Мудрый Юрист

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан

А. Чурилов, заместитель начальника управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ.

С внесением изменений и дополнений в Закон о прокуратуре изменилась и направленность прокурорского надзора.

В частности, существенно ограничено вмешательство в экономическую деятельность. Центр внимания прокуроров переместился в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина.

Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из шести основных направлений практической деятельности прокуроров. Это ко многому обязывает. Тем более что прежние подходы к организации этой работы уже невозможны: в стране в корне изменилось государственное и общественное устройство, резко возрос объем защищаемых законодательством прав и свобод, другими стали и гарантии обеспечения гражданских прав.

Главная задача прокуроров в том, чтобы ни в коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод больших групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а также тех категорий граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства. Например, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите публичных интересов. Во многих регионах именно прокуроры первыми предпринимают конкретные действия в защиту прав многих тысяч граждан, пострадавших от произвола местных властей, широко используют для устранения таких правонарушений судебные и внесудебные процедуры. За два последних года по требованиям прокуроров отменено 120 тыс. незаконных правовых актов органов власти, контролирующих органов и должностных лиц. Каждый четвертый из них был издан в системе местного самоуправления.

Тревожит расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные гл. 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения.

С этими отрицательными явлениями в правотворческой деятельности субъектов РФ необходимо вести решительную борьбу, в том числе с использованием новых полномочий, предоставленных прокурорам.

К сожалению, порой наблюдается обратное: некоторые прокуроры по разным соображениям просто уклоняются от опротестования не соответствующих федеральному законодательному актов субъектов Федерации либо занимают в этом вопросе выжидательную позицию. В результате наносится огромный вред - население целых территорий лишается одной из реальных гарантий защиты гражданских прав.

Из чего складывается сегодня работа прокуроров по надзору за соблюдением прав и свобод граждан? Из самых разнообразных актов прокурорского реагирования на обращения граждан, сообщения средств массовой информации, контролирующих органов и т.д. Цель этой статьи - показать наиболее удачные формы прокурорского воздействия на правоприменительную практику.

В нашей работе есть требование, которое должно неукоснительно выполняться. Суть его в том, что осуществляющие надзор за соблюдением прав и свобод прокуроры обязаны ощущать грань дозволенного как со стороны граждан, так и со стороны государственных органов. Права, как известно, всегда связаны с определенными обязанностями. Однако во всех случаях должен торжествовать принцип: ограничение общепризнанных прав и свобод человека и гражданина возможно только федеральным законом, причем в случаях, не терпящих отлагательства, - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Реализация политических прав и свобод. В прошлом году прошли выборы Президента РФ, глав исполнительных органов субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Таким образом, многие граждане и общественные объединения получили возможность активно участвовать в формировании органов власти разных ступеней.

В ходе предвыборной кампании по избранию Президента массовых нарушений законодательства о выборах выявлено не было.

Вместе с тем отдельными прокурорами вскрывались нарушения порядка проведения предвыборной агитации и даже факты фальсификации подписных листов при сборе подписей за кандидата в Президенты России. По таким нарушениям возбуждались административные производства, а также уголовные дела (Тверская, Томская и другие области).

В то же время вскрывались факты, когда властные структуры своими действиями и решениями грубо ущемляли права избирателей.

Так, прокурор Ставропольского края в связи с поступившими жалобами о массовом досрочном голосовании при выборах губернатора края поднял этот вопрос перед председателем крайизбиркома. Действия прокурора способствовали прекращению фактов принуждения участковыми избирательными комиссиями граждан к досрочному голосованию. По протесту прокурора Калининградской области были внесены изменения в Закон "О выборах депутатов Калининградской областной Думы", которым устанавливались ограничения активного избирательного права для военнослужащих срочной службы, проходящих ее в частях и учреждениях Вооруженных Сил, органах внутренних дел, железнодорожных и внутренних войсках и не являвшихся на момент призыва на срочную службу жителями этого региона.

Однако наибольшее число нарушений избирательного законодательства выявлялось все-таки или в процессе проведения или в связи с назначением выборов в органы местного самоуправления. Например, Думой Брянской области в нарушение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" выборы депутатов представительных органов и глав администраций муниципальных образований были назначены одновременно. После отклонения принесенного протеста прокурор области добился отмены незаконного решения через Верховный Суд РФ. В ходе проведения выборов мэра в Томске допускались неправомерные методы предвыборной агитации, и прокуратурой области было возбуждено уголовное дело по ст. 130 УК РСФСР. Прокурор Санкт - Петербурга внес представление в Законодательное Собрание города по поводу непринятия закона о выборах в органы местного самоуправления. По результатам рассмотрения этого акта прокурорского реагирования выборы назначены. Мэр Владивостока незаконно ликвидировал районы и длительное время не назначал выборы в органы местного самоуправления. По этому факту пять районных прокуроров направили в Приморский краевой суд заявления о назначении выборов, которые были рассмотрены и удовлетворены. По заявлению областного прокурора судом определены конкретные сроки выборов в органы местного самоуправления в Курской области. В Новосибирской области выявлено грубое нарушение избирательных прав граждан, временно содержащихся в следственном изоляторе. В результате вмешательства прокурора более 3 тыс. граждан реализовали свое активное избирательное право.

В избирательном процессе в 1996 г. были широко представлены политические партии разной направленности. К сожалению, тактика поведения, а также построение отдельных партий еще не во всем соответствует требованиям закона.

В марте 1997 г. органами прокуратуры выявлены факты игнорирования структурами Коммунистической партии РФ территориального принципа функционирования общественных объединений (нарушение требований ст. 14 Федерального закона "Об общественных объединениях"). В частности, первичная партийная организация КП РФ была создана в АО "Богдановичский огнеупорный завод" (Свердловская область). В муниципальном предприятии "Коммунальщик" Светлинского района Оренбургской области также действовала первичная организация названной партии, которая именовала себя филиалом Оренбургской областной организации КП РФ. В Краснодарском крае выявлено десять первичных партийных организаций КП РФ, образованных по производственному принципу, из которых восемь - в различных сельскохозяйственных ТОО и АО. По сообщению прокурора Карачаево - Черкесской Республики, в г. Черкесске числились две первичные организации КП РФ на негосударственных предприятиях.

По всем этим фактам нарушений законодательства об общественных объединениях органами прокуратуры приняты меры реагирования - принесены протесты и внесены представления с требованием упразднить первичные партийные организации КП РФ на предприятиях и в учебных заведениях. В отдельных регионах в правоохранительные органы поступали сведения о стремлении политических партий вовлечь в политическую деятельность военнослужащих, что запрещено законом.

Состояние законности в отношениях между работодателями и работниками. В центре внимания прокуроров в 1996 г. находились прежде всего вопросы исполнения трудового законодательства. Вскрыто свыше 77 тыс. фактов нарушений трудовых прав граждан (в 1995 г. - 42 тыс.). По протестам и заявлениям прокуроров в суды отменено почти 22 тыс. незаконных правовых актов, касающихся работников предприятий и организаций разных форм собственности.

В истекшем году, как и годом ранее, одним из самых злободневных оставался вопрос о своевременной выплате заработной платы. По данным Госкомстата России, общая численность предприятий и организаций, имеющих задолженность по заработной плате, увеличилась за 1996 г. в 1,4 раза и составила к концу года 103,1 тыс. Суммарная задолженность по зарплате возросла за год в 2,2 раза и достигла в декабре 47,2 трлн. руб., причем задолженность из-за отсутствия прямого финансирования из бюджетов всех уровней по состоянию на 23 декабря 1996 г. составляла 9,3 трлн. руб., из которых 7,4 трлн. руб. приходилось на отрасли социальной сферы.

Прокуроры не были безучастными свидетелями нарушений прав работников. При выявлении фактов задержек заработной платы они действовали в соответствии с действующим законодательством и указанием Генерального прокурора РФ от 28 февраля 1996 г. N 14/7 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о своевременной выплате заработной платы и соблюдении платежной дисциплины".

Наряду с такими традиционными формами реагирования, как внесение представлений, принесение протестов, прокуроры значительно шире использовали право на возбуждение в отношении виновных производств об административных правонарушениях и о возбуждении против них уголовного преследования (всего за 1996 г. возбуждено 4,5 тыс. административных производств и около 200 уголовных дел). Эффективнее применялось прокурорами направление исковых заявлений в суды в порядке ст. ст. 41 ГПК РСФСР и 41 АПК РФ. В одной Чувашской Республике из общего количества заявлений, направленных в суды в интересах граждан (всего их 1524), более половины составили иски о взыскании зарплаты.

В Новосибирской области наработана практика обращения прокуроров в суды с заявлениями о выдаче судебных приказов на взыскание начисленной, но невыплаченной работникам зарплаты. За прошлый год только по городу Новосибирску направлено более 600 заявлений о выдаче приказов по принудительному взысканию заработной платы. Причем более половины судебных приказов были исполнены в десятидневный срок.

Во многих регионах регистрируются такие нарушения трудового законодательства, как отправление в отпуска без содержания либо с частичной выплатой содержания, случаи незаконного увольнения женщин в период нахождения их в отпусках по беременности и родам, по уходу за детьми в возрасте до 3 лет. Постановлением губернатора Нижегородской области в нарушение ст. 68 КЗоТ РСФСР неправомерно ограничивалась продолжительность дополнительного отпуска работникам учреждений здравоохранения. На незаконный акт был принесен прокурорский протест.

В поле зрения ряда прокуроров попали вопросы соблюдения законодательства об охране труда. Смертность и травматизм на производстве сегодня особенно распространены у частных работодателей (согласно официальной статистике в результате пренебрежения к нормам и правилам охраны труда на негосударственных предприятиях гибнет в 2,5 раза больше людей, чем на государственных). Наибольшее число нарушений в этой сфере прокурорами выявлено на предприятиях Москвы, Пермской области, Республики Адыгея. Некоторые прокуроры отмечают пассивную роль в названной области региональных подразделений Российской трудовой инспекции.

С целью устранения вскрытых нарушений законов об охране труда прокуроры в 1996 г. внесли свыше 3 тыс. представлений, принесли 703 протеста, предъявили в суды в интересах пострадавших 238 исков. Почти 3 тыс. должностных лиц, нарушивших законодательство об охране труда, наказано по инициативе прокуроров в дисциплинарном, материальном и административном порядке. За последние полтора года к уголовной ответственности за причинение физического вреда работникам привлечено 656 виновных лиц (в основном должностных).

Все более распространенным явлением ставятся забастовки. В соответствии со ст. 37 Конституции РФ сегодня это один из предусмотренных законом способов разрешения коллективных трудовых споров.

По данным Госкомстата России, основные причины роста забастовок в 1996 г. также связывались с невыполнением обязательств по выплате заработной платы работникам. В целом за прошедший год забастовочным движением было охвачено 8278 предприятий и организаций, в забастовки вовлечено 664 тыс. человек, в результате не отработано более 4 млн. человеко-дней. Подавляющее число забастовок (7396 объектов, или 89,3%) пришлось на учреждения образования. Например, в Архангельской области зарегистрирована 151 забастовка, из них 137 прошли в образовательных учреждениях.

Понимая право на забастовку как вседозволенность и не вникая в тонкости регулирующего эти правоотношения закона, трудовые коллективы нередко нарушали законодательство. Поступающие с мест сообщения свидетельствуют о том, что прокуроры проводили немало профилактических бесед с представителями трудовых коллективов, разъясняя им порядок разрешения коллективных споров, что порой предотвращало нарушения законов. Однако имели место неединичные факты несоблюдения норм Федерального закона "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", и тогда прокуроры направляли в суды иски о признании таких забастовок недействительными. Так, прокуратурой Республики Саха (Якутия) в Верховный Суд этого субъекта Федерации были предъявлены иски о признании незаконными объявленных забастовок на базе электро - технического обеспечения самолетов и службы управления воздушным движением Колымо - Индигирского авиапредприятия. Новосибирским областным судом по иску прокурора области признана незаконной забастовка работников ЖЭУ Черепановского района, поскольку также не были соблюдены установленные законом требования.

Большая роль в урегулировании споров между работодателями и работниками принадлежит профсоюзам. Вместе с тем имеющиеся данные указывают на то, что профсоюзы не всегда выполняли свои обязанности и занимали порой позиции, противоречащие их прямому предназначению. В последние годы прокурорами вскрывались факты откровенной дискриминации прав работающих женщин при попустительстве профсоюзных органов. В ряде случаев по инициативе профсоюзов принимались незаконные решения о непредставлении работникам, занятым на вредных производствах, ежегодных дополнительных отпусков.

Продолжавшийся в стране в 1996 г. спад производства привел к дальнейшему сокращению рабочих мест в промышленности. По данным Госкомстата России, к концу декабря минувшего года в органах службы занятости были официально зарегистрированы 2,5 млн. человек, или 3,4% экономически активного населения. Реальное число не имеющих работы граждан достигло 6,8 млн. человек.

По действующему законодательству безработные относятся к категории лиц, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства, и задача прокуроров в этой сфере заключалась в том, чтобы присущими им полномочиями обеспечивалось соблюдение требований Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации". Активность прокуроров в работе по этому кругу вопросов в 1996 г. возросла (за прошедший год в службах занятости выявлено более 4,6 тыс. нарушений законов, в том числе около 900 незаконных правовых актов, абсолютное большинство которых по требованиям прокуроров отменено). В Нижегородской области прокуратура обжаловала в суд постановление Законодательного Собрания этого субъекта Федерации от 3 сентября 1996 г. "О временном порядке выплаты пособий по безработице", ограничивавшее потолок для размера пособий по безработице суммой, не превышающей среднемесячную зарплату, сложившуюся по области. Заявление удовлетворено. Прокурор Удмуртской Республики принес протест на Закон "О занятости населения в Удмуртской Республике", которым также устанавливались ограничения прав граждан на получение пособия по безработице. Более того, в этой республике должностным лицам органов занятости разрешалось даже приостанавливать выплату таких пособий.

В число территорий, где наиболее часто прокурорами вскрывались нарушения законодательства о занятости населения, входят Архангельская и Свердловская области, Краснодарский край, Республики Башкортостан и Дагестан.

Работа по защите прав престарелых и инвалидов. Соблюдение законодательства в сфере материальной поддержки ветеранов труда и инвалидов продолжает вызывать большое беспокойство. Сейчас действует блок узкоспециализированных законодательных актов, таких как Федеральные законы "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и другие. Эти законы "обслуживают" слой социально незащищенных категорий граждан, не имеющих зачастую иных, кроме государственных пенсий и пособий, источников существования. Прокурорами в 1996 г. пресечено множество попыток местных властей ограничить действие отдельных льгот, установленных законами для указанных категорий граждан.

Всего за прошедший год прокурорами пресечено более 5,5 тыс. нарушений прав инвалидов и престарелых. Рост таких нарушений отмечен в половине субъектов Федерации, особенно в Алтайском и Краснодарском краях, Белгородской и Ростовской областях.

Прокуроры в ряде случаев добились от органов исполнительной власти реального исполнения социальных законов. Так, по результатам рассмотрения представления прокурора Санкт - Петербурга городским правительством было принято постановление от 1 февраля 1996 г. "О мерах по реализации Федерального закона "О ветеранах" в городе Санкт - Петербурге", которым определен порядок предоставления соответствующих льгот за счет средств городского бюджета. По протесту прокурора Республики Алтай отменена ст. 17 Закона "О республиканском бюджете на 1996 год", приостанавливавшая на территории республики действие льгот по оплате жилья и коммунальных услуг за счет средств республиканского бюджета. Прокурором Нижегородской области обжаловано в суде постановление губернатора этого региона, в соответствии с которым в нарушение Федерального закона "О ветеранах" устанавливалась 50-процентная скидка по оплате жилой площади только для одиноких категорий льготников.

Сотрудниками социальных фондов допускается немало нарушений в виде нецелевого использования средств, предназначенных для выплаты пособий и пенсий, на разного рода развлекательные мероприятия, поездки за границу, выдачу премиальных самим себе, беспроцентных ссуд коммерческим структурам. Такие факты выявлялись в отделениях Пенсионного фонда в Воронежской области. По результатам проверок в миграционной службе, центре занятости населения, Северо - Осетинском отделении Пенсионного фонда прокурорами в Республике Северная Осетия - Алания возбуждено 14 уголовных дел. В суды направлено 275 исковых заявлений о взыскании с организаций - нарушителей денежных средств на сумму 9,9 млрд. руб. Все это указывает на распространенность подобного рода правонарушений.

Особого внимания заслуживает наработанная прокурором Курской области практика предъявления исков в защиту материальных интересов инвалидов - ликвидаторов последствий аварии на Чернобыльской АЭС. В 1996 - 1997 гг. в защиту инвалидов - чернобыльцев предъявлено 13 исков на общую сумму почти 350 млн. руб. (в т.ч. к Комитету по социальной защите населения администрации Курской области и к управлению Федерального казначейства по Курской области).

Жилищная сфера. По данным прокурорской статистики, нарушения жилищных прав граждан (особенно со стороны должностных лиц муниципальных образований) зарегистрированы практически во всех регионах. Прокурорами за прошлый год пресечено около 10 тыс. таких нарушений. Каждое четвертое из них было связано с изданием незаконных правовых актов, ущемлявших права граждан на справедливое распределение муниципальных жилых помещений, приватизацию жилья, охрану жилищных интересов несовершеннолетних, инвалидов, престарелых.

В Ленинградской области выявлялись случаи покупки жилой площади путем мошенничества и вымогательства, с нарушением прав несовершеннолетних и недееспособных. Прокурорами предъявлено множество исков в суды о признании таких сделок недействительными, в ряде случаев возбуждены уголовные дела, о складывающейся ситуации проинформировано правительство области.

Принципиально решались вопросы об устранении нарушений жилищного законодательства в Республике Татарстан. В связи с тем, что постановления глав администраций Высокогорского района, городов Нижнекамска и Заинска запрещали приватизацию жилья в ряде домов, эти акты прокурорами опротестованы.

Грубые нарушения законодательства в виде ненадлежащего содержания жилых домов, нарушавшего права нанимателей, допускались предприятиями - крупнейшими балансодержателями ведомственного жилищного фонда в Москве. В целях устранения этих нарушений прокурорами внесено 38 представлений руководителям таких крупнейших промышленных предприятий столицы, как АО ММЗ "Серп и Молот", АООТ "Мосремстрой", АООТ "Московский электродный завод", и ряду других. Некоторые из правонарушителей по инициативе прокуроров привлечены в Москве к административной ответственности.

Защита прав потребителей. По имеющейся в Генеральной прокуратуре РФ информации масштабы изготовления, ввоза и реализации суррогатной, несертифицированной, а зачастую просто опасной продукции (в первую очередь, пищевой) продолжают возрастать. Причем полномочия отдельных инспекций по борьбе с этими правонарушениями используются пока явно неэффективно.

Так, проверки, проведенные прокурорами в Республике Тыва в отделах по защите прав потребителей при местных администрациях, показали, что этими контролирующими органами не охватывались проверками рынки и иные места торговли. Акты о несоблюдении правил сертификации и продажи товаров здесь во многих случаях не составлялись. Органы госсанэпиднадзора с нарушением закона оформляли дела об административных правонарушениях и не принимали действенных мер по фактическому взиманию наложенных штрафов. Пассивная роль контролирующих органов в этой сфере зарегистрирована и в ходе проверок, проведенных прокурорами в Астраханской области. Более того, проверкой даже вскрыт факт выдачи Астраханским центром сертификации и метрологии сертификата ДП "ЮггазОРС" на продукты питания импортного производства с заведомо истекшим сроком хранения.

В то же время установлены отдельные факты, когда властные полномочия государственных контролирующих органов неправомерно присваивали общественные объединения. Общественной организацией "Хакасская региональная инспекция защиты прав потребителей" с ноября 1996 г. по январь 1997 г. проведено самостоятельно около 110 проверок соблюдения правил торговли продуктами питания в киосках г. Абакана. По результатам членами общественной организации составлено 73 протокола, часть которых направлена в суды, а по непереданным протоколам с предпринимателей неправомерно получено наличными 11 млн. руб. Действия этой "инспекции" вышли далеко за рамки Закона "О защите прав потребителей". Добровольные "инспекторы" занимались по существу самоуправством и вымогательством.

Неблагополучная криминальная обстановка складывается вокруг негосударственных пенсионных фондов (НПФ). По сообщению прокурора Москвы, в столице зарегистрированы 315 таких фондов, причем только 197 из них прошли заявительную регистрацию в инспекциях НПФ при Минсоцзащиты России, и лишь 107 получили лицензии. В результате в указанной сфере вновь возникли условия для обмана вкладчиков. Прокурорами в Москве внесено 26 представлений об устранении нарушений закона, предъявлены иски о ликвидации некоторых НПФ в арбитражный суд, которые удовлетворены. В отношении злостных нарушителей возбуждено 5 уголовных дел. В частности, расследуются обстоятельства ущемления прав вкладчиков негосударственного пенсионного фонда "Альянс", который, нарушив существующий порядок, передал свои активы в сумме 512,7 млн. руб. в управление четырем коммерческим предприятиям, не имеющим лицензий на такую деятельность, без проверки их финансового положения и подтверждения какой-либо гарантии возврата денег. Руководитель одного из таких предприятий - "Кросс - ЛМД", получив 165 млн. руб., скрылся.

В Кемеровской области выявлены негосударственные пенсионные фонды, действовавшие без лицензий и незаконно привлекавшие вклады населения. В отношении руководителя фонда "Сибирский пенсионный альянс" возбуждено уголовное дело по ст. 147 УК РСФСР.

Во многом осложняют обстановку в сфере защиты прав потребителей незаконные решения органов власти. В частности, Правительством Удмуртской Республики в начале 1996 г. было принято постановление, разрешающее осуществлять торговлю хлебобулочными изделиями без применения контрольно - кассовых машин. При этом потребители лишались права на получение товарного чека, удостоверяющего приобретение товара в конкретном магазине. Кроме того, постановление существенно затрудняло работу налоговых инспекций. На данный правовой акт прокурором принесен протест.

В 1996 г. прокуроры существенно улучшили работу по предъявлению гражданских исков в защиту прав граждан. Только территориальными прокурорами предъявлено свыше 103 тыс. таких исков (в 1995 г. - 44,7 тыс.). В суды в основном направлялись иски имущественного характера. Из рассмотренных судами 84,8 тыс. исков абсолютное большинство (82 тыс.) удовлетворено.

Таким образом, полезность для общества и государства использования так называемых общенадзорных функций прокуратуры очевидна. Прокуратурой накоплен значительный опыт работы по защите публичных интересов. Заменить ее в этой миссии пока некому. Аппарат Уполномоченного по правам человека проходит стадию организационного становления, комиссия по правам человека при Президенте РФ серьезными полномочиями по восстановлению нарушенных прав граждан не обладает. Наконец, право граждан на обращение в суды во многом просто не востребовано, во-первых, из-за перегрузки делами судов, вследствие чего судебные процессы длятся по нескольку лет, во-вторых, из-за крупных проблем, возникающих у судов на стадии исполнения принятых ими решений, в-третьих, по причине значительной дороговизны судебных издержек для малоимущих граждан.

Все это веские доказательства того, что работа российской прокуратуры как бы компенсирует (конечно, не полностью) существующие недостатки механизмов защиты публичных интересов, прав и свобод граждан.