Мудрый Юрист

О некоторых вопросах практики применения закона рсфср "об охране окружающей природной среды

В. Костюк, заместитель начальника отдела анализа и обобщения судебно - арбитражной практики Высшего арбитражного суда Российской Федерации.

В марте 1994 года исполнилось два года с момента введения в действие Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Основная цель названного нормативного акта - регулирование отношений, касающихся охраны природы, предупреждение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности на окружающую природную среду и улучшение ее качества.

Достижение этой цели во многом зависит от активности природоохранительных органов в реализации содержащихся в Законе норм.

Статистика показывает, что после введения Закона в действие резко возросло количество поступивших на рассмотрение арбитражных судов дел, связанных с нарушением природоохранительного законодательства, увеличились заявленные и взысканные по решениям арбитражных судов суммы с предприятий, учреждений и организаций, допустивших такие нарушения.

В целях обеспечения единообразия судебно - арбитражной практики применения Закона "Об охране окружающей природной среды" Высший арбитражный суд Российской Федерации 21 октября 1993 года принял Постановление, разъясняющее наиболее сложные вопросы, возникающие у арбитражных судов при разрешении споров.

Закон "Об охране окружающей природной среды" устанавливает платность природопользования, которая включает в себя плату за пользование природными ресурсами, за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия.

Плата за право пользования природными ресурсами является формой реализации экономических отношений между собственником природных ресурсов (объектов) и природопользователем и взимается в виде налогов, арендной платы или в иных формах, предусмотренных законодательством и решениями органов власти краев, областей, автономных образований.

Плата за выбросы (сбросы, размещение отходов) загрязняющих веществ в окружающую природную среду является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среде.

В соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 объектами обложения являются любые виды вредного воздействия на окружающую природную среду.

Названный Порядок устанавливает два вида базовых нормативов платы: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов, а также в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).

Базовые нормативы платы и коэффициенты с поправкой на экологические факторы того или иного региона утверждаются Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации с участием заинтересованных природоохранительных министерств и ведомств.

На основе базовых нормативов разрабатываются и утверждаются дифференцированные ставки платы. Они устанавливаются органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований. При этом следует иметь в виду, что указанные органы не вправе вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, не предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Наиболее сложный вопрос, включенный в Постановление Пленума, касается порядка внесения платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды воздействия. Трудности в его решении вызваны тем, что в п. 4 ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды" указано, что плата за названные виды загрязнения перечисляется в бесспорном порядке (не взыскивается, а перечисляется. - Авт.).

Данная редакция вызвала противоположные точки зрения относительно порядка реализации этой нормы.

Одна из них заключается в том, что суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды должны взыскиваться с природопользователей в бесспорном порядке. Ее сторонники считают, что сам Закон определил такой порядок решения данного вопроса: это упомянутый пункт ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды", установивший бесспорный порядок перечисления платы за использование природных ресурсов, и ст. 7 Закона, согласно которой к компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды отнесено право на предъявление исков только о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства. Согласно ст. 2, 3 АПК РФ указанные органы могут обращаться в судебные органы за защитой государственных и общественных интересов только в случаях, предусмотренных законодательными актами. Таким образом, закон не предоставляет им права на предъявление исков о взимании платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов. Поэтому арбитражные суды не должны принимать такие исковые заявления.

В подтверждение обоснованности такой позиции ее сторонники ссылаются на упомянутый Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, согласно которому природопользователи обязаны перечислять средства, взимаемые за загрязнение окружающей природной среды, в сроки, устанавливаемые территориальными органами Минприроды России. По истечении этих сроков суммы платежей взыскиваются с природопользователей в безакцептном порядке.

Поступающие с мест данные свидетельствуют о том, что такие платежи взыскиваются в бесспорном порядке. За последние полтора - два года иски об обратном взыскании неосновательно списанных природоохранительными органами сумм платежей предъявлялись в арбитражные суды крайне редко. Поэтому в случае признания сложившейся практики незаконной может возникнуть масса проблем, которые в конечном результате повлекут за собой значительные трудности в осуществлении природоохранительными органами возложенных на них задач.

Во-первых, законодательством не предусмотрены меры (штраф, неустойка, пени) по обеспечению своевременного внесения платежей за использование природных ресурсов, что в условиях массовой неплатежеспособности может привести к уклонению природопользователей от внесения таких платежей. Это замедлит поступление средств в экологические фонды, что при быстро растущей инфляции приведет к потере средств, необходимых для восстановления экологической обстановки.

Во-вторых, взыскание с природопользователей платы за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов в претензионно - исковом порядке создаст необходимость в увеличении штатной численности природоохранительных органов, что, в свою очередь, также приведет к сокращению средств, направляемых на природоохранительные цели.

В-третьих, резко возрастет количество бесспорных исков, поступающих на разрешение арбитражных судов.

Сторонники другой точки зрения считают, что установление Правительством Российской Федерации безакцептного порядка списания просроченных платежей произведено с превышением предоставленных ему Законом "Об охране окружающей природной среды" полномочий. Правительству поручалось определить порядок исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов, а не порядок списания платежей (п. 5 ст. 20 Закона).

Кроме того, установление безакцептного порядка списания не внесенных в срок платежей противоречит требованиям п. 3 ст. 110 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, согласно которому без распоряжения клиента списание средств, находящихся у него на счете, допускается только по решению суда, арбитражного суда, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия утвержден Правительством Российской Федерации после вступления в действие Основ гражданского законодательства, он не является законодательным актом, поэтому п. 9 упомянутого Порядка, предусматривающий безакцептный порядок взыскания платежей, применяться не должен. Не внесенная в срок плата за использование природных ресурсов должна взыскиваться с природопользователей в претензионно - исковом порядке.

Предлагалось также в целях устранения имеющихся в действующем законодательстве несоответствий обратиться в Верховный Совет Российской Федерации с предложением по внесению соответствующих изменений в п. 4 ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды".

В результате дискуссии было принято следующее решение: взыскание с природопользователей платы в случае неперечисления ее в установленные сроки производится в бесспорном порядке.

Думается, что оно имеет свои недостатки. Неточность формулировки п. 4 ст. 20 Закона "Об охране окружающей природной среды", с одной стороны, требования ст. 110 Основ гражданского законодательства, касающиеся порядка списания средств со счета его владельца - с другой, могут привести к сбою данного механизма взыскания платежей с природопользователей. Это в свою очередь может создать условия, при которых взыскание с предприятий, учреждений и организаций платы за использование природных ресурсов в принудительном порядке будет невозможно.

В соответствии с п. 4 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации внесение платы за использование природных ресурсов не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Платность природопользования включает в себя плату за пользование природными ресурсами, за загрязнение окружающей природной среды и другие виды отрицательного воздействия. Ее введение должно одновременно стимулировать охрану окружающей природной среды, комплексность использования различных видов природных ресурсов, повышение их качества, выравнивание социально - экономических условий хозяйствования при использовании природных ресурсов разного качества, рационализацию размещения производительных сил, формирование специальных фондов финансирования мероприятий по охране и воспроизводству природных ресурсов.

Обязанность платы за загрязнение и иные вредные воздействия возникает по факту загрязнения окружающей природной среды независимо от вины причинителя вреда.

Порядок определения платы, как уже отмечалось, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632.

В отличие от эколого - экономической ответственности (ответственности за правомерный, разрешенный, вынужденный по объективным обстоятельствам вред), наступающей по самому факту причинения вреда независимо от наличия вины в действиях самого причинителя, эколого - правовая ответственность (ответственность за виновные, противоправные деяния) наступает только в случаях, когда причиненный вред является следствием нарушения природоохранительного законодательства. Ее основанием является не факт возникновения вреда, а факт совершения экологического правонарушения.

В случае причинения такого вреда причинивший вред обязан его возместить в порядке ст. 126 Основ гражданского законодательства независимо от внесения указанной платы.

Отношения по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, основаны на принципах гражданско - правовой ответственности, предусматривающей: обязанность для причинителя вреда возместить его независимо от привлечения к другим видам юридической ответственности; полное возмещение причиненного вреда (как реального вреда, так и упущенной выгоды или неполученных доходов); возложение бремени доказывания на причинителя вреда (презумпция вины).

Названным Постановлением Правительства Российской Федерации решен вопрос не только о порядке понижения размеров платы за загрязнение окружающей природной среды или освобождения от нее отдельных организаций, но и о корректировке размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий и зачислении этих средств в счет указанных платежей.

Такую корректировку вправе осуществлять по решению, согласованному с соответствующим природоохранительным органом, органы исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, автономных образований.

Как следует из толкования данной нормы Пленумом, зачисление в счет установленных природопользователю платежей освоенных им средств на выполнение природоохранных мероприятий может производиться только в указанном порядке. Не вправе его изменить ни природоохранительные органы, производящие корректировку размера платежей за выбросы вредных веществ в судебном заседании без соответствующего на то поручения со стороны органа исполнительной власти либо без согласования с ней, ни сам арбитражный суд при рассмотрении конкретного спора.

Согласно Закону "Об охране окружающей природной среды" природопользователь, заинтересованный в использовании нескольких видов природных ресурсов (земельные участки, водоемы, леса, недра и др.), вправе заключить с соответствующими органами исполнительной власти договор на комплексное природопользование. Такой договор заключается на основании лицензии (разрешения) на комплексное природопользование и специальных разрешений (лицензий) на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства, на использование (изъятие) отдельных видов природных ресурсов субъектами хозяйственной деятельности.

Он закрепляет право природопользователя заниматься определенными видами деятельности, связанными с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую природную среду в определенных границах и на определенных условиях.

Поскольку договор на комплексное природопользование может быть заключен только на добровольной основе, споры между природопользователем, изъявившим желание заключить названный договор, и соответствующим органом исполнительной власти, связанные с его заключением, могут рассматриваться арбитражными судами только при наличии согласия сторон о передаче им возникшего или могущего возникнуть спора.

Что касается порядка разрешения споров, возникающих в ходе исполнения договора, то он устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 18 Закона "Об охране окружающей природной среды" сторонами в самом договоре.

Законом предусмотрено, что выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются на основе выдаваемого специально уполномоченными на то государственными органами разрешения, в котором устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровье человека.

При отсутствии у природопользователя такого разрешения вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и плата за них производится путем умножения начисленных в установленном порядке сумм на пятикратный повышающий коэффициент.

В качестве сверхлимитных следует также расценивать выбросы, сбросы загрязняющих веществ, захоронение отходов, произведенные вследствие несвоевременного получения на это разрешения по причине позднего согласования нормативов объемов природопользования, истечения срока ранее действовавшего разрешения, непринятия мер к получению нового разрешения и т.п.

В порядке толкования ст. 87 Закона "Об охране окружающей природной среды" Пленум разъяснил, что при разрешении споров о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением, арбитражным судам необходимо проверять, не является ли оно результатом деятельности нескольких организаций. В случае установления факта, что вред причинен несколькими предприятиями, учреждениями, организациями, арбитражный суд должен определить размер ответственности каждого причинителя с учетом степени их вины.

При обсуждении проекта постановления высказывалась и другая точка зрения по этому вопросу. В частности, ее сторонники утверждали, что арбитражные суды при разрешении таких споров не должны выяснять, в результате чьей именно деятельности (ответчика или других организаций) возник ущерб. В силу п. 1 ст. 126 Основ гражданского законодательства причинитель вреда должен сам доказать, что вред причинен не по его вине. Обязанность арбитражного суда - оценить эти доказательства. Привлекать другие организации в качестве ответчиков арбитражные суды должны только в том случае, если ответчик по делу представит доказательства, подтверждающие вину этих организаций в причинении вреда окружающей природной среде.

Несостоятельность такой точки зрения заключается не только в том, что ответчик не обязан доказывать вину в причинении экологического вреда другими организациями, но и в том, что на арбитражные суды возложена обязанность не только оценивать доказательства. В случае необходимости они вправе привлекать к участию в деле в качестве ответчика другие организации, в том числе не указанные истцом. Такое право направлено на обеспечение правильного и своевременного разрешения спора арбитражным судом.

В постановлении также уделено внимание вопросам, касающимся возмещения причиненного экологическим правонарушением вреда в натуре. Особый акцент сделан на то, что возложение на природопользователя обязанности по восстановлению окружающей природной среды за счет его сил и средств возможно по решению арбитражного суда только с согласия сторон. Предписания о возложении на природопользователя обязанности по возмещению вреда в натуре, не согласованные с ним, данные до вынесения решения арбитражным судом, должны признаваться недействительными.

Вместе с тем в тех случаях, когда природопользователь принял по согласованию с органом охраны природы меры по возмещению ущерба в натуре, они учитываются арбитражным судом при вынесении решения.

Если согласия достигли согласия по возмещению ущерба в натуре в заседании арбитражного суда, последний обязан указать в решении конкретные мероприятия, которые должны быть произведены природопользователем по восстановлению окружающей природной среды, и срок их исполнения. При недостижении такого согласия арбитражный суд принимает решение о взыскании с причинителя вреда определенной суммы ущерба.

Главное отличие в порядке возмещения причиненного экологическим правонарушением вреда в натуре от возмещения вреда в денежном выражении заключается в том, что в первом случае оно допускается только с согласия сторон, во втором - добровольно или по решению судебного органа.

Актуальным является вопрос о порядке возмещения вреда, причиненного источником повышенной опасности. Под источником повышенной опасности понимается любая деятельность, связанная с повышенной вероятностью причинения вреда и невозможностью полного контроля за ней со стороны человека.

Исходя из названных признаков источника повышенной опасности к таким источникам относятся промышленные предприятия, производящие выбросы токсичных веществ в природную среду, сельскохозяйственные и лесные предприятия, использующие для обработки полей и лесов химические вещества, а также транспортные средства и т.п.

Арбитражный суд в каждом конкретном случае самостоятельно определяет, относится ли та или иная деятельность к источнику повышенной опасности. При отнесении деятельности предприятий, учреждений, организаций к источнику повышенной опасности для окружающей природной среды они освобождаются от ответственности только в том случае, если докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы.

Отражение в постановлении вопросов, связанных с наложением на природопользователей административных штрафов, порядком их взыскания и обжалования решения об их наложении, вызвано не только сложностью этих проблем, но и пробелами в действующем законодательстве.

Административная ответственность за экологические правонарушения выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение административного экологического правонарушения. Административный штраф является мерой наказания, а не возмещения вреда, хотя и носит материальный характер. Привлечение к такой ответственности независимо от суммы штрафа не освобождает виновное лицо от обязанности возмещения вреда.

Несмотря на то, что субъектами административного экологического правонарушения являются не только физические, но и юридические лица, споры о взыскании с последних указанных штрафов арбитражным судам неподведомственны.

Это объясняется тем, что согласно части второй ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации органы государственной власти и управления имеют право на обращение в арбитражный суд только в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, а Закон "Об охране окружающей природной среды" не предоставил органам, осуществляющим охрану природы, право на обращение в арбитражный суд с исками о взыскании с предприятий, учреждений и организаций штрафов за экологические правонарушения.

Следует отметить, что вопрос о приведении в исполнение постановления административного органа о наложении штрафа на юридическое лицо не решен и в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 278, 279 упомянутого Кодекса постановление о наложении административного взыскания в виде штрафа подлежит принудительному исполнению уполномоченными на то органами в порядке, установленном законодательством РСФСР и Кодексом. Вместе с тем ни законодательством, ни Кодексом порядок принудительного исполнения постановления о наложении штрафа на юридическое лицо не определен.

Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов при обсуждении проекта постановления Пленума вносилось предложение о принятии арбитражными судами к производству исков о взыскании с юридических лиц штрафов за экологические правонарушения, налагаемых в административном порядке. Оно было отклонено не только по уже указанным причинам, но и в связи с тем, что принятие арбитражными судами таких исков к своему производству привнесло бы в деятельность судебных органов не свойственные им, по сути административные функции.

Постановлением Пленума затронут также вопрос, касающийся перечисления денежных сумм, взыскиваемых арбитражными судами по искам природоохранительных органов. Он несет на себе больше информативную, чем правовую нагрузку.

Согласно ст. 21 Закона "Об охране окружающей природной среды" для восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и решения других природоохранительных задач создается единая система внебюджетных государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды.

К числу источников поступлений средств в указанные фонды относятся суммы, получаемые по искам о возмещении вреда, и штрафы за экологические правонарушения.

В июле 1992 года Минприроды России утвердило Примерное положение об экологических фондах на территории Российской Федерации. На его основе исполнительные органы государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт - Петербурга, исполнительные органы местного самоуправления (администрации) утверждают положения о порядке образования и использования экологических фондов на местах.

Систему экологических фондов возглавляет Федеральный экологический фонд Российской Федерации. Он является самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладающим правами юридического лица.

Решениями соответствующих органов представительной и исполнительной власти в территориальных государственных внебюджетных экологических фондах открываются специальные счета (в том числе валютные). Перечисление на них средств производится в соответствии с Порядком направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, подписанным в декабре 1992 года Минфином России и Минприроды России и согласованным с Центральным банком Российской Федерации.