетным кодексом определен принцип сбалансированности как требование составлять проект бюджета без профицита (то есть превышения доходов над расходами), в связи с чем в раздел "Сбалансированность" включены главы 12, 13, 14, 15 о порядке его использования, понятии государственных и муниципальных заимствований, источниках финансирования дефицита бюджетной системы. Кроме того урегулированы отношения, возникающие в связи с государственными кредитами, предоставляемыми Российской Федерацией иностранным государствам, и долгом иностранных государств перед Российской Федерацией.

Важное значение БК РФ придает правовому регулированию межбюджетных отношений (гл. 16). Им установлено пять принципов межбюджетных отношений: закрепление расходов по уровням бюджетной системы, а также доходов, равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, выравнивание уровней минимальной обеспеченности, равенство всех бюджетов.

Бюджетный кодекс регулирует передачу расходов и доходов бюджетов, порядок увеличения расходов, формы и условия финансовой помощи, устанавливает обязательность производства ревизии в случае, если помощь превышает 50 процентов расходов консолидированного бюджета.

Часть третья БК - "Бюджетный процесс в Российской Федерации" - устанавливает систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. Это законодательные (представительные) органы, органы исполнительной власти, Банк России, кредитные органы, органы государственного и муниципального финансового контроля. При этом бюджетным учреждением признается организация, созданная органами власти для осуществления управленческих, социально - культурных, научно - технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Кодексом детально урегулированы полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе и исключительные полномочия руководителя Министерства финансов. В частности, это перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделениями и статьями функциональной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах 10 процентов утвержденных расходов; осуществление блокировки расходов и отмену ее в случае, определенном ст. 231 Кодекса; утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета; предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета; введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступления не более пяти процентов утвержденных доходов федерального бюджета.

Основные положения о составлении проектов бюджетов, рассмотрении и утверждении бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов определили состав показателей, необходимых для составления проектов бюджетов всей бюджетной системы (гл. 20 и 21). Составление бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта. При этом главами 22 и 23 подробно урегулирован порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета, внесения в него изменений и дополнений.

Основные положения о порядке исполнения бюджетов (гл. 24) регулируют основные этапы исполнения бюджетов по расходам; составления смет доходов и расходов бюджетного учреждения; утверждения, доведения и изменения лимитов бюджетных обязательств; порядок использования фактически полученных доходов и др. Более детально произведено регулирование порядка исполнения федерального бюджета (гл. 25).

Большое внимание в главе 26 Кодекса уделено основам государственного и муниципального финансового контроля, определены формы и органы, осуществляющие такой контроль. При этом предусмотрены случаи осуществления Министерством финансов России финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Установлено право представительного органа обратиться в прокуратуру в случае отклонения отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия его исполнения утвержденному закону, а в некоторых случаях - возбудить процедуру недоверия исполнительному органу.

Порядок рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета (гл. 27) предусматривает четкие требования к заключению Счетной палаты Российской Федерации об исполнении бюджета, ответственность за недостоверность и неполноту сведений, содержащихся в представляемых в Государственную Думу заключениях и иных документах.

Четвертая часть - "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" - содержит определение нарушения бюджетного законодательства. Неисполнение бюджетного законодательства - это неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, бюджетной системы России, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за их исполнением. Кроме того, введены очередность бесспорного списания с лицевых счетов получателей бюджетных средств, право по решению арбитражного суда в определенных случаях производить списание с единого счета бюджета без распоряжения органов казначейства.

В БК России перечисляются меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, а также основания и конкретный порядок применения этих мер.

Из сказанного видно, что многие нормы - новеллы, содержащиеся в Бюджетном кодексе, будут действовать как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, некоторые (главным образом, касающиеся федерального бюджета) - только на федеральном уровне. Поэтому необходимость многих актов бюджетного законодательства разных уровней представляется очевидной. Подлежат отмене следующие федеральные акты: Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года; Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 года; Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу" от 15 июля 1992 года.

Известно, что бюджетные акты субъектов Российской Федерации разрабатывались и принимались в соответствии с указанными федеральными базовыми актами. Таковы, например, Закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (Республика Саха (Якутия)), Основы бюджетного устройства и бюджетного процесса (Республика Бурятия), Закон о порядке разработки, утверждения и контроля за исполнением краевого бюджета края, внебюджетных и валютных фондов (Краснодарский край), Закон о бюджетных правах районных, городских, сельских, поселковых Советов и местных администраций (Республика Татарстан) и др.

Безусловно, со временем субъектами Российской Федерации будут разрабатываться и приниматься базовые консолидированные законы, которые по общим положениям приведут бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Бюджетным кодексом страны и учтут местные особенности в пределах их компетенции.

Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации явится одним из важнейших законодательных актов Российской Федерации, обеспечивающих единое правовое пространство и государственную целостность Российской Федерации.