<*> Multilevel Governance of Global Environmental Change. Pers...">
Мудрый Юрист

Предисловие к сборнику "мультиуровневое управление глобальными экологическими изменениями. Перспективы с позиции науки, социологии и права" *

/"Экологическое право", 2006, N 6/
Г. ВИНТЕР

<*> Multilevel Governance of Global Environmental Change. Perspectives from Science, Sociology and the Law. Cambridge University Press, 2006.

Винтер Герд, профессор, доктор, директор Института европейского экологического права Бременского университета ФРГ.

Перевод: Семенихина В.А., стипендиат Немецкой службы академического обмена (ДААД).

I. Обзор

Можно выделить четыре стадии взаимодействия между человеком и окружающей природной средой.

Первая стадия характеризуется потребительской экономикой, существующей в рамках цикличных отношений, когда человек извлекает из окружающей среды и вкладывает в нее ровно столько, сколько может быть произведено данной экосистемой или может быть потреблено ею.

Вторая стадия отличается перерасходом природных ресурсов, их интенсивной эксплуатацией и загрязнением природы отходами их обработки. Обременения и негативные эффекты, однако, носят локальный характер, хотя они иногда и имеют пагубные последствия для местного населения. В результате социальные и правительственные меры, направленные на снижение негативного воздействия, остаются локальными или внутригосударственными и зачастую являются слишком незначительными.

Для следующего этапа характерно еще большее увеличение нагрузки на окружающую среду. Одним из видов такой нагрузки становится то, что причинно-следственные связи перешагивают локальные границы и распространяется на обширные территории. С другой стороны, отдельные негативные проявления территориального характера сливаются воедино и совместно создают новую угрозу, например угрозу прекращения существования отдельных биологических видов или озонового слоя. Оба указанных пагубных эффекта стали посылом для появления местных и международных институтов охраны окружающей среды.

Представляется, что наступила четвертая стадия. Внутригосударственные и транснациональные причинно-следственные связи настолько распространились, что привели к угнетенному состоянию всей сложной биофизико-химической системы Земли. Не просто появились экологические проблемы планетарного масштаба - поражена вся Земля как система. Вместе с тем причины этого в данный момент все меньше и меньше имеют видимое или ощутимое проявление, но становятся все более жестокими; в связи с этим появились предположения о том, что настоящая эра голоцена может "мутировать" в эру антропогена. В то время как на предыдущих этапах влияние человека на окружающую среду оказывало немедленное и по большей части однообразное воздействие на природу, для нового этапа характерно наличие более сложно структурированных и скрытых причинных связей. Соответственно феноменологическое понятие глобальных изменений (global change) требует более структурированного анализа планетарной системы, включая как действующие длительное время природные факторы, так и относительно "молодой" человеческий фактор.

В связи с тем что в настоящее время фундаментальные механизмы нашей планеты подвергаются качественно новым воздействиям, необходимы новые органы и институты, а существующие органы и институты требуют анализа и пересмотра. Точно так же, как необходимо проведение глубокого и целостного анализа экосистемы Земли, необходимо проведение анализа институтов. Это совсем не означает, что развитие международного права должно принять вектор развития, направленный на создание наднациональной организации, которая будет наделена законодательными полномочиями по установлению единого правового режима на всем земном шаре. Напротив, с точки зрения системного подхода необходимо исследование всех институциональных органов на различных уровнях, так как все они формируют единую систему и служат целям, поставленным в ее рамках.

Прежде всего это означает, что при институциональном анализе нельзя ограничиваться традиционным исследованием международных организаций - необходимо обратиться к тем механизмам, которые обеспечивают само существование международной системы: международная интеграция, суверенитет государства, способность общества к саморегуляции, международные гражданские объединения и структуры.

Глобальный характер проблемы совсем не обязательно требует, чтобы вовлеченные в ее решение институты сами по себе имели глобальный масштаб. Основная цель представленной здесь книги - показать, что для действительно всеобъемлющего анализа необходимо рассмотреть и большое количество иных, не только транснациональных, институтов. Прежде чем решать вопрос об интеграции таких институтов в концепцию международного режима или даже общемировой суперсистемы и вне зависимости от того, основаны ли они на системе государственного управления или гражданского общества, предварительно необходимо убедиться в том, что данные институты действительно отражают ту роль, которая поставлена перед ними в рамках общемирового масштаба. Наиболее прогрессивным подходом к исследованию проблематики общемировых институтов на данный момент считается концепция сообщества (а не "объединения") государств, которое основано как на государственной власти, так и на системе гражданского общества. Идеальное воплощение данной концепции - всемирный хорошо организованный союз, или так называемый глобальный федеративный союз. Настоящая книга представляет и обосновывает качественно иную концепцию, а именно - концепцию полиархии институтов, расположенных на различных организационных уровнях, разделенных, в свою очередь, на множество сегментов по предметному принципу и распространяющих свое действие на различные географические зоны. Данная система полиархии должна быть саморегулируемой с тем, чтобы наиболее эффективно обеспечивать сохранение пригодной для жизни экосистемы.

Нельзя забывать, что разнообразные институты играли двойственную и зачастую противоречивую роль в развитии взаимодействия между человеком и природой. Существуют институты, которые стимулируют и обеспечивают применение новых изобретений в области технологий, экономики и энергетики. Организованный экономический рост, который с этой позиции является средством достижения человеческого благосостояния, влечет вместе с тем и постоянное увеличение эксплуатации окружающей среды как ресурса различных благ и хранилища для отходов. С другой стороны, существуют институты, которые в целях защиты окружающей среды борются против сверхинтенсивной эксплуатации природы. Такое противоречие между расширением и ограничением использования природных ресурсов наблюдается на всех уровнях институциональной системы. Это противоречие присуще самому обществу, находит свое проявление в системе органов власти, а также прослеживается на международном уровне в виде раскола между международными экономическими и экологическими организациями.

Следующий аспект институционального анализа затрагивает непосредственно направление исследования. В чем состоит актуальная задача? В том, чтобы сохранить пригодные для жизни условия, или в том, чтобы попытаться адаптироваться к новым условиям? Следует отметить, что перегруженность планетарной системы воспринимается некоторыми уже как неизбежность. Они призывают к тому, чтобы больше внимания уделялось тем институтам, которые способны адаптировать общественность к уже изменившимся обстоятельствам, к ситуации глобальных изменений, которые проявляются, например, в новых границах удовлетворения социальных потребностей, в миграции, в распространении последствий катастроф и проч. Несмотря на то что указанные задачи являются достаточно важными, настоящая работа фокусируется все же на тех институтах, которые снижают риски экологических угроз. Урон, наносимый почвам, водной среде, биологическому разнообразию видов, не может быть восполнен за счет новых технологий. Кроме того, существует фундаментальное несоответствие между скоростью новаторского освоения биосферы и медлительностью в институционализации мер по снижению негативных эффектов для окружающей среды. При этом глобальные изменения неуправляемы, поскольку они представляют собой в том числе и продукт институционализации. Это и является основной задачей для институциональной мысли - разработать способы, которые позволили бы привести в соответствие установленные институтами нормы с задачей долговременного сохранения природы. В идеале долгосрочные меры, направленные на постепенное устранение негативных эффектов, будут в то же время способствовать кратковременной адаптации.

В-четвертых, необходима ясность о взаимоотношениях между институтами, обществом и природой. Конечно же говорить о прямой связи между институтами и планетарной системой не приходится: законом невозможно запретить смену климата, так и климатические изменения не могут устанавливать закон. Связь между ними, однако, осуществляет общество, то есть общественное сознание и поведение.

Основываясь на своем восприятии того состояния, в котором находится планетарная экосистема, а также на имеющихся социальных структурах, общественное сознание будет либо определенным образом реагировать на глобальные изменения, либо игнорировать их. Соответственно оно либо признает необходимость и легитимность соответствующих институтов, либо откажется от них.

---------------------------------------------¬
¦ Институты ¦
¦ ¦
¦Убеждения, правила, инструменты, организации¦
L---------------------------------------------
/
¦¦
/
---------------------------------------------¬
¦ Общество ¦
¦ ¦
¦Общественное сознание, реагирование на ¦
¦институты, их принятие ¦
¦ ¦
¦ Поведение ¦
L---------------------------------------------
/
¦¦
/
---------------------------------------------¬
¦ Планетарная система ¦
¦ ¦
¦Воздействие человека, естественные природные¦
¦процессы ¦
L---------------------------------------------

Настоящая книга, как и данное предисловие, представляет именно такую модель. Для начала мы представим общий анализ планетарной системы и особо остановимся на степени человеческого воздействия на нее и возможных методах измерения такого воздействия. Затем мы обратимся к анализу двойственной роли общества в процессе реагирования на деятельность институтов и на их признание. Последняя и наиболее обширная часть исследования будет посвящена многообразию институтов и их взаимодействию.

II. Планетарная система

Механизм планетарной системы следует продемонстрировать на примере климата, как предложено в статье Питера Лемке (Peter Lemke) и Стефана Рамшторф (Stefan Rahmstorf). Подходящий климат - основная предпосылка для человеческой жизни. Основные компоненты климатической системы включают в себя: атмосферу (которая проявляется в виде различных газов, облаков, аэрозолей), океан (оказывает влияние посредством своей температуры, солености, давления и подвижности), криосферу (покрытая льдом суша и льдины на воде), литосферу (проявляющуюся, например, в вулканах) и биосферу (которая оказывает воздействие на климат посредством выработки газов, в том числе углекислого газа и кислорода). Перечисленные компоненты действуют под влиянием основного внешнего фактора - солнечной радиации. Они взаимодействуют в соответствии со сложными закономерностями, которые до сих пор выявлены не в полной мере. Некоторые из этих взаимодействий представлены на иллюстрации к статье П. Лемке. Очень важным фактором для жизненных условий в зонах умеренного климата является океан. Он выступает в качестве обширной энергетической системы и по принципу помпы аккумулирует тепло на юге и транспортирует его на север (см. иллюстрацию). Другим основополагающим фактором для климата является альбедо, то есть степень отражения солнечного излучения от различных поверхностей земли. Криосфера имеет высокий уровень альбедо, таким образом, сохраняет низкую температуру, а осадки, выпадающие в виде снега, позволяют ей самовоспроизводиться. Напротив, поверхность воды и лесистые местности имеют пониженный уровень альбедо, что вызывает испарения, а осадки выпадают в виде дождя. Третьим фактором выступает сочетание газообразных веществ в атмосфере, а точнее - процент углекислого газа, который отвечает за сохранение тепла на низких и высоких ее слоях.

Такая сложная система факторов претерпела в прошлом фундаментальные изменения, вызванные колебаниями солнечной радиации, подвижкой континентальных платформ, изменениями солености океана и природными факторами, которые имеют внутренний характер для указанной системы.

Указанные изменения не были вызваны жизнедеятельностью человека. Как указывает С. Рамшторф, человеческий фактор повлек новые изменения уже только в XX в. Процент углекислого газа в атмосфере увеличился до 30%, что привело к повышению температуры на 0,7 град. C. Все показатели свидетельствуют о дальнейшем развитии этой тенденции в XXI в., особенно если учесть изменение землепользования в сторону дальнейшей вырубки лесов и размещение отходов на обширных участках земли. Модели климатической системы позволяют предугадать последствия таких изменений, вызванных человеческой активностью. Причинно-следственная связь, которая является предметом исследования, ведет научную мысль вплоть до предположения о возможном отклонении или колебании крупных океанических течений, что повлияет на систему транспортировки тепла, отвечающую за умеренный климат на обширной территории Земли. Другими последствиями могут стать территориальное распространение экстремальных природных условий (данное явление уже подтверждено статистическими данными), ускорение процесса опустынивания, утрата ареалов обитания растений и животных и т.д.

Анализ синдромов, предложенный Германским научным консультативным советом по глобальным природным изменениям (German Scientific Advisory Board on Global Environmental Change) является научным методом, используемым в целях понимания сложного взаимодействия, которое приводит к отклоняющимся состояниям климатической системы и иных элементов экосистемы. Синдромы определяются как "нежелательные характерные направления развития (или модели экологической деградации) естественных и цивилизованных тенденций и их взаимодействие, которое можно наблюдать во многих регионах мира" <1>. Заслуга анализа синдромов состоит в том, что он системно учитывает человеческий фактор в глобальных природных изменениях. Возможно схематичное представление отдельных синдромов (см. иллюстрацию). При этом фактор человеческого воздействия олицетворяют такие элементы, как социальная организация, экономика и наука/технологии.

<1> Wissenschaftlicher Beitrag Globale Umweltveranderung (WBGU) (Advisory Council on Global Change), New structures for global environmental policy. Earthscan, 2000. C. 21.

Совет по глобальным природным изменениям выделил всего 15 подобных синдромов, хотя представляется, что их может быть и больше. При этом синдромы можно разбить на три группы:

Полный список, по версии Совета по глобальным изменениям, выглядит следующим образом <2>.

<2> WBGU (2000). C. 22.

Синдромы утилизации:

Синдромы развития:

Синдромы отходов:

Перечисленные выше и прочие синдромы - например, можно предположить наличие синдрома, связанного с западным образом жизни, - могут быть привлечены для анализа климатических изменений и прочих глобальных изменений, как, например, химического заражения воздуха, земель и вод, сверхинтенсивного использование океанов, деградации земель, сокращения биологического разнообразия, недостатка чистой воды.

В связи с тем что описательной информации по поводу состояния и тенденций развития указанных проблем становится все больше <3>, анализ синдромов позволяет проследить причинно-следственные связи, стоящие за указанными феноменами. В нижеследующей таблице представлено мнение Совета <4> по поводу соотношения выявленных синдромов с шестью основными глобальными проблемами.

<3> См.: ежегодные доклады Программы ООН по окружающей среде (UNEP) "Глобальная экологическая перспектива" (GEO) (www.geo.org/GEO/index.htm).
<4> WBGU (2000). C. 53.

Таблица. Причинная связь между синдромами и глобальными проблемами в сфере охраны окружающей среды

Изменение
климата
Истощение
озонового
слоя
 Угроза
для
океанов
  Уменьшение 
видового
разнообразия
и уничтожение
лесов
Эрозия
почв
 Загрязнение
и уменьшение
запасов
питьевой
воды
Сахель             
      x      
   x  
     x      
Сверхинтенсивная   
эксплуатация
    x    
   x   
      x      
   x  
     x      
Исход сельских     
жителей
      x      
   0  
"Пыльный котел"    
    0    
   x   
      x      
   x  
     x      
Катанга            
   0   
      0      
   x  
     x      
Массивный туризм   
    0    
      0      
   0  
     x      
"Выжженная земля"  
      0      
   0  
"Аральское море"   
    0    
      x      
   x  
     x      
"Зеленая революция"
    x    
   x   
      x      
   x  
     x      
"Азиатские тигры"  
    x    
    x    
   x   
      x      
   0  
     x      
Фавелы             
   x   
      x      
   x  
     x      
Разрастание городов
    x    
    x    
   x   
      x      
   x  
     x      
Крупные аварии     
   x   
      x      
   0  
     0      
"Дымовая труба"    
    x    
    x    
   x   
      x      
   x  
Свалка отходов     
   x   
      0      
   x  
     0      
Зараженная земля   
   0   
      0      
   x  
     0      

0 - обозначает главенствующую роль указанного синдрома в развитии глобальной экологической проблемы;

x - обозначает менее значимое влияние синдрома.

Источник: WGBU, 1997 (с изменениями автора).

Анализ синдромов позволяет решить две задачи в рамках изучения институтов. Во-первых, если к приведенной выше таблице добавить еще одну графу с названием "институты" и оценить их воздействие на каждую из указанных проблем, можно увидеть, насколько они как одно из проявлений человеческого фактора влияют на существующую ситуацию с глобальными изменениями. Во-вторых, анализ синдромов позволяет выявить ключевые моменты в причинно-следственных связях и адаптировать работу институтов соответствующим образом.

III. Общемировое сознание

Научное сообщество активно занимается изучением отдельных синдромов, их общей системы, их влияния на основные глобальные экологические проблемы во всех их проявлениях - то есть изучением роли человеческого фактора. Однако, чтобы накопленные знания могли вылиться в конкретные меры, они должны быть общеизвестны. Следовательно, изучать отношение человеческого сознания к глобальным экологическим изменениям необходимо, начиная с общего социологического вопроса о внутренней логике обществ, их убеждений, правил и структур. Разработка методов воздействия на человеческое сознание может быть лишь последующим шагом. Таким образом, представление об общемировом субъекте Джона Шельнхубера (John Schellnhuber) должно приниматься с осторожностью <5>. Не следует понимать его как догму нового общепризнанного течения философии. Общемировой субъект может являться просто метафорой, описывающей общественный интерес, основанный на превалирующих фундаментальных особенностях восприятия.

<5> Schellnhuber H.J. Earth system analysis and management // E. Ehlers, T. Kraft (ред.). Understanding the earth system. Berlin: Springer, 2001. C. 17 и далее.

Существуют две сферы человеческого сознания, представляющие интерес в институциональном контексте. С одной стороны, человеческий разум является определяющим в отношении человека к природе и должен учитываться в рамках институционального исследования с целью выработки надлежащих способов воздействия на него. Например, если институты наложат табу на западный образ жизни, то они попросту обречены на провал. С другой стороны, человеческое сознание является политической основой для институтов, и те, в свою очередь, должны его учитывать, чтобы иметь легитимную основу и получить определенные полномочия. Таким образом, человеческое сознание - непременное условие как эффективности, так и правомочности институтов. В своих статьях для настоящего сборника Карл-Вернер Бранд (Karl-Werner Brand) и Фриц Ройсвиг (Fritz Reusswig) в большей степени обратились к первому проявлению, а Ашер Алкоби (Asher Alcoby) - ко второму.

К.-В. Бранд и Ф. Ройсвиг исследуют социальные предпосылки успешной институционализации глобального управления в сфере экологии. Они описывают то, как институты встроены в различные общества. С тем чтобы решение данными институтами проблем было эффективным, они должны учитывать структуру интересов и власти в обществе; суть принимаемого решения должна соотноситься с основными культурными ценностями, а базовые гипотезы, которые решение включает в себя, должны соответствовать "сюжетам", распространенным в обществе. Они также должны соответствовать критериям "справедливого" управления и распределения. Указанные условия формирования институтов в обществе справедливы также и для тех из них - как для национальных, так и для международных, - которые занимаются проблемой глобальных экологических изменений. В случае их переориентации на область рационального использования природных ресурсов человеческое сознание и его представление о рисках должно учитывать глобальность экологических проблем с тем, чтобы структура интересов и власти, а также социальные ценности и представления приобрели "зеленый" характер.

Авторы заявляют, что осознание этого действительно существует, но сохранение его будет зависеть от развития современной жизни. Нужного эффекта можно добиться, используя определенные структуры и агентства. Что касается первого, исследователи на примере таких макротенденций, как детрадиционализация, индивидуализация, глобализация, возникновение общества, основанного на знании (knowledge society), демонстрируют их противоречивое воздействие на восприятие обществом мер экологического управления. С одной стороны, они ослабляют традиционный жизненный уклад и создают условия для распространения западного образа жизни, а кроме того, повышают вероятность возникновения межкультурных конфликтов и проявления острых социальных проблем. С другой стороны, они поощряют участие общества, распространение информационного и деятельного сотрудничества инициативных граждан и неправительственных организаций в мире.

Положительные эффекты структурирования все же не гарантируют успех в деле сохранения природы. Эта задача требует влияния еще более существенных факторов и субъектов. Поэтому авторы обращаются к рассмотрению ключевых субъектов, которые должны - или могут - выступать в качестве ведущей силы в "озеленении" человеческого общества. Не затрагивая сферу бизнеса и информации, они уделяют особое внимание транснациональному гражданскому обществу в лице неправительственных организаций (НПО), науки как социального феномена, а также потребителей. Осознавая недостатки НПО, авторы тем не менее настаивают на том, что именно они закладывают фундамент для создания действительно глобального сообщества. Что касается науки, авторы демонстрируют ее непростую роль связующего звена между недостатком знаний и практической необходимостью получить однозначный ответ на поставленный вопрос. В отношении потребителей авторы, разоблачая всю тягостность потребительского воздействия на сферу глобальных изменений, тем не менее положительно оценивают перспективу дружественного окружающей среде потребления с учетом того, что "правильное" общественное сознание будет поддерживаться соответствующими институтами.

Ашер Алкоби останавливается на вопросе, сможет ли и каким образом гражданское общество с уровня отдельного государства перейти на уровень глобального гражданского общества и в этом своем статусе быть источником правомочий для международных институтов. В то время как имеется уже довольно значительный объем знаний, основанных на эмпирическом опыте, по поводу различных видов международных субъектов, действующих на транснациональном уровне (таких как НПО, социальные движения, правозащитные организации и международные корпорации), и по поводу того, каким образом действуют такие субъекты (например, посредством участия в разработке программ и повесток дня в нормотворчестве и правоприменении), до сих пор не развито теоретическое объяснение самого факта возникновения таких международных субъектов и их способности формировать всемирное гражданское общество.

По мнению автора, некоторые подходы следует признать несостоятельными ввиду их противоречия действительности, в частности, "теория власти" в принципе отрицает какое-либо воздействие НПО и тому подобных субъектов на институты, а "институциональная теория" рассматривает их вообще как инструменты на уровне государства. Хотя "конструктивистская теория" кажется автору в целом более обоснованной, он указывает на такие ее недостатки, как концепция "старых общественных движений" (которая объясняет названные движения результатами деградации), а также концепция "рационального выбора" (которая игнорирует элементы морали и культуры в общественном устройстве). Алкоби обращает значительное внимание на концепцию "новых общественных движений", которая формируется в большей степени на основе принципиальных идей (таких как права человека, охрана окружающей среды и т.п.), чем на прошлом опыте угнетения. Данная концепция также широко распространена среди исследователей международного права, которые признают НПО в качестве правомочного источника, способного компенсировать дефицит демократии, существующий в рамках международных институтов.

Однако автор полагает, что те или иные интерпретации возникновения международных субъектов затрагивают только узкий аспект проблемы. Более адекватное понимание отношений между международными институтами и обществами может быть выработано, если представить существующие международные субъекты частью более обширного гражданского общества. Вопрос состоит не только в том, возможны ли мировые общественные движения, но и в том, возможно ли всемирное гражданское общество. Краткий обзор долгой истории развития различных концепций гражданского общества показывает, что обычно гражданское общество рассматривается как сфера, противостоящая государству или, по крайней мере, пограничная область между частной сферой и государством. Предубеждение против государства содержится и в современных теориях гражданского общества, а именно: в рамках либеральной и коммунальной концепций. Они предполагают наличие концентрированной власти, против которой формируется гражданское общество. Таким образом, не предусмотрена возможность существования международного пространства, в котором бы не было таких центров власти. В данной связи гражданское общество должно пониматься как сила, действующая на стороне вновь возникающих институтов.

Алкоби считает, что "теория диалога" ("discourse theory") представляет наиболее адекватный подход к определению глобального гражданского общества. "Диалог" не предполагает наличие силы, против которой формируется новый субъект легитимности, скорее, он выступает источником институтов. Он также не предполагает наличие единогласия по поводу определенных весомых ценностей, таким образом избегая риска возникновения приоритета одних ценностей перед другими. "Диалог" нуждается лишь в согласии сторон по поводу формальных требований для создания "идеальной обстановки для разговора". Как отмечает Алкоби: "Процессуальная модель коммуникативного действия, которая предписывает наличие идеальных формальных требований для достижения консенсуса (в большей степени, чем предписывается само достижение консенсуса), является единственным средством развития межкультурной солидарности, которая откроет перспективу достижения общего нормативного регулирования". С точки зрения автора, эти требования, однако, следует изложить несколько иначе с тем, чтобы экономические субъекты также были интегрированы в гражданское общество. Экономическим субъектам зачастую приписывается более "стратегический" подход к решению проблем, что не согласуется с представлением о некой хаотичности диалога в рамках данной теории. По мнению автора, не следует преувеличивать значение данного различия, так как во время участия в диалогах НПО также применяют стратегические аргументы. В завершение автор делает осторожное замечание о том, что гражданское общество "дискурсивного" типа пока еще отсутствует, но уже формируется.

IV. Глобальный поход к управлению

Управление, организация, институт - понятия, широко применяемые в настоящей статье, но вместе с тем имеющие совершенно разное наполнение. Для начала следует прояснить содержание указанных терминов. В целях настоящей работы общественный институт следует понимать как общую ценность, представление о реальном мире, а также совокупность правил поведения, установленных (instituere - "устанавливать") для группы людей (но не обязательно группой людей) <6>. Например, брак является институтом в большинстве обществ, так же как в рамках ООН институтом является запрет применения силы на международной арене <7>. Зачастую институты обеспечиваются специализированным персоналом, действующими органами, бюджетом и т.д. В этом случае они одновременно являются организациями. На международном уровне институты, имеющие статус организации, называются международными организациями, если они отвечают определенным дополнительным требованиям: основываются учредительным договором, имеют (хотя бы частично) международный состав. Международные режимы (international regimes), часто упоминаемые в политической науке, во многом идентичны международным организациям, как они понимаются в доктрине международного права, но данный термин одновременно и более обширен, и более конкретен: в то время как не требуется ни международного соглашения, ни международного состава, организация должна оказывать действительное воздействие на международном уровне. В частности, какой-либо аппарат, учрежденный в соответствии с нормами "мягкого права" и выполняющий ряд задач, перечень которых согласован неформально, может выступать системой, но не международной организацией. Таким образом, международные системы являются (эффективными) организованными институтами.

<6> Данное определение широко распространено в социальных науках, а также в теории права. Более узкое определение описывает социальный институт как действующую организацию. Например, органы ЕС называются институтами в Учредительном договоре ЕС, см. ст. 234.
<7> Примеры взяты из WBGU (2000). C. 69. WBGU определяет институты несколько иначе, а именно: как общие мероприятия, установленные действующими субъектами в целях регулирования их отношений.

Институты могут служить границами, в рамках которых возможно саморегулирование отдельных субъектов. При этом, выступая как организация, они зачастую принимают на себя активную функцию по руководству деятельностью подчиненных им субъектов. В данном случае можно говорить об управлении (governance). Если при этом вовлечены официальные правящие власти, речь идет о правительстве, будь то правительство государства или наднациональной организации. Таким образом, термин "институт" шире, чем термин "правительство". Ожидание "многоуровневого правления" эпохи глобальных изменений тем самым допускает наличие осознанно руководящего субъекта, в то время как сами по себе глобальные изменения являются в большей степени непреднамеренным результатом общей деятельности. Например, частная собственность, которая является очень сильным институтом, способствующим глобальным изменениям, является таким типом ограничения, но не средством управления. В связи с этим в настоящей работе не упоминаются "многоуровневые институты".

Как показано выше, институциональная реакция на глобальные изменения выразилась не только в появлении общемировых институтов. Институты многих уровней действуют в связи с глобальными изменениями, и одновременно необходимо задействовать многие уровни, чтобы оказывать воздействие на глобальные изменения. Таким образом, сам ракурс вмешательства должен быть глобальным даже в большей степени, чем его цель.

Глобальный подход требует вести анализ в двух измерениях институционального воздействия: с одной стороны, с учетом географического и физического изменения, с другой - с учетом организационного уровня мировой институциональной структуры. Географическое и физическое измерение можно описать с помощью анализа синдромов и обработки полученных результатов. Так, синдром "азиатских тигров" может многое пояснить в отношении китайских и южнокорейских институтов, а именно: что они уделяют первостепенное внимание экономическому развитию; синдром "дымовой трубы" указал институтам США, Японии и ЕС на необходимость утилизации химических веществ; синдром сахеля отражает африканские общественные институты, позволяющие чрезмерную эксплуатацию земель, и т.п. Организационное измерение может быть изучено путем проведения грани между различными уровнями институтов и путем анализа существенных характеристик конкретного уровня.

В данной книге за основу принято именно организационное измерение. Соответственно анализ производится начиная с институтов социальной самоорганизации по направлению к государству и затем - к международным институтам. Географическое измерение будет отражено (конечно, не в полном объеме) в отношении каждого из уровней.

Однако недостаточно показать, что существует многообразие институтов, воздействующих на глобальные изменения. Хотя с точки зрения постмодернистских идей имеется небывалое количество различных институтов, задача состоит в том, чтобы установить, имеются ли рамки взаимодействия между институциональными уровнями, что позволило бы говорить об их структурированности в целом. В идеале анализ "естественных законов" системы Земли должен быть дополнен анализом "социальных законов" институциональной системы. В этом аспекте необходимо поднять следующие вопросы <8>:

<8> Большинство указанных вопросов заимствованы из работы Young O. The Institutional Dimensions of Environmental Change. Fit, Interplay and Scale. Cambridge, Mass. (The MIT Press). 2002.

Некоторые из указанных вопросов будут рассмотрены в статьях в рамках настоящей книги, но их более конкретный анализ останется предметом будущих исследований.

V. Социальное саморегулирование

Существует большое количество социальных институтов, которые управляют человеческим поведением в отношении окружающей среды, начиная с японских верований о свойствах китового жира повышать сексуальную активность и заканчивая немецкими убеждениями о сортировке бытового мусора в целях его переработки. Мы рассматривали их как часть социальной культуры, в рамках которой следует учитывать и более частные институты в целях адекватности общей картины (см. статью Бранда и Ройсвига), но, безусловно, такие социальные институты также функционируют и без поддержки (или противостояния) со стороны частных институтов.

В книге будет внимательно рассмотрена самоорганизация экономических субъектов. Неформальные институты такого типа могут иметь различные проявления: самоорганизация в рамках многонациональных корпораций (МНК), самокоординация транснациональных объединений компаний (ТНО) на договорной или инвестиционной основе (путем приобретения акций) <9>, самоорганизация бизнес-ассоциаций и субъектов в сфере стандартизации на национальном, региональном и мировом уровне, как, например, Международная организация по стандартизации (ISO). В настоящей работе в качества примера будут приведены МНК и ТНО.

<9> Терминология может отличаться. Термины "МНК" и "ТНО" зачастую используются как взаимозаменяемые, и ими нередко обозначают родовое понятие для всех видов экономических образований или их совокупности, действующей на территории двух и более государств. По поводу ТНО см. материалы Субкомитета по развитию и охране прав человека (Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights) Norms on the Responsibilities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises with Regard to Human Rights // Документы ООН E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev.2 (2003), параграф 20. По поводу МНК см.: OECD, Guidelines for Multinational Enerprises 2001, также на www.oecd.org. Автор предлагает сохранить понимание МНК как некой совокупности, которая в определенной степени управляется материнской компанией и тем самым формирует основу как для управляемой самоорганизации, так и для внутригосударственного контроля. ТНО, в свою очередь, следует рассматривать как объединение с более слабыми связями, которому легче уклоняться от контроля государства места его нахождения и которому (намеренно?) сложнее дается саморегулирование в целях публичных интересов.

Предлагается провести различие между самоорганизацией в частных интересах от таковой в публичных интересах. В то время как большое количество работ по самоорганизации МНК и ТНО рассматривали аспект формирования частного интереса предприятия, а также коммерческой деятельности между МНК, намного меньшее количество исследований были посвящены возможности саморегулирующихся организаций выйти за пределы их ориентации на быструю прибыль и, напротив, вовлечь публичные интересы, в частности интересы охраны окружающей среды, в цели и в политику соответствующих МНК и ТНО.

Мартин Херберг (Martin Herberg) в своей статье рассматривает основанное на эмпирических исследованиях значение различных способов и возможностей саморегулирования МНК в отношении охраны здоровья и окружающей среды. Основываясь на опросах и их методологически обработанных данных, в сфере своего исследования - немецких химических концернах - автор находит самоустановленные транснациональные предписания, состоящие из трех компонентов: публично оглашенных кодексов поведения, схем контроля и определенных технических и организационных стандартов. Они обеспечивают контроль материнской компании за подконтрольными организациями. Рассматривая схемы контроля в деталях, Херберг демонстрирует, каким образом достигается контроль. Корпоративные управляющие в сфере окружающей среды не практикуют принцип невмешательства или иерархичные отношения, а осуществляют своего рода "контроль за самоконтролем", который в том числе подразумевает возможность непосредственного управления. И хотя они не вдаются во все детали, они действительно отслеживают и проверяют текущую практику на местах. В данном аспекте контроль в рамках саморегулируемых МНК отличается от того понимания контроля, которое предложено правилом 14001 Международной организации стандартизации (ISO), называемых самими менеджерами пустой бумажной работой, в которой содержатся просто "описания самоописаний".

По мнению Херберга, "активная автономия под оговоркой" (о возможности вмешательства) доказывает, что в МНК в последние десятилетия укоренились организационные учения. Катастрофа в Бофале (Индия) свидетельствует о необходимости такого типа контроля со стороны материнской компании, как контроль "на расстоянии вытянутой руки". В настоящее время концерн принял на себя ответственность по проблеме "отрыва от пользователя": технологии, которые зачастую являются опасными, экспортируются в третьи страны и там контролируемо управляются персоналом дочерней компании. Следует отметить, что автор связывает указанные перемены в большей степени с задачами, стоящими перед руководством МНК, чем с заинтересованностью в создании положительного имиджа компании (как это трактуется большинством).

В своем исследовании по поводу социальных норм и их соотношения с нормами права М. Херберг отмечает, что транснациональное управление в рамках МНК успешно справляется с решением большого круга проблем, чего пока не хватает управлению и правоприменению, имеющему государственное начало, во многих странах, в которые осуществляется инвестирование. Если внутреннее нормотворчество распространено во многих МНК отдельной отрасли, возможно создание транснациональных областей практики и соответствующего стандарта контроля за дочерними компаниями, что, в свою очередь, может стать основой для "снятия завесы" над корпоративным самоуправлением и позволит привлекать к ответственности как сами МНК, так и "новичков", приходящих в данную отрасль, за несоблюдение ими собственных стандартов. Тем не менее автор осторожно замечает, что саморегулирование по результатам его исследования ориентировано на предотвращение неблагоприятных последствий и происшествий, в то время как "традиционный" аспект охраны окружающей среды (загрязнение воды и воздуха, размещение отходов и т.п.) подвергается менее строгому контролю. Но, даже несмотря на то что возможно совершенствование саморегуляции в указанном направлении, необходимо также реформирование государственного контроля.

Продолжая указанные размышления, но на ином уровне, Андре Нолькэмпер (Andru Nollkamper) ставит вопрос о том, как МНК и ТНО соотносятся с международным правом. В целях внесения ясности в терминологию, автор выделяет два понимания обязанностей (компании, государства и т.д.) Первое из них связано с проведением грани между первичными нормами, устанавливающими желаемое поведение, и вторичными нормами, касающимися последствий их нарушения. Второе - более широкое - определяет как обязанность любое из предписаний, которые должны учитываться индивидом или каким-либо образованием. Затем автор объясняет правовую ценность МНК и ТНО. Принимая во внимание возможности властного воздействия и его силы убеждения в саморегулируемом сообществе, он указывает все же на существование разрыва между саморегуляцией и формальным правом. Саморегулирование не основывается на обязанностях, установленных международным правом, а международное право, со своей стороны, не определяет нарушения таких обязанностей. Высказываемая рядом ученых идея о "всеобщей конституции", которая бы охватывала различные слои формального и естественного права, не учитывает тот факт, что источники таких предписаний различны. Обычно международное право воздействует на МНК и ТНО посредством наложения на государства обязанности по привлечению корпораций к ответственности. Однако существует несколько международных соглашений, положения которых можно толковать как непосредственно адресованные корпорациям, и в любом случае каждое государство вправе провозгласить прямое действие международных соглашений. Автор, однако, считает излишним рассматривать данный вопрос, так как в большинстве случаев внутригосударственное право более дифференцированно и конкретно по сравнению с пространными условиями международных соглашений.

Нолькэмпер уделяет особое внимание возможности развивать международное право таким образом, чтобы напрямую распространить его действие на МНК и ТНО. Как показывает практика - на примере всеобщего международного признания прав человека и на примере международного уголовного права, - отсутствуют какие-либо концептуальные преграды к тому, чтобы международное право напрямую влияло на частных субъектов. Автор упоминает "Нормы ответственности транснациональных корпораций и прочих коммерческих объединений в отношении прав человека", изложенные Субкомитетом Комиссии ООН по правам человека в 2003 г. <10>, как пример того, что даже "мягкое" право отражает желание международного сообщества непосредственно обратить его действие на частных лиц, в том числе и в части обязанностей по охране окружающей среды. Также он рассматривает аргументы "за" и "против" развития международного права по направлению к признанию за мультинациональными частными образованиями, действующими в международном пространстве, статуса субъекта международного права.

<10> См. предыдущую сноску.

Йонас Эббесон (Jonas Ebbesson) развивает данную мысль и предлагает методологию разработки международного соглашения по поводу международных экономических отношений с позиций охраны здоровья человека и окружающей среды. Не ограничиваясь лишь идеей о желательности таких мероприятий, автор обращается к уже имеющемуся опыту разработки международных договоров, внутригосударственных законов с экстратерриториальным действием, нормам "мягкого" права и самоограничивающих сводов правил в сфере промышленности. "Фрагменты" указанного развивающегося правового пространства, имеющие различный уровень и различную степень юридической силы, могут быть скоординированы и кодифицированы в более согласованный, удобный для использования и обязательный документ. Многое из того, что правовая доктрина расценивает как совершенно противоположные вещи, в более "реалистичном" понимании скандинавского автора принимает форму единой согласованной конструкции.

Й. Эббесон проводит различие между фрагментами, затрагивающими "суть", "процедуру" и "субъективные качества" адресата норм соглашения.

Под "сутью" понимаются принципы, стандарты воплощения и критерии ответственности. Уже сейчас существуют международные договоры, которые устанавливают довольно-таки конкретные обязанности, как, например, в области сброса в море отходов, международной перевозки опасных отходов, торговли вымирающими биологическими видами, вывода на рынок некоторых опасных веществ и т.п. Некоторые из них можно даже расценить как имеющие прямое действие в рамках национальных правовых систем, так как указанные нормы непосредственно наделяют компании обязанностями и предоставляют права пострадавшим третьим лицам. То же справедливо и для схем возмещения материального вреда. Подобные правила тем не менее имеют лишь специфическую сферу применения, поэтому необходимо ввести их в общую нормотворческую практику, сделать их общепринятыми. Существует большое количество международных документов императивного, но чаще "мягкого" действия, глобального, но чаще регионального действия, которые отражают общие принципы, в частности необходимость предотвращения ущерба, плату за загрязнение, экологическую экспертизу, прозрачность и проч. Автор также рассматривает вопрос о том, следует ли вместо гармонизации существующего права ограничиться соглашением о гармонизации коллизионного права. Он также ссылается на то, что данная модель нашла отражение в Северной экологической конвенции (Nordic Environmental Protection Convention): в случае причинения вреда окружающей среде при определении размера компенсации предписывается применять нормы, которые обеспечивают защиту истца в размере не меньшем, чем это предусмотрено правом государства места совершения опасного действия, повлекшего вред.

Что касается "процедуры", Й. Эббесон отмечает, что в случае привлечения к ответственности все чаще допускается альтернативная подсудность, а не только юрисдикция государства совершения опасного действия или наступления вредных последствий. Таким образом, истцу предоставлена возможность самостоятельно выбрать наиболее эффективный суд. Пока еще в меньшей степени развиты нормы, регулирующие сам порядок обращения в суды, находящиеся за пределами государств места совершения действия и наступления вреда, когда речь идет о требовании истца наложить запрет должностному лицу или издать судебный приказ в целях предотвращения причинения вреда деятельностью МНК или ТНО. Автор ссылается на систему национальных представительств (National Contact Point) и "мягких" методов разрешения споров, разработанную в рамках Организации Экономического Сотрудничества и развития (OECD) на основании Рекомендаций мультинациональным компаниям (Guidelines on Multinational Enterprises). Что касается уголовных правонарушений, стоит упомянуть Конвенцию OECD о взяточничестве, которая устанавливает юрисдикцию того государства, где данное преступление было совершено. И все же, как указывает автор, международная подсудность пока практически не применяется к деятельности МНК и ТНО, за исключением всего одного разбирательства по делу о военных преступлениях, которое рассмотрел Международный уголовный суд ООН.

Далее автор исследует вопрос "субъективности", то есть юридической структуры МНК и ТНО, в целях ответа на вопрос, кто в рамках конкретной корпорации или организации непосредственно является адресатом норм, регулирующих деятельность МНК и ТНО, и кто должен нести ответственность за их нарушение. Следуя тому же принципу, на который ссылается Мартин Херберг, о том, что возложение ответственности должно соответствовать фактическому распределению контроля в корпорации, дается "зеленый свет" привлечению к ответственности материнской компании в рамках МНК. Аналогичная проблема в рамках ТНО представляется более сложной и требует решения в соответствии с иными правилами, которые содержатся, например, в Проекте свода правил об ответственности ТНО (Draft Norms on Responsibility of TNC), разработанном Субкомиссией по правам человека при ООН. В заключение автор описывает структуру и основные положения указанного соглашения.

/"Экологическое право", 2007, N 1/

VI. Международное административное сотрудничество

Помимо международного саморегулирования в социальном аспекте стоит отметить и появление административно-бюрократической системы, которая также участвует в создании институтов в сфере охраны окружающей среды в связи с глобальными изменениями. Данная система стоит уровнем выше, чем отдельные государства, и уровнем ниже, чем международные организации, что позволяет ей заполнить разрыв, появившийся вследствие нехватки согласованности и единства правовых подходов между государственными институтами. Одновременно существуют такие системы в сфере поощрения экономического развития и усиленной эксплуатации природных ресурсов. Одной из таких систем посвящена статья Майкла Ворнинга (Michael Warning).

Выбрав предметом исследования опасные химические вещества, автор прежде всего замечает, что, в то время как ряд подобных веществ стал предметом правового регулирования, подавляющее их большинство находится в свободном торговом обращении и применяется в отсутствие доступа к информации о степени риска и потенциального вреда природе. Проблема так называемого игнорирования токсичности имеет общемировое значение, так как указанные химические соединения применяются повсюду. Внутригосударственные механизмы оказываются неспособными решить данную проблему в связи с длительностью бюрократических процессов, необходимостью провести многочисленные тесты и собрать необходимые эмпирические данные, что зачастую дублирует аналогичные процедуры, уже проведенные другим государством. Таким образом, необходимость международного сотрудничества в данной сфере уже долгое время востребованна и актуальна. А так как решение указанной проблемы посредством выработки международных соглашений требует немало времени, заинтересованные органы власти различных государств создали своеобразные неформальные структуры и тем самым пошли в обход формального процесса согласования и последующей имплементации международных соглашений.

Как показывает автор, в рамках указанных структур создаются свои управленческие аппараты, которые занимаются разработкой плана мероприятий, выработкой основных принципов и технических норм в соответствии с целями организации (как, например, правила проведения тестов и лабораторных исследований или правила классификации и маркировки химических веществ), а также административные отделы, которые занимаются сбором, анализом и публикаций материалов о возможных рисках, связанных с применением того или иного конкретного вещества. Промышленности и неправительственным организациям также предоставлен доступ к работе с подобными структурами, тем не менее право голосования по принимаемым решениям имеется лишь у представителей государства. В зависимости от регламента работы подобных организаций и их внутренних норм отличается степень их саморегулирования.

Описанные автором объединения государственных органов не являются абсолютно независимыми - они организационно связаны со структурами межправительственных организаций и поддерживаются ими. Примерами могут служить OECD, Всемирная организация здравоохранения (WHO), Организация ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (FAO), Международная организация труда (ILO). Указанные организации иногда используют свой нормотворческий потенциал с тем, чтобы придать больший вес новшествам международного права. В частности, подобным образом OECD одобрила рекомендации по проведению тестов, а Субкомитет ЭКОСОС одобрил решение о единообразной классификации химикатов.

Подводя итог, М. Ворнинг ставит вопрос об оценке вклада подобных систем. Во-первых, что касается их эффективности, стоит признать, что действуют они пока еще очень медленно. Тем не менее их работа привела к ускорению процедур оценки потенциального риска химикатов и имеет все предпосылки для дальнейшего совершенствования этой процедуры. Во-вторых, несмотря на довольно-таки "технический" характер выполняемой работы, в ней велико значение и "политической" составляющей, а следовательно, необходимо легитимное основание принимаемых решений. Автор считает, что легитимность в данном случае не может основываться на государственной системе власти - она должна быть признана на самом международном уровне. В-третьих, хотя принимаемые решения и формируют так называемое мягкое право, они могут иметь обязывающий характер для частных промышленных предприятий и третьих лиц, а следовательно, необходим механизм привлечения к ответственности за их нарушение. Однако на национальном уровне опять же не существует судов, к юрисдикции которых можно отнести деятельность международных объединений органов власти. Таким образом, в данной сфере необходимы новые структуры, которые примут на себя обязанности по рассмотрению споров.

VII. Саморегулирование государств

Исследователи современного государства отмечают, что последствия глобализации экономики и следующие из этого экологические проблемы в большинстве своем не входят в юрисдикцию государств, а потому в этой сфере необходим самостоятельный международный правопорядок. А если говорить конкретнее, то традиционные политико-экономические постулаты о роли государства звучат следующим образом:

Данный подход демонстрирует, что государство в высшей степени заинтересовано участвовать в происходящем на международной арене как один из равноправных членов и в последующем как правоприменитель достигнутых соглашений на внутригосударственном уровне.

Однако нельзя безоговорочно согласиться с данным подходом. Даже признавая его рациональные доводы, не следует забывать, что государства действуют, исходя из разнообразных рациональных соображений. Требования эффективности производства, в частности, могут стать мотивом для активного государственного участия в деле охраны окружающей среды. Так, высокотехнологичные стандарты производства могут дать импульс разработке новых технологий, более высокие стандарты качества продукции могут открыть новые перспективные рынки, высокие экологические стандарты могут способствовать развитию туризма, а ограничение потребления может повлечь не сокращение, а переориентацию потребительского спроса. Четкий запрет в сочетании с установлением переходного периода для постепенной адаптации к новым условиям может стать эффективным средством, побуждающим к инновациям в сфере производства и качества продукции. Все подобные эффекты можно было наблюдать в процессе развития ЕС. Что наиболее важно, не оправдались опасения о катастрофическом снижении качества поставляемой продукции, что ожидалось в связи с принятием за основу принципа страны происхождения товара (который понуждает прочие государства соглашаться со стандартами экспортирующего государства) <1>.

<1> Более подробно о классических представлениях см.: Rehbinder E., Stewart R. Environmental Protection Policy. Berlin (de Gruyter), 1985.

Кроме того, более глубокое исследование указанного подхода позволяет выявить еще ряд противоречий. Оперирование лишь соображениями рациональности для объяснения действий государства исключает из анализа разнообразие географических, экономических, организационных условий, а также факторы культурных традиций, уровня коррумпированности, течения политических процессов, что может направить государство по совершенно иному пути, отличному от продиктованного сугубо рациональными мотивами.

Конечно же, государства в своей деятельности руководствуются не только внутренней ситуацией, но и широко ориентируются на события в мире. Причем зачастую центральным фактором является не столько "вертикаль" международных институтов, сколько "горизонтальные" отношения и действия, в том числе различные инициативы государств, имитация какой-либо деятельности, оказание давления.

Именно поэтому влияние государственных институтов на глобальные изменения должно учитывать весь комплекс внутренних и внешних условий. Изучение государства с точки зрения глобального подхода требует интеграции сравнительного анализа и международных исследований как в сфере социальных наук, так и в сфере права. При этом вероятно, что в результате подобного научного подхода появится типология некоторых из синдромов, рассмотренных в начале настоящего предисловия. Например, тип институтов и воздействия на окружающую среду в Китае, который использует все возможности для стремительного экономического роста, явно по сути и по форме будет отличаться от Германии, где государство столкнулось со снижением уровня инвестиций и видит в этом основную свою проблему, или от государства с доминированием добывающей промышленности, как, например, в Российской Федерации, или от государства, которое одновременно стимулирует развитие экономического роста и вносит большой вклад в защиту окружающей среды, как, например, США. Что касается влияния географического фактора, система создаваемых и поддерживаемых государством институтов будет в значительной мере зависеть от богатства данной страны определенными природными ресурсами: минералами, лесными массивами, пустыми или плодородными землями, горными ландшафтами, побережьями, - либо определяться их отсутствием. Также определенное влияние на различие систем институтов оказывают факторы культуры и традиций. В зависимости от указанных различий можно выработать соответствующие модели того, как политика государства может реагировать на современные проблемы в сфере экологии.

Настоящая работа не может в полной мере описать все подобные модели. В качестве одного из примеров, который позволяет изучить и проанализировать степень необходимого вмешательства государства в процессы глобальных изменений, можно привести бывшие советские республики в процессе их переходного периода.

Авторы Стефен Стек (Stephen Stec), Алексиос Антипас (Alexios Antipas) и Тамара Стегер (Tamara Steger) обратили внимание в своем исследовании на страны бывшего советского блока. В результате смены режима и последующего переходного периода повысилась заинтересованность общества и властей в решении экологических проблем. Вместе с тем участие в экологических программах послужило хорошей основой и для международного сотрудничества в других сферах. Первоначальные планы и законопроекты в сфере охраны окружающей среды были довольно амбициозны. Но вскоре свое влияние оказали и экономические факторы, что в итоге привело к созданию более реалистичных законов в сфере экологии. Конфликты по поводу распределения ресурсов, которые прежде решались центральной властью Союза, стали конфликтами между отдельными государствами, в связи с чем особо остро встал вопрос о заключении региональных соглашений в этой сфере. Одновременно за время существования Советского государства еще более выраженным стало различие между территориями, ранее относившимися к Восточной и Западной римским империям.

Центральноевропейские государства, заинтересованные во вступлении в ЕС, были обязаны привести свое законодательство в соответствие с так называемым acquis communitaire, то есть с правом ЕС. Были отмечены значительные улучшения по целому ряду факторов, например, удалось снизить уровень промышленных выбросов. Тем не менее, как констатируют авторы, доминирующий и всеобъемлющий приоритет для указанных государств состоял в первую очередь в решении общей задачи вступления в ЕС. Со своей стороны, Европейский союз недостаточно хорошо оценил все возможные проблемы, связанные с коммунистическим и посткоммунистическим прошлым своих новых членов. В частности, целый ряд вопросов, таких, как: правовое положение общественных объединений и социальной инициативы; необходимость установления обязанностей, корреспондирующих правам в сфере защиты окружающей среды; законные возможности принуждения; требования оценки экологических рисков; обязательности консультаций с неправительственными организациями при принятии законодательных решений и заключении международных соглашений; необходимость применения технологий переработки отходов; общественный транспорт; сельское хозяйство, а также сохранение природных ресурсов, - не были расценены как требующие имплементации законодательства ЕС. Единственным успехом стран Восточной Европы стало участие в принятии Орхусской конвенции в 1998 г., которая предоставила гражданам обширные гарантии допуска к информации и неотъемлемые права в сфере охраны окружающей среды.

В то время как новые члены Евросоюза приняли или в ближайшее время примут законы, соответствующие современному уровню развития экологического права, ситуация все более усложняется в прочих постсоветских государствах. После лет перестройки и волны повышенного внимания к проблемам экологии Российская Федерация сделала шаг назад к воскрешению системы "административного спрута" и к политике усиленной эксплуатации природных ресурсов, не особо заботясь об эффективной охране природы. Экологическое законодательство находится на довольно высоком уровне развития, но методы, воплощаемые в законах, зачастую слишком слабы, а права граждан на доступ к информации и участие в принятии решений в большей степени понимаются как "одобрительная оценка решений государства", чем как реальная критика. Также авторы делают несколько замечаний касательно экологического законодательства в прочих странах СНГ. Некоторые из них следуют в этом вопросе политике России, а в других приоритет общих административных проблем просто затмевает необходимость регулирования в сфере экологии.

В заключение авторы указывают на то, что современное развитие социального общества наносит непоправимый вред делу сохранения окружающей среды. Тем не менее необходимо заново определить роль НПО, с тем чтобы предоставить им большую степень автономии и сменить имеющийся статус консультантов на статус контролирующих органов.

VIII. Взаимное влияние государств

Одним из следующих ресурсов глобального управления является способность государств оказывать взаимное воздействие друг на друга на "горизонтальном" международном уровне посредством создания и внедрения международных режимов. Способность оказать реальное воздействие может быть связана как с авторитетом определенной культуры, так и с платежеспособностью государства. А метод воздействия может варьироваться от средств массовой информации и побуждения к диалогу до оказания технической помощи или введения рыночных ограничений.

В своей статье Кристиан Титье (Christian Tietje) ставит вопрос о том, каким образом и в каких пределах может быть использована покупательская способность государства для оказания давления на прочие государства с целью принудить последние - например, посредством введения ограничения товарооборота - соблюдать требования охраны природной среды на их собственной территории. Данный вопрос демонстрирует совершенно новый подход к пониманию свободной мировой торговли. В то время как обычно обсуждается предположение о том, что свободная торговля может постепенно свести на нет значение национальных экологических стандартов - ведь в лучшем случае она порождает прирост доходов, которые могут затем быть инвестированы в меры по охране окружающей среды, - в статье поднимается вопрос о том, может ли свободная торговля стать методом укрепления экологических стандартов. Самым эффективным средством в данном случае может служить утверждение определенных стандартов производства или добычи для экспортирующих государств, которые также известны под аббревиатурой "ppm" (product related process measures - мероприятия, связанные с производственным процессом). Таким путем импортирующее государство может препятствовать применению технологий, которые влекут загрязнение окружающей среды, причинение вреда природе, повышенное энергопотребление и т.п.

В условиях международного правового сотрудничества применение ppm - это не только вопрос политики, но и вопрос права. Автор в своей статье исследует границы свободы действий, предоставленной Генеральным соглашением по тарифам и торговле ГАТТ (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) и прочими связанными с ним соглашениями в рамках ВТО. Данные границы зависят от ряда факторов. Во-первых, необходимо установить, является ли импортируемая продукция, которая подлежит применению стандартов ppm, сходной с продукцией, свободной от их применения. Автор склоняется к отрицательному ответу на данный вопрос, что, в свою очередь, освобождает ppm от ограничений, установленных ГАТТ, и открывает путь к их широкому использованию. Если все же на первом этапе будет установлено, что ppm подпадают под действие ГАТТ, необходимо проверить, соблюдается ли государством условие о предъявлении равных требований к продукции иностранного и отечественного производства. Если же импортирующее государство видит целесообразность в наложении определенных ограничений на иностранную продукцию (в частности, когда экспортирующее государство имеет особые экологические проблемы, как, например, угроза исчезновения определенного биологического вида), необходим еще один, третий, этап проверки - а именно проверка обоснованности введения соответствующих охранительных мер. К. Титье заявляет, что при наличии конкретных торговых связей между государствами установление подобных норм одним из них не означает вмешательства в дела другого суверенного государства и не противоречит ни ГАТТ, ни международному праву в целом. Наконец, четвертый этап проверки требует, чтобы государство, применяющее ppm, первоначально попыталось инициировать заключение дву- или многостороннего соглашения по соответствующему вопросу.

В данном аспекте автор расширяет границы вопроса до уровня правовой дискуссии на тему допустимости введения односторонних ограничений и их соотношения с принципами международного сотрудничества и единства стандартов. С одной стороны, автор абсолютно согласен с приоритетом международного сотрудничества. С другой стороны, он довольно скептически относится к установлению единых стандартов, указывая на существование принципов, гарантирующих право страны происхождения товара на самостоятельное регулирование. В итоге автор приходит к выводу, что односторонние ppm могут сыграть существенную роль в процессе развития глобального управления в сфере экологии.

Керстин Тьюс (Kerstin Tews) в своей работе обратилась к феномену заимствования государствами механизмов управления в сфере охраны природы, рассмотрев его с точки зрения политической науки. Основываясь на эмпирических данных, согласно которым 48 государств на протяжении 50 лет приняли 21 инновацию в указанной области управления, автор определяет, каким образом различные правовые инструменты вошли в практику применения тех или иных государств. Как отмечается в исследовании, использование "мягких" методов, как, например, планирование в сфере экологии, распространилось намного быстрее, чем использование "жестких" мер, а "новые" методы, в частности экономическое стимулирование, были введены позже "жестких", но приблизительно в одно время с "мягкими" инструментами воздействия.

Тьюс предлагает ряд объяснений указанным наблюдениям. Выявленные факты не подтверждают мнение, популярное среди исследователей международного права и международных отношений, о том, что отдельные государства принимают национальные законы в сфере экологии, лишь основываясь на ранее заключенных международных соглашениях в указанной области. Также не подтверждается гипотеза о том, что заимствование инструментов экологической политики обусловлено схожестью культурной традиции или географического положения стран. Автор склоняется к тому, что заимствование в большей степени связано с обсуждением указанной проблематики в рамках международных организаций (при этом ни в коей мере не является результатом давления со стороны таких организаций). В качестве примера следует называть международные дебаты в рамках Стокгольмской конференции в 1972 г. и конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Подобные обсуждения также могут быть инициированы международными правительственными организациями, как OECD, которые используют скорее методы убеждения, чем формальный законодательный процесс. В некоторых случаях практическое применение тех или иных методов в дальнейшем влечет инициативу по разработке соответствующего международного соглашения либо может происходить параллельно с обсуждением подобных соглашений.

И все же нельзя утверждать, что международные институты являются единственной движущей силой для заимствования методов экологического регулирования. Иногда они даже могут препятствовать процессу "горизонтального" обмена опытом. Это происходит в тех случаях, когда государства ожидают выработки новых политических решений на международном уровне и занимают выжидательную позицию с тем, чтобы затем оценить результаты таких решений, и отказываются на это время от собственных инициатив в сфере регулирования экологии. Еще более важный вывод позволяет сделать наблюдение следующего характера: одни из методов распространяются и подвергаются заимствованию намного быстрее, чем прочие, - соответственно процесс заимствования во многом зависит от содержания того или иного инструмента. Тьюс называет указанное явление "фактором способности к распространению". Политический метод должен соответствовать проблеме, для решения которой он выработан, должен сочетаться с уже имеющимися в арсенале государства методами, должен быть адекватен в свете стоящих перед государством внутриполитических приоритетов и т.п. Вместе с тем, как полагает автор, несмотря на наличие указанных "объективных" факторов, также значительную роль играет и "конструктивный" диалог.

Явление заимствования политических методов - напрямую или посредством региональных и международных консультаций и гармонизации права - также исследуют в своей статье Эндрю Джордан (Andrew Jordan), Рюдигер Вурцель (Rudiger Wurzel) и Энтони Зито (Anthony Zito). Авторы прежде всего обращаются к европейскому опыту в части утверждения Методов Новой Экологической Политики (New Environmental Policy Instruments, NEPIs), то есть методов, основанных на рыночной экономике (market-based instruments, MBIs), как, например, экологические налоги, продажа соответствующих разрешений, добровольные соглашения (voluntary agreements, VAs) внутри отдельных отраслей экономики о соблюдении повышенных экологических обязательств по собственной инициативе и в отсутствие соответствующих императивных норм, а также механизмы информирования - например, указание на экологичность продукта посредством специальной маркировки. Авторы анализируют возможности применения NEPIs и иных, более традиционных и привычных, методов управления в сфере охраны окружающей среды в семи государствах - членах ЕС. Далее они обращаются к роли или многообразию ролей, которые Европейский союз сыграл в отборе и распространении различных методов управления, в том числе в отношении NEPIs, как на уровне всего ЕС, так и на уровне отдельных его членов. Рассмотрев опыт ЕС по утверждению и применению NEPIs, авторы в заключение делают вывод о том опыте, который может быть полезен прочим государствам и регионам, заинтересованным в развитии экологического управления.

Как отмечают авторы, несмотря на тот факт, что формирование общего направления политики и стратегии является сферой ответственности самого Союза, большая часть деятельности по реализации NEPIs приходится на национальный уровень - то есть на отдельные государства. Конечно же, влияние ЕС на экологическую политику его членов очень велико, но все же оно не распространяется на выбор и применение конкретных механизмов управления, в том числе и на NEPIs. В некоторых случаях противодействие расширению полномочий самого Евросоюза связано с техническими соображениями, а именно с вопросами эффективности и оперативности управления. В частности, процесс разработки, обсуждения и введения в действие добровольных соглашений практически невозможно осуществить на каком-либо ином уровне, кроме государственного. Это справедливо особенно для тех отраслей, в которых действует множество относительно небольших фирм. Определенную роль здесь играют опасения по поводу использования отдельными фирмами результатов таких соглашений в отсутствие собственного вклада или участия в них; естественно, количество подобных "зайцев" становится в разы больше, если речь идет о наднациональном уровне соглашения, и уже тем более - об общемировом. К тому же существуют иные важные угрозы политического и экономического характера, которые препятствуют принятию отдельных NEPIs на региональном и международном уровне, что лучшим образом демонстрируют многократные неудачные попытки ЕС ввести энергетический налог или налог на выброс углекислого газа. В целом деятельность ЕС по установлению основных границ применения NEPIs можно называть многоаспектной. Использование нового рыночного подхода со стороны Евросоюза проявляется лишь в торговле разрешениями и - в гораздо меньшей степени - в применении экомаркировки.

IX. Интеграция мировых регионов

Принимая во внимание медленные темпы развития действительно эффективных институтов на мировом уровне, имеет смысл обратиться к возможностям региональной интеграции как к одному из средств экологического управления. Основные мировые регионы - Северная Америка, Южная Америка, Северная Африка, Африканский регион, за исключением Северной Африки, страны СНГ, Восточная Азия - находятся в процессе экономической интеграции. В связи с этим возникает вопрос: может ли в ходе развития именно экономического сотрудничества возникнуть такая система институтов, которая примет на себя также решения социальной сферы и политики в области охраны окружающей среды?

Самым явным примером указанного явления служит, естественно, Европейский союз. Именно исследованию опыта ЕС свою статью посвятил следующий автор - Людвиг Крэмер (Ludwig Kramer). В первую очередь он приводит краткий перечень основных достижений, выделяя особо значимые организационные характеристики Евросоюза как квазифедеративного государства, среди них: органы Сообщества, основные механизмы выработки общей политики и законодательной процедуры, включая сохранившиеся полномочия государств - членов ЕС, механизмы имплементации и урегулирования разногласий, вовлечение общественности, интеграция вопросов экологической политики в первоначально не связанные с ней прочие направления политики.

Рассматривая ситуацию с экологическими институтами на общемировом уровне в сфере охраны водных ресурсов, чистоты воздуха, сохранения многообразия видов и проблематики отходов, Крэмер утверждает, что достижения в этой сфере далеки от того, чтобы стать эффективным средством предотвращения ущерба окружающей среде. Одним из пунктов, подвергнутых критике, являются слишком общие формулировки многих международных конвенций. Даже их имплементация не может повернуть ситуацию в лучшую сторону. Соответственно основной порок автор видит в отсутствии конкретных стандартов и норм.

Рассматривая причины неудовлетворительной работы общемирового управления (которые автор видит в принципе суверенитета и сопутствующем ему правиле о единодушном принятии решений), исследование проливает свет и на роль США в сложившейся ситуации. Имея лидирующий статус, это государство имеет возможность направить мировую политику в сторону более эффективной защиты окружающей среды. При этом, как показывает автор, в течение 20 лет США не только не использовали указанную возможность, но и препятствовали реализации инициатив других регионов. (Данную тему также развивает Томас Гигерич (Thomas Giegerich), см. ниже.) В связи с изложенным автор предполагает, что региональная интеграция может быть более успешной в отсутствие гегемонии одного государства.

Возвращаясь к перечню характеристик ЕС, Крэмер указывает на возможность эффективного заимствования некоторых из них. По мнению автора, развитие экономической интеграции до той степени, что она сможет стать основой эффективного совместного управления в сфере экологии, маловероятна; Европа в данном случае - единственное исключение. Напротив, автор считает, что сама интеграция должна быть направлена на тот или иной сектор (в частности, на сектор природоохранной политики) и основываться на региональных конвенциях и на организационной структуре ООН. Важнейший опыт, который может быть полезен другим регионам, состоит в том, что региональную интеграцию формируют не только конвенции, но и общие органы управления, которые выполняют роль поверенного в представительстве общерегиональных интересов, как, например, это делает Комиссия в рамках ЕС. Становление общерегиональных органов управления в области охраны окружающей среды следует начать с выработки программы действий - как это было сделано еще во времена ЕЭС; указанным органам следует передать и нормотворческие полномочия (первоначально - для принятия решений в тандеме с государствами-членами, а затем постепенно переходя к принятию решений простым большинством голосов), а также предоставить права и вспомогательный аппарат для осуществления надзора за корректной имплементацией законодательных актов. В дополнение к подобным органам управления необходимо создать органы по рассмотрению споров, к которым также можно будет обратиться в случае нарушения закона. В данном случае примером для подражания может служить процедура привлечения к ответственности за нарушение Учредительного договора ЕС. Она предусматривает как судебный процесс, так и переговоры с государствами вне рамок судебной процедуры, что позволяет принять решение, которое устроит все стороны и сохранит дружескую атмосферу.

/"Экологическое право", 2007, N 2/

X. Международные режимы

Не приходится сомневаться в том, что международное право и международные организации сыграли существенную роль в глобальных экологических изменениях, причем как в аспекте усиленной эксплуатации экосистемы, так и в деле охраны природных ресурсов. Было написано множество работ на тему структур и функций международных режимов, их роли в стимулировании и ограничении экономического роста. Правоведы-международники обсуждают вопрос о том, сможет ли и каким образом классическая международная общность государств трансформироваться в их сообщество, законность которого будет основываться на волеизъявлении как самих государств, так и их граждан и которое будет наделено властью на наднациональном уровне. Долгое время основным предметом исследования политической науки были условия формирования международного режима, при этом в качестве главных факторов назывались власть, конструктивный диалог, максимизация индивидуального интереса, а также создание институтов. В настоящее время все больше внимания уделяется проблемам соблюдения и исполнения подобных режимов. Социология права обратилась к социальному саморегулированию как к новому источнику управления.

Если обратиться к критике данного в высшей степени софистского исследования, то можно лишь заметить, что оно в большей степени обращено к формам, а не к содержанию явления. Увлеченные разнообразием процессов формирования международных режимов исследователи несколько отвлеклись от вопроса: qui bono? На сегодняшний день достаточно информации о механизмах действия ВТО. Но что мы знаем о влиянии режима ВТО на всемирную экологическую ситуацию? Было проведено немало исследований по вопросам формирования и оптимальной структуры режима сохранения климата, значительные политические усилия были потрачены в целях введения в действие соответствующих механизмов, но до сих пор реальное воздействие от указанных действий на прекращение климатических изменений так и не может быть ни измерено, ни оценено.

Хотя настоящая книга не может полностью заполнить указанные пробелы, содержащиеся в ней статьи отвечают на вопросы эффективности формирующихся режимов и их действия на международном уровне. Так, одни статьи предлагают реорганизацию существующих международных экологических организаций, другие рассматривают наиболее сложные проблемы становления режимов последнего времени, а именно гегемонию США, а третьи обращаются к вопросам соблюдения и применения режимов.

Конрад фон Мольтке (Konrad von Moltke) начинает свою статью с констатации того, что сотни международных экологических конвенций и десятки международных организаций абсолютно лишены взаимной согласованности, так как сами они создавались в довольно произвольном порядке. Перспективу создания Всемирной экологической организации автор находит лишенной прагматизма и в целом маловероятной, а потому предлагает более реалистичный вариант - реорганизацию существующих институтов. Так как объединение различных конвенций и организаций практически неосуществимо ввиду хотя бы такого факта, как различный состав участников и подписантов, автор предлагает сформировать несколько обособленных объединений.

Задачей каждого объединения станет соотнесение конференций своих участников с той или иной конвенцией, а также интеграция секретариата, технических органов, деятельности по бюджетированию, по надзору за имплементацией решений и по созданию системы реагирования - в рамках единого вышестоящего координирующего органа. Сами объединения организационно должны соответствовать структуре институтов и системе решаемых проблем. Анализируя проблемы реальной концепции вышеописанного взаимодействия, автор основывается на ранее предложенной им модели из пяти подобных объединений, отличающихся по сфере охранной деятельности: охрана природы, охрана мировой атмосферы, охрана Мирового океана, охрана невосполнимых ресурсов, предотвращение вреда от опасных субстанций.

В продолжение автор указывает на необходимость дополнить Программу ООН по окружающей среде (UNEP) рядом задач, которые должны охватить и отдельные объединения, что позволило бы последним более эффективно справляться с возложенными на них обязанностями. Среди возможных задач автор называет интегрированный научный анализ, мониторинг, обзоры по практике применения законов. Также он рассматривает вопрос о необходимости выработки горизонтального соглашения об участии общественности. В отношении структур, занимающихся рассмотрением споров, он предостерегает от использования механизмов, аналогичных механизмам ВТО. Разногласия, которые относятся к юрисдикции ВТО, - это прежде всего споры по международным сделкам, а споры в сфере экологии в основном касаются явлений в рамках конкретного государства. Более того, если коммерческие иски направлены против определенного акта государства, то иски по вопросам охраны окружающей среды в основном направлены против фактических действий. И самое важное отличие заключается в том, что, в отличие от судебных споров по вопросам торговли, истец по экологическим спорам зачастую становится изгоем в связи с возбуждением им разбирательства, и ему зачастую приходится противостоять критике за это или даже обвинениям в нарушении закона в других сферах. Таким образом, соблюдение экологического режима более эффективно могут обеспечить, скорее, административные и политические механизмы.

Успешность международного режима, несомненно, зависит от единообразного понимания проблемы и возможных вариантов ее урегулирования договаривающимися сторонами. Темой статьи Гельмута Брайтмайера (Helmut Breitmeier) стал вопрос о наличии такого единообразного понимания в рамках различных международных режимов. Стоит отметить, что количественный анализ, на котором основано исследование автора, по своему роду подобен ранее упомянутому исследованию Керстин Тьюс на тему заимствования политических методов. Сравнив указанные работы друг с другом, а также с качественным анализом мультинациональных корпораций, предложенным Мартином Хербергом, читатели могут составить свое собственное мнение по поводу методологии и заслуг того или иного подхода.

Для начала Г. Брайтмайер обращается собственно к описанию использованного им метода. Для анализа был отобран 21 международный режим, который автор разбил на отдельные элементы (на компоненты самого режима и на стадии развития). Воспользовавшись для исследования получившимися 170 элементами, автор поставил следующие вопросы: a) каковы проблемы, лежащие в основе режима, b) каковы наиболее важные направления политики, c) каков характер деятельности по мониторингу и исследования в рамках различных режимов. Были проанализированы изменения, которые проявились в понимании проблемы различными государствами в ходе наблюдений, а также конечные результаты обсуждений и разногласия государств. К ответам на поставленные вопросы были привлечены тщательно отобранные эксперты.

Полученные в ходе исследования данные позволяют сделать вывод об общем повышении уровня знаний о структуре проблемы и о механизмах воздействия на нее в рамках большинства режимов. Вместе с тем можно констатировать и существенные различия в степени развития отдельных режимов. Если режим Антарктики и входящие в него субрежимы широко известны, то режимы тропических лесов, опасных отходов и охраны от загрязнений Северного моря признаны в меньшей степени. Соотнеся степень признания режима с направлением его действия, автор приходит к выводу, что эффективность режима и всестороннее понимание самой проблемы возможны лишь в случае проведения научного мониторинга и исследований. Из этого следует, что положения многих экологических соглашений, предусматривающие именно указанные меры, но зачастую остающиеся без внимания, имеют намного более важное значение, чем обычно предполагается.

Томас Гигерич в своей статье обращается к исследованию процессов формирования международных режимов и их проявлениям. Особенно он фокусируется на проблеме гегемонии государства, которое ввиду своего лидирующего положения в экономике и культурном обмене имеет потенциал для введения системы экологически рационального использования природных ресурсов. Вопреки расхожему мнению о негативной роли США, автор разносторонне анализирует данную ситуацию. Его главное наблюдение состоит в том, что степень влияния внутренней политики на политику внешнюю в США намного выше, чем в иных государствах, где исполнительная власть имеет широкий простор для действия в вопросах внешней политики. Это в том числе проявляется в конституционной норме США о необходимости одобрения ратификации договора не менее чем двумя третями Сената. Данный барьер дополняется прочими административными процедурами, отрицанием прямого действия международных договоров, а также конституционным запретом на передачу властных полномочий международным организациям. Как отмечает автор, государственный суверенитет здесь является таким же приоритетом, как и демократия.

Как следует из работы Т. Гигерича, отношение Северной Америки к экологическим соглашениям и к международному законотворчеству в целом представляет собой смесь изоляционизма, одностороннего подхода (унилатерализма) и принципа многостороннего сотрудничества (мультидатерализма) - трех элементов, которые непосредственно связаны с историей США. Многостороннее сотрудничество вошло в практику США с их вступлением в Первую мировую войну, а его использование в дальнейшем зачастую зависело от конкретной ситуации, как это можно видеть на примере института прав человека, с одной стороны, и свободы торговли - с другой.

Развитие международного экологического права знает немало примеров, когда США выступали главным инициатором и сторонником отдельных инноваций, побуждая и другие государства заимствовать отдельные методы, как, например, в случае с процедурой оценки экологических рисков (EIA) и в отношении свободы информации. В других случаях Соединенные Штаты принуждали прочие государства перенять свои стандарты, как это было в случае с калифорнийскими стандартами автопроизводства. Что касается международных договоров, Т. Гигерич указывает на так называемое осознание своей миссии США, что демонстрирует история создания UNEP, Конвенции о международной торговле вымирающими видами, Договора об Антарктике, Монреальского протокола, хотя нельзя отрицать и влияние известных экономических факторов. Начиная с 80-х годов прошлого столетия подобные факторы все чаще доминировали в формировании позиции США и внесли свой вклад в практику изоляционизма, примерами чему служат Протокол о защите экологии Антарктики, Конвенция ООН о морском праве, Конвенция о биологическом многообразии, Картагенский протокол о биологической безопасности, Киотский протокол о сохранении климата. Последние являются особенно показательными, так как США применяют к прочим государствам предусмотренные в указанных протоколах механизмы, но отказываются распространить их действие на собственное население, что делается в угоду американскому образу жизни.

Унилатерализм, напротив, иногда используется Штатами на пользу экологическим интересам, как, например, инициирование разбирательств в судебных органах ГАТТ и ВТО по делам о бензине, о дельфинах и о черепахах, а также введение торговых ограничений на продукцию китового промысла и требование проведения анализа экологических рисков при выдаче кредитов банками США. К сожалению, в сфере экологического права не реализован потенциал Акта о праве иностранных граждан обращаться в суды США по гражданским правонарушениям (Alien Tort Claims Act). Напротив, США участвуют в двусторонних соглашениях с тем, чтобы противостоять экологическим стандартам, которые они находят неправомерными. Автор упоминает дело о гормоне роста и споры по поводу использования генно-модифицированных организмов в продуктах питания и корме для животных - данные примеры наиболее ярко демонстрируют расхождение позиций ЕС и США по вопросам допустимого риска.

Подводя итог, автор отмечает, что США вполне могут не быть более эгоистичными в отстаивании собственных интересов, чем любое другое государство, но их доминирующее положение на мировой арене обусловливает особую значимость их позиции и действий для мировой экологии и экологического права. Учитывая особую значимость внутренней политики в Соединенных Штатах, важнейшей задачей автор считает убедить население США, что сохранение мировой окружающей среды является также и их собственным долгосрочным приоритетом.

Ютта Брунйе (Jutta Brunee) в своей статье обращается к основным средствам, с помощью которых государства выстраивают политику, соответствующую определенному международному режиму. Анализируя различные точки зрения по данному вопросу, автор проводит различие между теориями управления и рационализации (которые в совокупности формируют институциональный подход), а затем сравнивает их с теорией взаимодействия. Если согласно теории управления для обеспечения международного режима необходимо выявить все имеющиеся несоответствия и применить наиболее эффективные меры по их устранению, то рационалистический подход в основе соблюдения режима видит такой баланс стимулов и сдержек, который наилучшим образом отвечает индивидуальным интересам конкретного участника. Но все же сама исследовательница склоняется к теории взаимодействия. Согласно отстаиваемой ею точке зрения соблюдение режима основывается, скорее, на его всеобщем признании, что достигается благодаря таким характеристикам закона, как общее действие, ясность и последовательность, чем на стратегическом манипулировании. Подобные факторы обеспечивают легитимность, а вместе с тем и соблюдение режима, но используя при этом не понуждение, а собственную заинтересованность участников. Единообразное понимание проблемы формируется у всех договаривающихся сторон постепенно - в процессе разработки, утверждения и применения закона. По мнению автора, заслугой указанного подхода является видение основы режима как в нормах мягкого, так и в нормах формального права.

Избрав для анализа Киотский протокол, Ю. Брунйе предполагает, что возникающие на его основе нормы вторичного права даже в лучшем случае будут иметь неконкретный характер и фактически будут представлять собой необязательные рекомендации. Однако договаривающиеся стороны тем не менее будут их соблюдать, так как, по мнению автора, такие вторичные нормы отражают общее понимание проблемы государствами. То же будет справедливо и для иных важных вопросов, как, например, конкретный вид так называемых киотских механизмов (торговля квотами на выбросы, совместное правоприменение, чистое развитие и проч.) и процедур контроля за соблюдением закона. Кроме того, теория взаимодействия проявится и в реализации иных обеспечительных мер. Предполагается создание отдельного комитета, который помимо функций контроля будет наделен вспомогательной административной функцией, которая должна воплотиться не в применении санкций, а в убеждении сторон. Вместе с тем автор вынуждена признать, что наиболее действенные методы, входящие в арсенал Киотского протокола (в том числе отстранение государства от участия в торговом механизме и сокращение предоставленных квот), все же имеют принудительный характер. И тем не менее, как отмечает автор, и институциональный подход, и теория взаимодействия имеют право на сосуществование, и пока невозможно сказать, какой из методов будет более успешно применяться на практике - убеждение или принуждение.

В то время как исследование Ю. Брунйе в большей степени относится к северным странам, Шарлота Штрек (Charlotte Streck) и Джоита Гупта (Joyeeta Gupta) обратились к вопросу о том, что побуждает развивающиеся и пороговые страны соблюдать международные режимы.

В частности, Шарлота Штрек обращается в своем исследовании к финансовым инструментам. Ввиду того что наибольшую ответственность за возникновение основных экологических угроз несут индустриальные страны, а большинство развивающихся стран не способны соблюдать международные экологические институты по причинам слабого развития соответствующих институтов, необходимо создать механизм передачи индустриальными странами финансовых средств развивающимся странам, что позволит сократить имеющийся разрыв. Принцип материальной ответственности за загрязнения (Polluter Pays Principle), так же как и новый принцип "общих, но дифференцированных обязанностей" (Common But Differentiated Responsibilities), который закреплен в седьмом принципе Декларации, подписанной в Рио-де-Жанейро, заложили рациональную и этическую основу для системы, которая бы включила передачу финансовых средств южным странам.

Автор обращается к истории развития различных финансовых механизмов и инвестиционных схем. Первоначально в соответствии с Монреальским протоколом был создан Многосторонний фонд (Multilateral Fund, MLF). Развивающимся странам фактически пришлось отвоевывать его создание, и на сегодняшний день Фонд стал одним из существенных механизмов, на которых основывается эффективность режима. Его организационная структура соответствует политической модели, характерной для институтов ООН. В частности, в органах фонда активно задействованы не только страны-доноры, но и страны - адресаты финансовой помощи.

Затем был учрежден Глобальный экологический фонд (Global Environmental Facility, GEF). Ввиду его организационной связи со Всемирным банком Фонд унаследовал банковскую организационную модель, в рамках которой страны-доноры имеют определенное количество голосов в зависимости от их доли участия в фонде. Позднее, с того момента, как GEF получил статус официального финансового механизма Рамочной конвенции об изменении климата и Конвенции о биологическом разнообразии, был необходим компромисс между деятельностью Фонда, которая управлялась Всемирным банком, и Конвенциями, принятыми ООН. Этот компромисс был найден в форме реструктуризации GEF. Фонд может принимать участие в проектах, которые направлены на улучшение мировой экологии - климата, сохранения разнообразия видов, охраны международных вод и озонового слоя. Тем самым его деятельность пересекает сферы действия отдельных международных режимов. И Многосторонний фонд, и Глобальный экономический фонд являются не просто финансовыми ресурсами, они предназначены для погашения расходов, с которыми сталкиваются развивающиеся страны в ходе реализации проекта, который может положительно повлиять на мировую экологию в целом. Другими словами, позитивное развитие не должно иметь преград в виде затрат, которые не могут быть покрыты за счет внутренних ресурсов страны.

Так называемые гибкие механизмы Киотского протокола представляют собой третий тип финансовой помощи. В частности, механизм чистого развития (Clean Development Mechanism, CDM) является средством, способным стимулировать инвестиции частных средств в экологические проекты. Автор объясняет, каким образом это осуществимо на практике. Стоит также отметить, что реализация подобных проектов началась еще до вступления Киотского протокола в силу. Хотя исследовательница и не отрицает наличие недостатков, как, например, стремление инвесторов отделаться малыми силами, она все же отстаивает необходимость направления частных инвестиций на реализацию экологических проектов, что позволит заполнить пробелы, связанные с бедностью отдельных стран, и подчеркивает, что эффективное финансирование достижимо лишь с учетом как экономических, так и экологических факторов. Аналогичная позиция должна быть принята в отношении иных механизмов Киотского протокола, в частности в отношении абонентских плат и обязательного страхования. С другой стороны, автор позитивно оценивает систему организации таких механизмов ввиду участия в них индустриальных и развивающихся стран, а также публичных и частных образований. В заключение автор указывает на то, что в решении экологических проблем особенно важны не только гибкость и вовлечение частного сектора, но и хорошая правовая база, в свою очередь - неотъемлемое условие функционирования любого механизма.

Джоита Гупта использует более широкий подход в рассмотрении факторов, воздействующих на соблюдение режима развивающимися странами. Успех того или иного международного соглашения состоит в адекватном соотношении принуждения и добровольного подчинения. Среди аспектов первого плана автор называет мониторинг, подготовку отчетов и обзоров, процедуры рассмотрения споров, возможности давления и прочие механизмы, которые способствуют правоприменению. Ко второй группе относятся добросовестность, принцип pacta sunt servanda, легитимность международного договора.

Проблема несоблюдения развивающимися странами своих обязательств в рамках различных международных экологических режимов зачастую обосновывается нехваткой административных ресурсов. В связи с этим механизмы добровольного соблюдения режимов в настоящее время пересматриваются с тем, чтобы перевести в сферу самого режима деятельность по формированию административных ресурсов и реализацию отдельных мер, что должно позволить развивающимся странам в полной мере имплементировать международные соглашения. Такие меры сами по себе автор расценивает как весьма успешные.

Вместе с тем Д. Гупта полагает, что несоблюдение развивающимися странами договоров объясняется не только факторами, выявляющимися после их разработки (как, например, отсутствием технологий или проблемой нехватки новых ресурсов), но и проблемами, существующими до этого (недостатки старых ресурсов). Она также указывает на то, что нехватка новых ресурсов в большей степени является результатом борьбы за властные полномочия. Кроме того, разрабатываемые в рамках договоров методы понуждения к соблюдению режима и методы формирования административных ресурсов зачастую фокусируются лишь на проблеме нехватки новых ресурсов и в лучшем случае являются самоцелью, а в худшем - заранее обречены на провал. Недостаток внимания к старым ресурсам становится значимой проблемой.

XII. Общие принципы

В предыдущих разделах были рассмотрены структуры и функции институтов, действующих в сфере глобальных экологических изменений на различных уровнях управления. Заключительный раздел посвящен принципам, пронизывающим различные уровни и отдельные институциональные сегменты на каждом из них. Указанные принципы - единство системных теорий - активно обсуждаются и принимаются в различных сферах общей системы. Им не свойственно намеренное внедрение на одном уровне в целях воздействия на другой уровень или сегмент, но они являются темой постоянного обсуждения в мировом сообществе, среди экспертов и политиков. Они представляют фундаментальные концепции ответственности, более конкретизированные, но в целом общие требования об учете экологических интересов, общее представление о наиболее эффективных инструментах влияния. Они могут поддерживаться и усиливаться механизмами горизонтального заимствования, а также быть кодифицированы в международных договорах или быть закреплены в международном обычном праве.

В настоящей книге общим принципам посвящены четыре статьи. Питер Санд (Peter Sand) выдвигает в качестве фундаментального принципа идею об общественном трасте, Михаель Боте (Michael Bothe) рассматривает различные принципы общего характера, Алан Бойль (Alan Boyle) анализирует различные варианты ответственности и Герд Винтер (Gerd Winter) указывает на различные представления о принципах и об их роли. Инструментальный подход содержится в работах Джордан/Вурцель/Зито и Тьюс, чьи статьи, однако, представлены в других разделах данного предисловия.

В статье Питера Санда представлена концепция публичного траста, которая находит проявление на всех уровнях институтов. Несмотря на первоначальные надежды на постепенное ослабление проявлений суверенитета перед лицом глобальных экологических угроз, последние кодификации международного права демонстрируют все большее отмежевание государств от того, что ранее рассматривалось как общее дело, - примерами служат эксклюзивные экономические зоны в соответствии с Конвенцией о морском праве 1982 г., доступ к генетическим ресурсам по Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и Договор в рамках Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН от 2001 г. Автор полагает, что ввиду установленных ограничений и критерия общего интереса расширяющиеся суверенные права государств следует понимать скорее как делегированные, а не как изначально присущие. Одним из возникающих в настоящее время институтов является международный общественный траст (иногда также попечительство или управление) в сфере природных ресурсов. Автор упоминает также инициативу по созданию при ООН попечительского совета в сфере экологии, которая демонстрирует, что данная концепция может иметь и институциональное проявление.

П. Санд прослеживает развитие концепции общественного попечительства в современном национальном праве тех стран, где публичная власть выступает в качестве доверенного управляющего национальными природными ресурсами и может быть призвана к ответственности за ненадлежащее выполнение указанной функции. Кроме того, данная концепция лежит в основе недавно появившихся Морского и Лесного управляющих комитетов. Это свидетельствует о том, что попечительство представляет собой один из общих принципов для всех уровней управления.

Михаель Боте представляет другой подход к вопросу о том, каким образом институты приобретают экологическую направленность. Если исходить из того, что планетарная система принадлежит человечеству в целом, суверенитет в данном случае будет являть собой (строго говоря) вторичный институт, порожденный общностью интересов. М. Боте показывает, что международное экологическое право породило ряд принципов, которые направлены против экстерналий, как межвременных, так и межтерриториальных. Такие принципы применимы к отдельным конфликтным ситуациям и в различных аспектах отражают идею общности. С этой точки зрения указанные принципы в правовом смысле имеют больший вес, чем аналогии, заимствованные из частного права, как, например, общественное попечительство. Наиболее важными принципами являются: sic untere tuo ("используй свое имущество так, чтобы это не повредило другим"), справедливое использование, обязанность сотрудничества, значимость общего интереса, принцип общих, но дифференцированных обязанностей, принцип общечеловеческого наследия, устойчивое развитие и предотвращение вреда.

Рассмотрев ряд более узких концепций ответственности, разработанных в рамках работы Международной правовой комиссии ООН (International Law Commission, ILC), автор представляет читателям метод законотворчества, который охватывает все институциональные уровни и делает возможной одновременную эволюцию национального и международного права. Прежние концепции, предлагаемые Комиссией, фокусировались в большей степени на ситуациях нарушения межгосударственных обязательств, а более новые были признаны неудовлетворительными, так как не в полной мере соотносились с принципом материальной ответственности за загрязнения и с оценкой эффективности возмещения истцу. Таким образом, в идеале схема должна отразить и нормы по поводу транснациональных обязательств соответствующих частных сторон.

Анализируя национальное право, а также уже существующие международные механизмы (которые, к сожалению, либо имеют узкую сферу применения, либо уже доказали свою несостоятельность ввиду их слишком большой амбициозности), М. Бойль рассматривает основные компоненты подобных гармонизирующих норм, а именно: состав участников, выбор правовой нормы, представление о небрежности и об отсутствии вины, направление компенсаций надлежащей стороне, включая остаточные долги государств, а также соотношение споров между частными субъектами с межгосударственными спорами. Следующим вопросом может стать признание международной подсудности по делам о причинении экологического вреда, которые изначально являются внутригосударственными. Говоря языком права, автор одобряет избранный Международной правовой комиссией путь гармонизации права, в рамках которого предполагается не международный договор, а модельный закон, которому должны следовать государства при принятии собственных законов об ответственности.

Герд Винтер начинает свою статью с замечания о том, что множество исследований обращается к семантическому содержанию принципов, но до сих пор остается неясной их правовая природа. Во многом обсуждение этого вопроса затрудняется многоаспектным использованием самого термина "принцип" без дачи соответствующих пояснений. Какое-либо положение может быть как принципом права, так и принципом политики. Принципы права следует также отличать от норм. Принципы - это базовые идеи, которые являются неотъемлемым содержанием норм права; и если норма являет собой конечное установление, то принцип может изменяться под воздействием прочих принципов и, в свою очередь, сам воздействовать на них. При этом принципы права можно разделить на простые и фундаментальные, последние при этом зачастую имеют конституционный или более высокий статус. Взгляд на принципы в аспекте системы разделения властей и равенства государств позволяет понять, почему суды иногда принимают более широкую трактовку принципа, а иногда, напротив, сужают ее до самого минимума. Автор полагает, что представленная в его работе терминология применима на всех уровнях права - национальном, региональном и международном.

Проведя грань между различными видами принципов, можно также лучше понять развитие права в целом. Принципы политики и права служат точками соприкосновения общего опыта и общих представлений, с одной стороны, и норм права - с другой. По мнению автора, приведенное им понимание принципов и норм права способно положительно отразиться на формировании международного права, что необходимо в условиях глобализации. Принципы, имеющие правовую ценность, будут приниматься с большей готовностью, если учитывать их взаимодействие с другими, противодействующими, принципами. В частности, принцип предупреждения вреда может пониматься как принцип права или даже как норма международного обычного права, если учесть, что существует постоянное взаимодействие экологических и экономических соображений. Разделение принципов на простые и фундаментальные позволяет понять и стимулировать эволюцию конституционного или императивного права как средство контроля права других отраслей, как на национальном, так и на международном уровне.

XIII. Заключение

Уже в 1992 г. мировое сообщество путем утверждения седьмого принципа Рио-де-Жанейрской декларации высказалось за сотрудничество всех государств в духе мирового партнерства с целью сохранить, защитить и восстановить благополучие и чистоту мировой экосистемы. Холистическая концепция "благополучия и чистоты мировой экосистемы" должна найти отражение в системе институтов. В то же время анализ экосистемы уже трансформировался в рассмотрение перспектив планетарной системы с учетом человеческого фактора, а принцип сотрудничества развился в более широкое организационное, инструментальное и материальное средство глобального управления. И все же требуется еще много усилий, чтобы привести в надлежащее состояние все уровни и территориальные подразделения институциональной системы, имея в виду, что экосистема представляет собой общее достояние. Авторы надеются, что настоящая книга может стать одним из шагов к этому.