Право граждан на жилище и свободу передвижения
Титов Анатолий Антонович
Специалист по жилищному праву. Преподаватель Института защиты предпринимателя (г. Москва).
Родился 9 января 1949 г. в Воронежской обл. В 1976 г. окончил ВЮЗИ. 1978 - 1987 гг. - Министерство жилищно - коммунального хозяйства РСФСР; 1987 - 1991 гг. - ВЦСПС; 1991 - 1994 гг. - Всеобщая Конфедерация Профсоюзов; с 1994 по настоящее время - Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, зам. начальника отдела.
Автор многочисленных публикаций, в том числе учебного пособия "Жилищное право" (1997).
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ
Конституционное право на жилище является юридической гарантией обеспечения граждан жильем и предполагает различные пути решения жилищной проблемы как в целом по стране, так и в отношении каждого гражданина. Вместе с тем, разработка и принятие новых федеральных законов по данному вопросу необоснованно затянулись.
Проект нового Жилищного кодекса Российской Федерации, опубликованный в "Российской газете" 8 октября 1994 года, так и не был внесен в установленном порядке в Государственную Думу и, следовательно, ею не рассматривался. Поэтому приходится пользоваться в основном законодательными актами, принятыми до 1993 года, то есть до вступления в действие нынешней Конституции.
Основные вопросы реализации права граждан на жилище в условиях перехода страны к рыночным отношениям отражены в Законе Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" <*>, а также в Постановлении Совета Министров Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 года N 595 о Государственной целевой программе "Жилище" <**>. Не утратили свое значение и соответствующие нормы Жилищного кодекса РСФСР. Однако они должны применяться с учетом положений указанного выше Закона, а также нового Гражданского кодекса Российской Федерации.
<*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 3. Ст. 99.<**> САПП РФ. 1993. N 28.
Сегодня право на жилище может быть реализовано несколькими способами.
- Предоставление жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и состоящим на учете для улучшения жилищных условий
Порядок предоставления жилого помещения по договору найма (согласно Гражданскому кодексу - по договору социального найма жилого помещения) установлен Жилищным кодексом РСФСР (1983), Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР (1984 г.), а более конкретно определяется в местных правилах, которые утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конечно, действующее законодательство по этому вопросу нуждается в уточнении в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации.
В частности, статьей 40 Конституции Российской Федерации ограничен круг лиц, имеющих право на льготное получение жилья. Это малоимущие и иные, указанные в законе граждане, нуждающиеся в жилье. Кто будет признан "малоимущим" и за кем в будущем сохранится право на бесплатное предоставление жилого помещения или за доступную плату - эти вопросы требуют законодательного урегулирования. Однако внесенный Правительством Российской Федерации в ноябре 1997 года в Государственную Думу законопроект "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР" предлагает решение этих вопросов без учета действующего законодательства. В данном случае необходимо иметь в виду, что эти вопросы нашли закрепление в Законе Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". Во-первых, статьей 9 предусмотрено, что для инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним в установленном порядке лиц, инвалидов труда, а также инвалидов с детства, ветеранов войны, семей погибших при исполнении государственных обязанностей, семей с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда на условиях договора найма. Также этой статьей предусмотрено, что законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации это право может быть предоставлено и другим категориям граждан. Во-вторых, статьей 10 установлено, что в период перехода к рыночным отношениям для всех граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями.
- Приобретение жилого помещения за собственные средства
Такое решение жилищного вопроса возможно на основании договора купли - продажи, мены и других гражданско - правовых сделок. Граждане также могут приобрести квартиру в домах жилищных (жилищно - строительных) кооперативов. Ограничений в этих случаях, в том числе по площади приобретаемого жилья, сегодня не существует. Правовой базой для реализации этого права является как жилищное, так и гражданское право (Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики", ГК РФ).
- Строительство жилого дома на отведенном земельном участке
Важно отметить, что согласно Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" все граждане, в том числе не нуждающиеся в улучшении жилищных условий по общим основаниям, имеют право получить земельный участок под индивидуальное жилищное строительство и таким способом удовлетворить свое право на жилище.
Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 40) предусматривается обеспечение жильем граждан за доступную плату. Одним из распространенных способов улучшения жилищных условий "за доступную плату" является предоставление безвозмездных субсидий на покупку или приобретение жилья в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 года N 937. Пунктом 1 указанного Постановления установлено, что предоставление гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья является основной формой использования бюджетных средств, предназначенных для инвестирования в жилищную сферу.
- Пользование жилым помещением по договору найма (коммерческого найма) или договору аренды в домах, принадлежащих на праве собственности юридическим или физическим лицам
Договор коммерческого найма, основной целью которого со стороны собственника (наймодателя) жилого помещения является извлечение прибыли, заключается на условиях, установленных законодательством и соглашением сторон. Нанимателем жилого помещения может быть только гражданин. При этом он не связан тем строгим регламентом (нуждаемость в жилье, решение компетентных органов о предоставлении жилого помещения и т.п.), который характерен для договора социального найма жилого помещения.
Следует учесть, что с принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (см. главу 35) аренда жилых помещений утрачивает свое прежнее значение, поскольку потребительские свойства аренды и коммерческого найма практически совпадают, в частности жилое помещение передается в этих случаях во владение и пользование на определенный срок, условия оплаты устанавливаются соглашением сторон и т.п.
Важную роль в реализации конституционного права на жилище призваны выполнять органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 40) содержится их обязанность поощрять жилищное строительство и создавать иные условия для осуществления права на жилище.
Наряду с Конституцией Российской Федерации обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления в деле обеспечения права граждан на жилище содержится в жилищном законодательстве и актах, определяющих статус указанных органов.
ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ И ВЫБОР МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА
Реализация права на жилище неразрывно связана с другим конституционным правом - правом свободно передвигаться и выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <*> вместо прописки введен регистрационный учет граждан. Однако на практике существенных изменений в получении "вида на жительство" не произошло. Прежнее законодательство, в частности Жилищный кодекс РСФСР (ч. 1 ст. 54), право граждан на жилище связывало с пропиской лица на данной жилой площади. Аналогичную позицию занимали суды, руководствуясь, в частности, Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 апреля 1987 года N 2 "О практике применения судами жилищного законодательства" <**>. Норма части 1 статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, где под записью о вселении в установленном порядке подразумевалась прописка, была признана Конституционным Судом Российской Федерации неконституционной (Постановление от 25 апреля 1995 года "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" <***>).
<*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.<**> Собрание постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. - М., 1995. С. 171.
<***> СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708.
В указанном Постановлении Конституционного Суда РФ отмечено, что, как следует из Конституции РФ и Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием регистрации прав и свобод гражданина, в том числе права на жилище.
К сожалению, практика неправомерных отказов гражданам в регистрации по месту жительства не изжита.
В ряде субъектов Российской Федерации были введены ограничительные меры финансового порядка - установлены местные сборы с иногородних граждан, прибывших на жительство в эти регионы. Например, был принят Закон города Москвы от 14 сентября 1994 года N 15-67 "О сборе за компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально - бытовыми условиями граждан, прибывших в г. Москву на жительство". Этим Законом установлен специальный сбор для иногородних граждан, прибывающих на постоянное жительство в г. Москву. Ставка сбора для иностранных граждан была установлена в 5000 размере минимальной месячной оплаты труда; для граждан Российской Федерации - в размере 10 процентов от указанной ставки сбора. В этой связи прописке (регистрации) в г. Москве подлежали только граждане, уплатившие сбор. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронеж, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" <*> положения этого Закона, касающиеся установления указанного выше сбора с иногородних граждан, признаны неконституционными. Одновременно неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации.
<*> ВКС. 1996. N 2. С. 42.При этом в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации было отмечено, в частности, следующее:
"в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17, ч. 1). Согласно статье 27 (ч. 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 12), другими международными и международно - правовыми актами, в том числе протоколом N 4 к Европейской конвенции прав человека (ст. 2);
нормативное содержание названного конституционного права включает:
- свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации;
- свободу выбора места пребывания;
- свободу выбора места жительства.
Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает, либо являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
общим требованием Конституции Российской Федерации и международно - правовых норм является положение о том, что ограничения прав на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом. Конституция Российской Федерации конкретизирует это требование указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл;
реализация конституционного права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией Российской Федерации без каких-либо условий фискального характера. Таким образом, отказ в регистрации в связи с невыполнением гражданином обязанностей по уплате налогов и иных сборов противоречит Конституции Российской Федерации (статья 27, часть 1)."