Практика наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации по представлению главы государства (на примере республик - субъектов РФ)

Маршалова В.А., аспирантка кафедры конституционного права и прав человека Казанского государственного университета.

С момента вступления в силу изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "Об общих принципах..."), отменяющих прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ (с 1 января 2005 г.), прошло достаточно времени, и появилась возможность оценить практику применения новой модели приведения к власти руководителей субъектов.

В период нахождения на стадии законопроекта, а также в первое время после вступления в силу новой редакции Федерального закона гораздо чаще, нежели теперь, можно было встретить негативные оценки отмены прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации. Существовали мнения о неконституционности, антидемократичности и неэффективности нового порядка наделения полномочиями. "Двояко можно оценить и тот факт, что избранные по новой системе губернаторы, будучи фактически полномочными представителями Президента РФ в конкретном регионе, получат более весомый политический и административный ресурс по сравнению с нынешними. Наделение губернаторов ресурсами подобного масштаба наряду с их весьма относительной ответственностью перед населением региона - очевидные минусы новой конструкции" <2>.

Иную точку зрения имеет А.В. Павлушкин: новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах <3>. С самого начала сторонницей рассматриваемых президентских инициатив была Т.Я. Хабриева, отмечавшая, что "Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта РФ" <4>. По ее мнению, "механическое копирование чужих законодательных моделей без учета условий страны подавляет ее государственные интересы и не приносит успеха. Поэтому упреки в адрес российских законодательных реформ в недостатке демократичности (иногда справедливые, а иногда неосновательные) не учитывают того обстоятельства, что в России могут быть применены и используются свои методы реализации демократической суверенности федеративного государства" <5>.

С.А. Авакьян считает, что само по себе предварительное уяснение мнения представительного органа власти субъекта при замещении должности высшего должностного лица - неплохое мероприятие. Однако, по его мнению, нельзя согласиться с отсутствием возможности оппозиции участвовать в этом процессе, равно как и с полномочиями Президента РФ по роспуску парламента субъекта в случае его несогласия с представленной кандидатурой, - это противоречит федеративной природе государства <6>.

Федерация - распространенная в мире форма государственного устройства. Всего насчитывается порядка 30 федераций, и способы замещения поста руководителей субъектов в них, безусловно, неодинаковы. Государства, преодолевая очередной исторический этап развития, учитывая опыт прошлых веков, традиции и интересы своего народа, выбирают необходимый и самый оптимальный способ формирования органов исполнительной власти субъектов федерации, нередко естественным образом переходя от одного порядка к другому. Выделяют как минимум пять различных способов замещения должности главы субъекта федерации <7>:

• выборы (США, Аргентина, Бразилия, Мексика);
• наследование (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия);
• назначение главой государства по своему усмотрению (Индия, Пакистан);
• назначение главой государства по кандидатуре, представленной правительством субъекта (Канада, Австралия);
• формирование законодательным органом субъекта (Германия, Австрия) <8>.

Таким образом, выборы не являются единственным и преимущественным способом замещения должности главы субъекта федерации и с точки зрения международного опыта, переход от прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации к новому порядку наделения их полномочиями по представлению Президента РФ не являет собой ничего сверхъестественного.

Тот порядок замещения должности глав субъектов федерации, который действует в настоящее время в России, не имеет аналога в мировой практике. Одной из исключительных особенностей является существование в одной федерации более десятка президентов, один из которых (глава государства) избирается гражданами на прямых выборах, а другие (президенты республик) - наделяются полномочиями по его представлению. В юридической науке существует распространенное мнение о том, что одним из неотъемлемых признаков президентства является выборность.

Процесс постепенной замены корпуса глав субъектов, избранных всенародным голосованием, на тех, которые представлены Президентом РФ, продлится до 2009 г. - к этому времени истекут полномочия руководителей регионов, избранных в конце 2004 г. и начале 2005 г.

Из 14 республик, установивших должность Президента республики, шесть, по данным на 1 октября 2006 г., прошли через процедуру наделения полномочиями высшего должностного лица республики своим законодательным (представительным) органом государственной власти по представлению Президента РФ (Татарстан, Северная Осетия, Кабардино-Балкарская Республика, Ингушетия, Калмыкия, Чувашия).

Президент Республики Татарстан - первый из числа высших должностных лиц республик - субъектов РФ обратился к Президенту РФ с вопросом о доверии, в результате чего стал первым Президентом Республики, которого по представлению главы государства наделил полномочиями парламент субъекта.

Третий срок полномочий М.Ш. Шаймиева истекал в марте 2006 г. Изменения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах...", вместе с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 об утверждении Положения о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации <9> предусмотрели возможность высших должностных лиц субъектов обратиться к Президенту РФ с вопросом о доверии и досрочном сложении своих полномочий. 25 марта 2005 г. Государственный совет Республики Татарстан наделил М.Ш. Шаймиева полномочиями Президента РТ по представлению Президента Российской Федерации. Решение законодательного органа государственной власти субъекта о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов парламента субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах..."). На заседании Государственного совета Республики Татарстан 25 марта 2005 г. за кандидатуру М.Ш. Шаймиева проголосовало 89 депутатов, 4 - против, 1 - воздержался.

Таким же образом в период с 1 января 2005 г. по 29 июня 2005 г. (период действия первоначальной редакции Положения) по "ускоренной" процедуре, без значимого участия полпредов, были наделены полномочиями 25 руководителей субъектов Российской Федерации (из них 21 сохранили свой пост).

Конституцией 10 июля 2003 г. в Дагестане впервые в его истории была учреждена должность Президента Республики. Первым Президентом Республики в феврале 2006 г. стал М. Алиев, которого Народное собрание наделило полномочиями по представлению Президента РФ. До этого момента исполнительную власть в республике согласно прежней конституции Дагестана возглавлял коллегиальный орган - Государственный совет, избиравший из своего состава Председателя Госсовета, имевшего статус главы Республики. Интересно отметить, что с введением нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ две Республики (Северная Осетия - Алания <10>, Калмыкия <11>), напротив, внесли изменения в свое законодательство, согласно которым наименование "Президент Республики" прекращало свое существование - в Конституциях Республик появилось понятие "Глава Республики". В марте 2005 г. в Удмуртии была предпринята попытка проведения референдума по вопросу ликвидации в Республике поста Президента <12>. Депутаты парламента Республики Адыгея также неоднократно заявляли о необходимости упразднения должности Президента Республики Адыгея, в частности при обсуждении вопроса об объединении Республики с Краснодарским краем.

В конце 2004 г., еще в период нахождения схемы наделения полномочиями глав субъектов на стадии законопроекта, Т.Я. Хабриева отмечала, что может встать вопрос об унификации их должностных названий <13>. Как видим, первыми над этим задумались именно в республиках - субъектах Российской Федерации, причем две республики отказались от наименования должности "президент", а одна, наоборот, впервые ввела это понятие в свою Конституцию. Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Ингушетия и Чувашия, в которых высших должностных лиц уже наделили полномочиями по представлению главы государства, согласны видеть во главе республики именно президентов, по крайней мере, законопроекты об их "переименовании" в местные законодательные органы не поступали. Видимо, вопрос о полном отказе от президентства в республиках еще какое-то время останется открытым. В соответствии с п. 6 ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах..." субъекты Федерации вправе устанавливать наименование должности высшего должностного лица в своих конституциях (уставах) с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

Что касается возможной унификации наименований должностей во всех субъектах Федерации, на наш взгляд, делать это путем установления в Федеральном законе императивной нормы нецелесообразно. Под лозунгом единства системы исполнительной власти конституционно-правовой статус глав субъектов Российской Федерации и без того максимально привели к "общему знаменателю". Содержание и объем, например, ст. 18, 19 Федерального закона, определяющих статус высшего должностного лица субъекта, уже с трудом вписываются в общую концепцию Закона, называемого "Об общих принципах организации...". Существование в настоящий момент в России губернаторов, глав, мэра и президентов не противоречит ни Конституции РФ, ни принципам федеративного устройства. Установление единого наименования должности, по нашему мнению, никаким образом не повлияет на сложившиеся властеотношения, не внесет коррективов в существующую вертикаль исполнительной власти. Думается, что императивное навязывание республикам, привыкшим олицетворять статус высшего должностного лица со своими историческими и национальными традициями (например, имеющиеся отличные от всех статусные атрибуты президентской власти), может негативно сказаться на народных настроениях и даже спровоцировать экстремизм.

Помимо введения в Российской Федерации нового порядка приведения к власти высших должностных лиц субъектов, следующей мерой к выстраиванию вертикали исполнительной власти стало наделение глав регионов дополнительными полномочиями. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <14> высшие должностные лица субъектов были наделены полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и территориальных органов таких ведомств, как Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов.

В п. 2 названного Указа установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента РФ N 773 Правительство Российской Федерации Постановлением от 5 декабря 2005 г. N 725 утвердило Положение, устанавливающее механизм взаимодействия и координации деятельности соответствующих органов <15>, в котором также предусмотрены дополнительные полномочия глав субъектов.

Так, в соответствии с п. 5 Положения высшие должностные лица субъектов Российской Федерации в целях организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующих субъектов и территориальных органов могут проводить совещания и создавать консультативно-совещательные и (или) координационные органы с участием представителей территориальных органов.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта направляет обращения территориальным органам, а также со своей стороны рассматривает предложения и информацию об основных направлениях и результатах деятельности, поступившую от территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (пп. "е", "ж" п. 6 Положения).

При ненадлежащей реализации органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий в области осуществления государственного контроля и надзора, переданных в соответствии с соглашениями, территориальные органы направляют предложения об устранении нарушений высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, а если указанные нарушения не устранены, информируют об этом федеральный орган исполнительной власти, передавший реализацию части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта (п. 8 Положения).

Интересно отметить, что в случае разногласий между территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов по вопросам взаимодействия и координации их деятельности, полномочиями по их разрешению, в соответствии с п. 11 рассматриваемого Положения, обладает руководитель федерального органа исполнительной власти, в подчинении которого находится соответствующий территориальный орган, а не высшее должностное лицо субъекта.

Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 был издан по результатам проведения главой государства заседания Государственного совета, на котором широко обсуждался вопрос по проведению так называемой реформы губернаторских полномочий. Президентом был предложен согласованный с федеральными органами исполнительной власти перечень из 114 полномочий, которые необходимо передать субъектам Федерации. Это полномочия в сфере водных отношений, охраны окружающей среды, лицензирования, образования, науки, землепользования, жилищного законодательства, социальной защиты инвалидов, занятости населения, здравоохранения и др. При этом В.В. Путин отметил, что "полномочия - это в первую очередь ответственность, поэтому федеральный центр, передав регионам часть своих полномочий, будет внимательно наблюдать за тем, как они реализуются" <16>.

Таким образом, двухлетняя практика применения Федерального закона "Об общих принципах..." (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ) показала, что закрепление новой модели замещения должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации оказало существенное влияние на его конституционно-правовой статус. Во-первых, в республиках - субъектах Федерации наметилась тенденция к изменению наименования должности главы региона, поднимается вопрос об упразднении президентства на уровне субъектов. Во-вторых, федеральное законодательство наделило высших должностных лиц субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями в сфере исполнительной власти, следовательно, увеличилась и степень ответственности глав регионов непосредственно перед Президентом РФ, который в силу закона вправе отрешить от должности высшее должностное лицо в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей (пп. "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона N 184-ФЗ).