Мудрый Юрист

Если нарушено право граждан на объединение (о правовых средствах прокурорского надзора по устранению таких нарушений)

Гущин Владимир Захарович - заведующий отделом НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, кандидат юридических наук.

Конституционное закрепление права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений - это лишь первый, хотя и очень важный, этап в реализации прав граждан. Принципиальное значение имеет конституционное положение о том, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, включая прокуратуру, которая от имени Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Возложенной на прокуратуру обязанности принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, восстановлению нарушенных прав соответствуют многосторонние правомочия прокурорского надзора. Используя их, прокуроры не только выявляют нарушения прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений, нарушения законов самими объединениями, но и принимают меры к их устранению, привлечению виновных к ответственности.

Правовые меры (средства) прокурорского реагирования, или, как их именуют в юридической литературе, акты прокурорского реагирования, имеют специализированный характер и применяются только по направлениям деятельности с учетом предмета прокурорского надзора. По одним и тем же предметам, в отношении которых осуществляется прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на объединение, могут применяться различные правовые средства. Так, при выявлении несоответствующих законам правовых актов, которые нарушают права граждан, свободу их объединений, прокурор вправе принести протест с требованием об их отмене либо обратиться по этому поводу в суд.

В отношении понятия "средств надзора" есть несколько точек зрения. На наш взгляд, под средствами (актами) прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав граждан на объединение следует понимать полномочия прокуроров по предупреждению и пресечению нарушений прав человека и гражданина, свободы деятельности их общественных объединений, восстановлению нарушенных прав и свобод, принятию мер по привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон.

Меры прокурорского надзора в этой сфере определены п. 2 и 3 ст. 22, ст. 27, 28 и 36 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а также главой V Федерального закона "Об общественных объединениях", установившей основания и порядок приостановления и ликвидации общественного формирования в случае грубого нарушения им требований устава или закона. В каждом конкретном случае правовые средства прокурорского реагирования избираются в зависимости от характера допущенных нарушений законов, степени их распространенности и тяжести наступивших последствий.

В целях предупреждения и пресечения нарушений прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений органы прокуратуры применяют следующие правовые средства реагирования: протест, направление в суд заявлений о признании правовых актов недействительными и не подлежащими исполнению, представление, постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Основной формой прокурорского реагирования на незаконные правовые акты, на акты, нарушающие права граждан, является протест.

В 1997 г. органами прокуратуры в связи с выявлением незаконных правовых актов, нарушающих права граждан на объединение, принесено 152 протеста.

В соответствии со ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт (на акт, нарушающий права человека или гражданина) в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, с требованием о признании акта недействительным. В случае, если орган или должностное лицо, которым вносился протест, необоснованно его отклоняют, прокурор не только вправе, но, на наш взгляд, и обязан направить заявление в суд о признании опротестовываемого акта незаконным.

Таким образом, в ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре речь идет о двух формах прокурорского реагирования. На практике обе эти формы прокурорами активно используются.

24 июля 1995 года президентом АО "МММ" был издан приказ, которым вкладчики АО были разделены на 4 категории: к первой (льготной) относились члены партии народного капитала; ко второй - беспартийные участники предвыборной кампании; к третьей - беспартийные пенсионеры, малоимущие и т.п.; к четвертой - остальные вкладчики. Выплата дивидендов каждой из перечисленных категорий граждан предусматривалась только после полного окончания взаиморасчетов с предыдущей.

Данный приказ противоречил ст. 30 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях", согласно которым членство в общественном объединении должно быть добровольным. Кроме того, приказ противоречил и уставу партии, который не предусматривал каких-либо материальных льгот для членов этой партии, являющихся вкладчиками АО "МММ". С помощью названного приказа вкладчики АО были поставлены в положение, при котором они были вынуждены вступать в ряды партии, чтобы обеспечить себе реальную возможность получения обещанных дивидендов.

Поскольку должной реакции на протест заместителя Генерального прокурора РФ не последовало, было направлено заявление в суд о признании приказа не соответствующим требованиям Закона. Судом это заявление удовлетворено.

В ст. 23 Закона о прокуратуре РФ говорится о принесении протеста на противоречащий закону правовой акт, а в ст. 28 - на акт, нарушающий права человека и гражданина.

По мнению В.Г. Розенфельда, понятие "акт" в юридической литературе имеет более широкое значение, чем "правовой акт", и включает, кроме правовых актов, иные юридически значимые документы, действия, договоры. Из сказанного он делает вывод, что, когда речь идет о защите прав, законных интересов, свобод человека и гражданина, прокурор вправе опротестовать не только правовой акт, изданный органом (должностным лицом) в одностороннем порядке на основании предоставленных ему властных полномочий, но и действия должностных и иных лиц <*>.

<*> Розенфельд В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности и защите прав потребителей.

С таким мнением и выводом можно согласиться лишь отчасти. Действительно, в литературе понятие "акт" имеет более широкое значение, чем "правовой акт" или "юридический акт". Вместе с тем в "Юридическом энциклопедическом словаре" указывается, что акт юридический - это официальный письменный документ, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений <*>.

<*> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 18.

Исходя из смысла содержания ст. 28 Закона о прокуратуре Российской Федерации, гласящей, что прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, видно, что прокурором опротестовывается не любой, а только правовой (юридический), то есть письменный акт.

По нашему мнению, нельзя опротестовывать поступок, действие, которые не "издаются", а совершаются. Если поступок, действия должностного или иного лица нарушают права и свободы других граждан, их общественных объединений, необходимо приносить не протест, а использовать иные формы прокурорского реагирования.

Как выше сказано, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт или акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали соответствующий акт. Возможность принесения протеста в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), полномочному отменить акт нижестоящего органа, законом не предусмотрена. Но это и не запрещено. На практике прокуроры вносят протест в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу в тех случаях, когда есть основания полагать, что они более быстро и более объективно, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, будут реагировать на протест, а также в тех случаях, когда прокурор преследует цель предупредить аналогичные нарушения в практике других органов (должностных лиц) данной организации (ведомства).

Согласно ст. 23 и 28 Закона о прокуратуре протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. Принесение протеста не приостанавливает действие опротестованного акта. Однако при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Это дает возможность прокурору лично поддержать протест и представить при необходимости дополнительные соображения фактического порядка. Кроме того, выступление прокурора в целях поддержания протеста в коллегиальном органе, в том числе и на заседаниях общественных объединений, их органов управления имеет положительное значение и для разъяснения законодательства и предупреждения тем самым нарушений прав и законных интересов граждан вновь. О результате рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Более позднее направление сообщения, как и несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением Закона и может быть основанием для постановки прокурором вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности.

Реквизиты протеста, требования к его содержанию в Законе не указываются. Вместе с тем согласно Комментарию к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" обязательными реквизитами протеста являются: точное название органа, в который приносится протест; название акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основание для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест с указанием должности и классного чина.

Изучение протестов, принесенных прокурором, показывает, что в большинстве из них формулируется лишь требование отмены опротестованного акта или внесения в него изменений. Предложения о необходимости восстановления нарушенных прав и свобод граждан не ставятся, поскольку, по мнению многих прокуроров, "это само собой разумеется". На наш взгляд, указание в протесте конкретных требований, необходимых для восстановления субъективных прав и свобод, имеет большое практическое значение. Орган или лицо, рассматривающие протест, в котором ставится вопрос не только об отмене изданного акта, но и о совершении действий по восстановлению нарушенных прав и свобод, обязаны рассмотреть этот вопрос и принять конкретные меры для фактического восстановления нарушенной законности. Указание на совершение определенных действий по восстановлению нарушенных прав облегчает контроль за реализацией внесенного протеста, указанных в нем предложений. Аналогичные реквизиты должны быть и в обращении прокурора в суд с требованием о признании акта недействительным.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта, нарушающего права граждан на объединение, свободу деятельности их общественных объединений, возникает не только тогда, когда протест отклонен или не рассматривается соответствующим органом (должностным лицом), но и в тех случаях, когда руководитель заранее предупреждает, что протест им будет отклонен, а также в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта и т.д.

Другим наиболее распространенным и эффективным актом прокурорского реагирования является представление. Оно вносится прокурором или его заместителем в целях устранения нарушений закона, прав граждан, свободы деятельности общественных объединений в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение. Представление, как и протест, подлежит безотлагательному рассмотрению. Вносится оно обычно по группе выявленных нарушений, а при необходимости и по единичному факту правонарушения. Практически почти каждая прокурорская проверка исполнения законодательства об общественных объединениях оканчивается внесением представления.

Так, заместитель прокурора Республики Мордовия в 1996 г. внес представление главе администрации г. Саранска по единичному факту нарушения работниками данной администрации ст. 27 Федерального закона об общественных объединениях, предусматривающей право общественного объединения на проведение митингов. Он же 30 сентября 1997 года внес представление министру юстиции Республики Мордовия, в котором указывалось на необходимость устранения ряда нарушений законодательства об общественных объединениях, выявленных в ходе прокурорской проверки в данном министерстве.

Характерной особенностью представления является то, что оно может быть применено при осуществлении любого направления прокурорского надзора. Другая особенность состоит в том, что представление дает возможность комплексного использования материалов различных отраслей прокурорского надзора для устранения выявленных нарушений. Диапазон применения представления в работе по надзору за соблюдением прав граждан на объединение, как и по надзору за исполнением всего законодательства об общественных формированиях, весьма широк. Нарушения закона могут быть выявлены как в ходе общенадзорных проверок, так и в ходе производства дознания, следствия.

Исходя из смысла Закона о прокуратуре РФ, представления должны вноситься не только в целях устранения допущенных нарушений прав и свобод человека и гражданина, но и в целях устранения их причин и условий, им способствующих, то есть они должны носить превентивный характер. Такой вывод следует из содержания ч. 2 п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре, в которой сказано, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

В приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 года "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" также подчеркивается, что в документах прокурорского реагирования нужно излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали.

В связи с изложенным в констатирующей части представлений следует приводить не только цифровые данные о количестве тех или иных видов правонарушений, но и отражать негативные факторы, способствовавшие их совершению, называть конкретных виновников правонарушений, показывать, какой правовой акт они нарушили.

В резолютивной части представления целесообразно изложить предложения, которые следовало бы принять для устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих, удовлетворения законных требований потерпевших, восстановления их нарушенных прав и наказания виновных.

Необходимо отметить, что требование о наказании виновных не всегда выполняется. В 1997 г. прокурорскими проверками выявлено 850 нарушений прав граждан на объединение. Для их устранения внесено 346 представлений, по которым привлечено к ответственности виновных лиц только лишь: к дисциплинарной - 14, административной - 12 и материальной - 1. Комментарии, как говорится, излишни.

Учитывая, что эффективность и действенность прокурорского надзора за соблюдением права граждан на объединение во многом определяется качеством правовых актов, принимаемых прокурором по поводу допущенных нарушений закона, следует, по нашему мнению, сформулировать в Законе "О прокуратуре Российской Федерации" специальную статью, определяющую и закрепляющую основные критерии актов прокурорского реагирования на правонарушения.

Закон возлагает на органы и должностных лиц, которым вносится представление, обязанность сообщать прокурору о принятых мерах в письменной форме. Об этом требовании, а также о сроках принятия соответствующих мер должно содержаться напоминание в тексте представления.

Протест и представления готовятся и вносятся с соблюдением положений Закона и основываются на результатах прокурорских проверок, материалах уголовных дел, иными словами, они должны удовлетворять требованиям законности и обоснованности. В Законе о прокуратуре РФ форма представления, как и форма протеста, не определяется. Однако официально признается только письменная форма. В действующей статистической отчетности в прокуратуре учитываются лишь письменные протест и представления.

Устная форма прокурорского реагирования предусматривалась в ст. 39 Инструкции по общему надзору, утвержденной еще в 1946 г. Однако в дальнейшем в законодательных актах о прокуратуре, приказах и указаниях Генерального прокурора она не нашла отражения. Вместе с тем о необходимости ее законодательного закрепления высказывались многие авторы. В.Г. Розенфельд, на наш взгляд, обоснованно указывает, что в случаях, когда требуется оперативное вмешательство, применение такой правовой формы прокурорского реагирования, как устное предложение об устранении нарушений законности, наиболее целесообразно <*>.

<*> См.: Розенфельд В.Г. Указ. соч. С. 98 - 99.

В соответствии с требованиями ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре прокурор в случае, когда нарушение прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных объединений либо нарушений иного законодательства имеет характер преступления, выносит постановление о возбуждении уголовного дела и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Возбудив уголовное дело, прокурор поручает его расследование органам дознания, следователю прокуратуры или следователю органов внутренних дел. Он может принять дело и к своему производству. В случаях, когда нарушение имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Эффективность прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан на объединение в немалой степени зависит не только от своевременного выявления правонарушений, полноты использования прокурорами своих полномочий, качества актов прокурорского реагирования, но и от своевременного устранения выявленных нарушений. Одним из важных средств установления фактической ликвидации выявленных нарушений законности, полной реализации вносимых прокурорами протестов, представлений и т.д. являются контрольные проверки. Их проведение позволяет, с одной стороны, устанавливать положительное влияние актов прокурорского реагирования и действенность принятых по ним мер, а с другой - вскрывать недостатки в организации исполнения законов.

В практике встречаются не только проявления формализма, недобросовестности при рассмотрении должностными лицами, руководителями общественных объединений протестов, представлений и иных актов прокурорского реагирования, но и факты умышленного невыполнения требований прокурора. Рассмотрение правовых актов нередко тормозится, установленные законом сроки умышленно нарушаются, а иногда эти акты необоснованно отклоняются. Естественно, что такие обстоятельства дают прокурору основание ставить вопрос о привлечении виновных лиц к административной ответственности. Согласно ст. 165.10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

2 июля 1997 года Суздальским межрайонным прокурором (Владимирская область) был внесен протест председателю правления АОЗТ "Стародворское" на незаконное постановление организационного собрания данного общества "О создании Владимирского отделения Аграрной партии России". В нарушение ст. 23 Федерального закона о прокуратуре данный протест в десятидневный срок рассмотрен не был. 18 июля прокурор направил напоминание о том, что протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления и что о результатах рассмотрения незамедлительно сообщается в прокуратуру в письменной форме. Однако и после этого требование прокурора о рассмотрении протеста и устранении нарушения закона не выполнялось.

28 июля прокурор возбудил производство об административном правонарушении в отношении председателя правления АОЗТ Горшкова А.А. и направил его в Суздальский райсуд для рассмотрения. Решением суда Горшков привлечен к административной ответственности. Нарушение закона устранено.

Действовавшее до 1992 г. законодательство о прокуратуре, помимо рассмотренных актов прокурорского реагирования, предусматривало также возможность объявления прокурором письменного предупреждения о недопустимости нарушения закона должностным лицам и гражданам в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Такой правовой акт широко применялся. В дальнейшем в законодательных актах о прокуратуре эта форма реагирования не нашла отражения. Однако согласно ст. 21 Закона СССР "Об общественных объединениях", действовавшего на территории России до мая 1995 года, в случае совершения общественным объединением действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных его уставом, или нарушающих закон, руководящему органу этого объединения могло быть вынесено письменное предупреждение органом, зарегистрировавшим устав общественного объединения, или прокурором. Осуществляя надзор за исполнением законодательства об общественных объединениях, прокуроры применяли на практике письменное предупреждение до мая 1995 года.

В 1993 г. Российский общественный фонд социальных гарантий (его задача состояла в обеспечении страховой защиты предприятий и их работников) выступил организатором направления из Кемеровской области в Москву специального агитационного поезда с целью организации пикетов на Красной площади, оплатив стоимость проезда и размещения манифестантов (пикетчиков) в гостинице "Россия", затратив на это более 3,5 млн. рублей. Генеральная прокуратура Российской Федерации вынесла письменное предупреждение президенту фонда.

Прокуратурой Санкт - Петербурга были объявлены письменные предупреждения об ответственности за нарушение расового равноправия и создание военизированных формирований лидерам четырех общественных объединений.

В 1995 г. прокурором Кабардино - Балкарской Республики было вынесено письменное предупреждение председателю исполкома Национального Совета балкарского народа о недопустимости нарушения данным общественным объединением закона и намечаемого им массового мероприятия без соответствующего уведомления органов власти.

В соответствии с действующим Федеральным законом России "Об общественных объединениях" руководителям общественных формирований письменные предупреждения в настоящее время выносятся, но только лишь органами, регистрирующими эти объединения.

На наш взгляд, такая мера прокурорского реагирования, как письменное предупреждение (предостережение) о недопустимости нарушения закона с разъяснением ответственности в случае его совершения, из российского законодательства изъята преждевременно и необоснованно. В данное время, когда законодатель в ст. 10 Закона о прокуратуре Российской Федерации полностью восстановил ее функции по рассмотрению заявлений, жалоб и иных обращений граждан, а в ст. 2, 26 и 27 выделил соблюдение прав и свобод человека и гражданина как одно из наиболее важных направлений ее надзорной деятельности, указание на вынесение прокурором письменного предупреждения (предостережения) как на правовую форму прокурорского реагирования должно найти отражение в ст. 22 и 27 названного Закона. Расширение объема полномочий прокурора по применению средств реагирования, их разнообразие будут только способствовать повышению профилактического воздействия прокурорского надзора.

Кроме мер прокурорского реагирования, изложенных в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации, прокуроры используют также меры, предусмотренные законодательством России об общественных объединениях.

В соответствии со ст. 42 и 43 Федерального закона "Об общественных объединениях" в случае нарушения общероссийскими и международными общественными объединениями Конституции России и других законов, а также совершения действий, противоречащих их уставным целям, Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в руководящие органы данных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливает срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественного объединения приостанавливается на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации.

Приостановление деятельности межрегиональных, региональных и местных общественных объединений осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации по заявлению прокурора данного субъекта России. В случае неустранения общественным объединением указанного нарушения прокурор, внесший заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации.

Аналогичные нормы, предусматривающие право прокурора на обращение в суд с заявлением о приостановлении деятельности общественного формирования или о его ликвидации, содержатся также в Федеральных законах: "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 8 декабря 1995 года, "О свободе совести и о религиозных объединениях" от 19 сентября 1997 года.

Приостановление деятельности общественного объединения по решению суда означает, что его права ограничиваются только частично, то есть приостанавливается его деятельность как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить публичные мероприятия, принимать участие в выборах всех звеньев органов власти, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, и уплате штрафов. В то же время общественное объединение по-прежнему вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественного объединения; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни; вносить предложения в органы государственной власти; осуществлять в соответствии с положениями своего устава предпринимательскую (хозяйственную) деятельность и т.д.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации и влечет ее прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Подводя итог сказанному, можно констатировать, что эффективность мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения прав граждан на объединение и другие правонарушения во многом зависит от своевременности принятия этих мер, качества вносимых протестов, представлений, постановлений и т.д., контроля за их реализацией, а также гласности этой работы. Выбор правовых средств прокурорского реагирования в каждом конкретном случае определяется характером выявленных правонарушений, а также предусмотренным законом основанием применения этих средств.