Мудрый Юрист

Проблемы согласования подведомственности федеральных судов

А. Павлов, начальник кафедры общеправовых дисциплин Московского военного института ФПС РФ, подполковник юстиции.

(К дискуссии "Судебная реформа в сфере гражданской юрисдикции")

В статье "Судебная реформа в сфере гражданской юрисдикции" <*> подняты актуальные проблемы реформирования судебной власти в Российской Федерации.

<*> Хозяйство и право, 1997, N 3.

Поддерживаю высказанное мнение о необходимости разработки единой концепции реформы судов, осуществляющих правосудие в порядке конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства <*>, потому что, развиваясь самостоятельно, каждый вид судопроизводства накопил ряд проблем, связанных с деятельностью других судов, которые можно разрешить только путем разработки и принятия законодательства, согласовывающего их функционирование.

<*> Я специально выделяю три вида судопроизводства, соответствующие трем видам федеральных судов и имеющие свое законодательство, требующее согласования.

По отношению к федеральным судам этот процесс следует начать с разработки в концепции межотраслевых процессуальных институтов. Одним из таких институтов, активно влияющих на четкую работу судебного механизма государства, является институт подведомственности федеральных судов.

Неразработанность данного института, а также несогласованность действующих норм о подведомственности приводят к тому, что не только граждане и юридические лица, но и работники суда и прокуратуры испытывают трудности при определении суда, полномочного рассматривать и разрешать конкретное дело.

На практике это порождает принятие дел к производству неполномочными судами или же, наоборот, компетентный суд отказывается рассматривать дело, что приводит к нарушению конституционного права на судебную защиту. Иллюстрацией сказанного могут послужить многочисленные примеры.

Так, Законодательным собранием Алтайского края 26 мая 1995 года принято постановление, которым утвержден Устав (Основной закон) Алтайского края. В соответствии с п. 2 ст. 83 Устава глава администрации края избирается краевым Законодательным собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года.

Гражданин Потапов обратился в суд с заявлением о признании незаконным указанного пункта Устава, считая его неконституционным, поскольку это, как он полагает, нарушает его избирательное право непосредственно избирать главу исполнительной власти края.

Определением судьи Алтайского краевого суда производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью спора суду общей юрисдикции, поскольку, по мнению судьи, дела о соответствии Конституции Российской Федерации уставов субъектов Российской Федерации разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.

Рассмотрение вопроса о подведомственности данного дела заняло определенное время и лишь 29 ноября 1995 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по жалобе Потапова, определение суда отменила и направила дело на новое судебное рассмотрение <*>. Таким образом, добиться реализации права на судебную защиту Потапову удалось лишь спустя значительный период времени.

<*> Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996, N 4, с. 1.

Не лучше этой и ситуация, когда дело к своему производству принимает суд, неполномочный его рассматривать.

Прокурор предъявил в арбитражный суд иск к комитету по управлению имуществом города, Фонду имущества города и акционерному обществу открытого типа о признании недействительными решения комитета по приватизации гостиницы и чекового аукциона по продаже акций, проведенного Фондом. В ходе рассмотрения дела стало известно, что участниками аукциона были физические лица. Тем не менее арбитражный суд дело рассмотрел и в удовлетворении исковых требований отказал.

Пересмотрев дело, Президиум ВАС РФ протест частично удовлетворил. В части отказа в иске о признании недействительными результатов аукциона судебные акты были отменены и производство по делу в этой части прекращено по мотиву неподведомственности дела арбитражному суду <*>.

<*> Обзор судебной практики рассмотрения дел, касающихся вопросов подведомственности и подсудности. (По материалам Президиума ВАС РФ) // Хозяйство и право, 1997, N 3, с. 188 - 189.

Приведенные примеры показывают, что проблемы с определением подведомственности дел федеральным судам порождают серьезные сбои в работе судебного механизма и не способствуют росту авторитета судебной власти. Кроме того, судебные ошибки в этом вопросе приводят к ненужным затратам времени, сил и денежных средств.

Чем же вызваны трудности, связанные с определением подведомственности федеральных судов в Российской Федерации?

При формировании судебной власти каждая судебная система зарождалась на совершенно самостоятельной основе и только суды общей юрисдикции изначально были чисто судебными органами.

Арбитражные суды создавались на основе арбитражей - специализированных административных органов по разрешению споров между государственными, кооперативными и другими общественными предприятиями, учреждениями и организациями. Новая экономическая ситуация потребовала превращения арбитражей в судебные органы. Однако динамичное их становление, расширение подведомственности происходило без учета действующего законодательства о судах общей юрисдикции, без критической оценки роли и места арбитражных судов в системе судебной власти. Складывалось впечатление, что решаются чисто ведомственные проблемы по сохранению и укрупнению системы арбитражных судов, сохранению их автономности. Такой подход привел к проблемам в вопросах подведомственности.

Становление конституционной юстиции начиналось (в современный период) с Комитета конституционного надзора СССР <*>. Полномочия данного органа соответствовали статусу Комитета, поэтому многие и считали, что Комитет не оправдал надежд в области конституционного контроля. Тем не менее создание особого органа в чем-то определило дальнейший взгляд на конституционную юстицию. 19 декабря 1990 года решением Съезда народных депутатов РФ учреждается Конституционный Суд Российской Федерации <*>.

<*> Учрежденного в декабре 1988 года, реально сформированного в апреле 1990 года и прекратившего свою деятельность в декабре 1991 года.
<**> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 29, ст. 395.

Несмотря на создание судебного органа, ряд правоведов не считали его таковым. Например, Ю. Шульженко полагал отнесение Конституционного Суда к судебной власти неправильным и выделял не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и контрольную <*>.

<*> Шульженко Ю.Л. Конституционный Суд России // Конституционный строй России. Вып. 1. - М., 1992, с. 93.

Подобная точка зрения, а также полномочие Конституционного Суда по оценке деятельности других судов (вытекающее из полномочия по проверке конституционности правоприменительной практики) во многом определяли подход к соотношению Конституционного Суда и других судов. Отнесение Конституционного Суда к системе судебных органов постоянно вызывало дискуссию. Принципиально дело изменилось с принятием новой Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <*> далее - ФКЗ). Эти нормативные акты изменили место Конституционного Суда РФ в системе других судов. В тексте нового ФКЗ отсутствует определение, что Конституционный Суд является "высшим органом судебной власти по защите конституционного строя". С изменением места Конституционного Суда РФ в судебной системе произошло расширение точек соприкосновения в деятельности Конституционного Суда с общими и арбитражными судами <**> и его большая "включенность" в единую систему судебной власти <***>. Кроме того, указанные акты изменили и предметную компетенцию Конституционного Суда, прежде всего за счет ее ограничения. Данное обстоятельство, по моему мнению, способствовало упорядочению разграничения предметной компетенции судебных систем.

<*> Собрание законодательства РФ, 1994, N 13, ст. 1447.
<**> В частности, это проявляется в распространении на судей Конституционного Суда определенной части общего законодательства о статусе судей; в предоставлении Конституцией РФ всем судам права запроса в Конституционный Суд о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Подробнее см.: Лазарев Л.В. Конституционно - правовые основы организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право, 1996, N 6, с. 10 - 11.

<***> Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в РФ: проблемы деполитизации (сравнительный анализ) // Государство и право, 1996, N 1, с. 34; Овсепян Ж.И. Субъекты права на обращение в Конституционный Суд РФ // Российская юстиция, 1996, N 1, с. 10.

Из предметной компетенции Конституционного Суда была изъята проверка конституционности:

Неподведомственной Конституционному Суду стала и дача заключений о конституционности действий высших должностных лиц.

Теперь указанные категории дел подведомственны общим и арбитражным судам. Их деятельность по охране Конституции РФ расширилась.

С другой стороны, лица получили новые конституционные возможности защиты своих прав и свобод. Так, согласно Конституции РФ (п. 4 ст. 125) и ФКЗ (п. 3 ст. 3, ст. 96, 97) граждане и их объединения наделены правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Конституция РФ, ФКЗ помимо того, что изменили компетенцию Конституционного Суда, одновременно предоставили новые полномочия общим и арбитражным судам в области конституционного контроля. Согласен с мнением Ж. Овсепян: анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации интеграция общих судов в систему судебного конституционного контроля значительно глубже, чем в европейских странах, и по сути представляет собой экспериментальную модель комбинации континентальной и американской моделей организации конституционного правосудия. Присутствие рационального начала в этой идее обусловлено содержанием ст. 101 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, обязывающей "общие суды любой инстанции специализироваться на деятельности по проверке конституционности законов, что призвано способствовать формированию "конституционного стиля мышления" в общей судебной системе" <*>.

<*> Овсепян Ж.И. Цит. ст. // Российская юстиция, 1996, N 1, с. 10.

В то же время на примере одностороннего изменения норм о подведомственности Конституционного Суда проявляется некорректность такого подхода. Как уже было отмечено, в соответствии с новым законодательством гражданам предоставлено право обратиться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Однако права и свободы граждан на практике нарушаются не только законами, но и подзаконными актами.

Сопоставляя п. 4 ст. 125 со ст. 46 Конституции РФ, можно сделать следующий вывод: в данные нормы закладывалась идея, что все иные (кроме законов) акты, нарушающие права и свободы граждан, подлежат обжалованию в другие суды. Но в какие? Разграничение подведомственности данных дел между общими и арбитражными судами также должно быть четко регламентировано.

В гражданском процессуальном законодательстве есть нормы, регулирующие подведомственность дел данной категории. Статьи 239(1) - 239(3) ГПК устанавливают право граждан обжаловать неправомерные действия государственных органов, общественных организаций или должностных лиц, нарушающие их права или свободы <*>.

<*> На наш взгляд, Закон РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) более детально, чем ГПК, регулирует подведомственность дел данной категории, однако упомянутые акты содержат много противоречий. Более подробно см.: Грось Л. О противоречиях в гражданском процессуальном законодательстве // Российская юстиция, 1994, N 1, с. 42 - 44.

Во-первых, надо сразу отметить некорректность данной формулировки, которая предоставляет право обжаловать действия и не оговаривает бездействие указанных субъектов. Кроме того, эти действия должны быть неправомерными для того, чтобы их можно было обжаловать в суд, а кто, как не суд, должен установить их неправомерность? Подобная формулировка приводит к следующим ситуациям.

Гр. Шупанько обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать правительство и мэра Санкт - Петербурга принять меры по реализации ст. 20 Федерального закона "О ветеранах" и возместить ему моральный вред, ссылаясь на то, что ему как лицу, награжденному медалью "За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов", не предоставляют в городе льготы, предусмотренные законом.

Суд отказал в принятии заявления по причине неподведомственности и мотивировал это тем, что в суд могут быть обжалованы акты администрации, а не отсутствие таковых.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определение суда отменила, указав на ошибочность выводов, и разъяснила, что согласно ст. 46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод <*>.

<*> Постановления Президиума и определения судебных коллегий Верховного Суда РФ // Бюллетень Верховного Суда РФ, 1996, N 5, с. 2.

Во-вторых, обжалуемые действия данных субъектов могут быть самыми различными и от их вида зависит подведомственность дел судам общей юрисдикции. Статья 239(3) ГПК устанавливает границы подведомственности дел данной категории общим судам. Пункт 1 ст. 239(3) ГПК разграничивает предметную компетенцию общих судов и Конституционного и закрепляет, что в общие суды не могут быть обжалованы "индивидуальные и нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации". В связи с тем, что ФКЗ принимался без одновременного изменения положений ГПК, очевидно, что указанная норма ныне уже не полностью соответствует Конституции РФ и ФКЗ. Это несоответствие заключается в следующем:

<*> На данное положение обращается внимание и арбитражных судов в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 июля 1995 года N С1-7/ОП-393 "Об определении Конституционного Суда Российской Федерации от 9 июня 1995 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 25 января 1995 года N 72" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1995, N 10, с. 67 - 68.<*> В редакции Федерального закона от 30 ноября 1995 года N 189-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1995, N 49, ст. 4696.

Статья 116 Гражданского процессуального кодекса относит к предметной компетенции Верховного Суда РФ дела об оспаривании:

<*> Что опять же не совсем точно, так как выбираются только депутаты Государственной Думы, а в Совет Федерации входят по должности.

Тем самым проясняется определение предметной компетенции Верховного Суда и разграничение ее с Конституционным и Высшим Арбитражным Судом. Стоя на тех же позициях, нормы АПК также пытаются внести четкость в данный вопрос и ч. 2 ст. 24 АПК РФ закрепляет арбитражную подведомственность дел о признании недействительными ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан <*>.

<*> В данном случае под гражданами понимаются индивидуальные предприниматели, приобретшие свой статус в установленном законом порядке.

При всей кажущейся разработанности данной проблемы анализ указанных норм выявляет пробелы в ее правовом регулировании. Из приведенных норм следует, что граждане и юридические лица лишены права обжаловать нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы или Правительства РФ в какой бы то ни было суд, ибо нормы гражданского и арбитражного процессуального законодательства не включают в свою подведомственность данную категорию дел. В то же время в Конституционном Суде граждане могут обжаловать конституционность только закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционному Суду подведомственно разрешение дел о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ, однако граждане и юридические лица исключены из круга субъектов, имеющих право обратиться с жалобой на указанные нормативные акты, даже если эти акты и затрагивают их права и свободы. Поэтому при обращении граждан и юридических лиц с жалобой на нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ каждая из судебных систем обязана отказать в их принятии по мотиву неподведомственности.

И данный пример не единичен. Основываясь на действующем законодательстве, проблематично четко определить суд, полномочный рассматривать дела в соответствии со ст. 85 Конституции РФ. Отсутствуют ясные критерии, разграничивающие подведомственность общих и арбитражных судов <*>. Неоднозначно решается законодательством вопрос о подведомственности дел с участием иностранных инвесторов - юридических лиц <**>. Есть и другие неурегулированные вопросы.

<*> См.: Шерстюк В. Комментарий АПК РФ. Общие положения // Хозяйство и право, 1995, N 10, с. 23.
<**> См.: Загребнев С. Подведомственность споров с участием иностранных инвесторов - юридических лиц // Хозяйство и право, 1996, N 8, с. 85 - 90.

Каковы же пути разрешения трудностей, связанных с определением и разграничением подведомственности федеральных судов? Один как будто бы указан в самой Конституции РФ. Пункт 3 ст. 125 относит к подведомственности Конституционного Суда разрешение споров о компетенции. Однако он неприемлем, так как п. 2 ст. 93 ФКЗ не допускает разрешение в Конституционном Суде вопросов о подведомственности или подсудности дел судам.

Другим способом разрешения проблемы могла бы стать выработка единой концепции реформы судов, осуществляющих правосудие в порядке конституционного, гражданского и арбитражного судопроизводства, разработка в ней межотраслевых институтов (в том числе института подведомственности дел федеральным судам) и закрепление их в едином акте. Например, в ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" или же, на первых порах, в совместном постановлении Конституционного Суда РФ и Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

И наконец, третий путь решения указанной проблемы видится в интеграции деятельности федеральных судов. Мы не являемся сторонниками скорейшего объединения всех судов в единую систему, однако жизнь, насущные задачи правосудия требуют согласования их деятельности. И надо сказать, что и сами высшие судебные органы ищут пути интеграции. Например, уже регулярными стали совместные постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда (в том числе принято совместное Постановление от 18 августа 1992 года N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" <*>).

<*> Хозяйство и право, 1992, N 12, с. 60.

Возможно, в этом направлении следует пойти и дальше, используя опыт других государств, имеющих такие же самостоятельные судебные системы. Например, опыт Франции, где действует специальный орган - Трибунал по конфликтам, играющий арбитражную посредническую роль во французской судебной системе и организованный по принципу паритетного представительства от высших судебных органов <*>.

<*> Подробнее см.: Боботов С. Правосудие во Франции. - М.: ЕАВ, 1994, с. 93 - 95.

Вероятно, найдутся и другие пути совершенствования судебной власти. Однако чтобы усилия были плодотворными, на современном этапе представляется необходимой разработка предложенной в статье "Судебная реформа в сфере гражданской юрисдикции" концепции реформы всех видов судов. В противном случае усилия по совершенствованию судебной власти останутся разрозненными, а возможно, и бесплодными.