Цели, задачи и принципы создания системы административных судов в России

Филиппова И.А., аспирантка кафедры административного и финансового права Института государства и права ТюмГУ.

Необходимость развития административного судопроизводства признается многими учеными-административистами. При этом в защиту создания специализированных административных судов выдвигается несколько аргументов.

Так, Ю.А. Тихомиров указывает, что развитие судебного рассмотрения дел по административно-правовым спорам обусловлено двумя основаниями:

• конституционным (согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства);
• законодательным (законодателем допускается учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел) <1>.

В пояснительной записке к проекту Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенному Верховным Судом РФ, указаны следующие основания:

1. тексты ст. ст. 118 и 126 Конституции РФ, предусматривающих осуществление правосудия посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, при этом Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам;
2. значительный рост дел по административно-правовым спорам, рассматриваемых судами общей юрисдикции;
3. сложность данной категории дел, требующая высокого профессионализма и специализации судей;
4. отсутствие полной независимости судов общей юрисдикции от органов местной власти, в связи с недостаточным финансированием оказывающих судам определенную материальную поддержку <2>.

Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев считает также, что административные суды смогут "несколько разгрузить судебную систему от непомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, смогут более квалифицированно обеспечить защиту их прав и свобод" <3>.

В.В. Бойцова и В.Я. Бойцов приводят также ряд доводов общего плана:

1. высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;
2. близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели;
3. хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции;
4. насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления <4>.

Следует отметить, что наиболее полно и аргументировано необходимость создания административных судов в России на современном этапе исследована Ю.Н. Стариловым. Автор считает, что одними из главных предпосылок создания в России системы административных судов являются "необходимость реформирования государственной власти в стране; укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности; совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц" <5>.

К основным причинам создания административного судопроизводства он относит следующие.

Во-первых, это закрепление в Конституции Российской Федерации норм-принципов, направленных на обеспечение соответствия судебной системы России стандартам правового государства.

Во-вторых, необходимость приведения судебной системы Российской Федерации в соответствие с международными правовыми стандартами.

Из других предпосылок создания административных судов отметим следующее. В силу сложности споров, возникающих из административно-властных отношений, назрела необходимость выделения судейской специализации по административным делам. Кроме того, создание специализированных административных судов способно значительно расширить правовые гарантии личности; обеспечить права и свободы граждан. Неоспорима также необходимость разработки отдельного законодательства об управленческом процессе, об административных процедурах, обусловленная возрастанием сложности и динамизма общественной и государственной жизни, реформированием государственного и муниципального управления.

Анализируя предпосылки создания административных судов в России, следует также отметить увеличение числа рассмотренных судами административных споров между гражданами и органами исполнительной власти <6>, должностными лицами, заинтересованность судей в введении в судебную систему административного судопроизводства, необходимость усиления борьбы с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы <7>.

На наш взгляд, необходимость создания на данном этапе судебной реформы специализированных административных судов не вызывает сомнений. Однако, определив необходимость внедрения специализированных административных судов, необходимо также обозначить основные цели, задачи и принципы административного судопроизводства.

Следует отметить, что в современной литературе эти основополагающие моменты любого правового института раскрыты недостаточно. В основном в проанализированных публикациях и книжных изданиях речь идет о дискуссиях вокруг самой реформы административной юстиции. Вопросы же целей создания административных судов учеными-административистами практически не затрагиваются. Не формулируется цель создания административных судов и в законопроекте, выдвинутом Верховным Судом РФ <8>.

Только у Ю.Н. Старилова мы встречаем, что одной из главных целей административного судопроизводства является правовая защита субъективных публичных прав граждан: "Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц" <9>.

В принципе, мы согласны с данной точкой зрения. Дополняя Ю.Н. Старилова, добавим, что, по нашему мнению, основной целью создания административных судов в России является создание эффективного судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванного обеспечивать права и свободы человека и гражданина.

В связи с вышеуказанной целью необходимо сформулировать основные задачи административного судопроизводства.

Еще Б.А. Кистяковский неоднократно подчеркивал в своей работе, что природа административных задач такова, что обусловливает "известный простор для решения возникающих вопросов в одну или другую сторону, а в таком случае могут возникать сомнения относительно соответствия принятых решений действующему праву". По мнению Б.А. Кистяковского, при помощи административной юстиции "в первую очередь должна производиться проверка, соответствует ли обжалованный административный акт нормам действующего объективного права. Следовательно, утверждение и поддержание авторитета норм объективного права являются задачами административной юстиции не в меньшей степени, чем восстановление субъективных прав" <10>.

В.Е. Усанов выделяет две основные задачи административной юстиции: "Во-первых, путем разбирательства административного дела в суде осуществляется правосудие, решается определенная социальная проблема, актуальная не только для гражданина, но и для государства. В плане решения этой задачи административное судопроизводство занимает место рядом с уголовным и гражданским судопроизводством. Во-вторых, путем судебного разбирательства гражданину предоставляется возможность реализовать право административного иска, собственными действиями привлечь "обидчика" (должностное лицо) к ответственности. Иначе говоря: с переходом требования - просьбы - к вышестоящему органу управления восстановить нарушенное право в право административного иска гражданину предоставляется возможность привести в движение механизм ответственности на совершенно иной процессуальной основе" <11>.

Ю.Н. Старилов указывает следующие характерные черты административной юстиции, определяющие ее задачи:

1. административная юстиция позволяет проверить законность реализации государственными и муниципальными органами, а также их служащими установленной компетенции (полномочий);
2. она дает возможность определить качество исполнения установленных для должностных лиц обязанностей, которые направлены на усиление юридических гарантий личности;
3. административная юстиция позволяет на практике реализовать нормы ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей с целью обеспечения правового статуса личности;
4. она содействует практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, дает возможность возместить причиненный этим лицам ущерб <12>.

Таким образом, на основе анализа вышесказанного мы предлагаем выделять следующие основные задачи административной юстиции:

1. контроль за законностью деятельности государственных и муниципальных органов, а также их служащих в пределах установленных для них законодательством полномочий;
2. проверка качества исполнения установленных для должностных лиц обязанностей;
3. обеспечение действия механизма ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение либо некачественное и неполное исполнение своих обязанностей;
4. содействие практическому восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;
5. утверждение и поддержание авторитета норм объективного права.

Соответственно целям и задачам административного судопроизводства необходимо также определить его принципы.

Ю.А. Тихомиров к основным принципам административного судопроизводства относит:

полноту оценки нормативно-правового акта с точки зрения закона;

равенство гражданина и органа административной власти перед законом;

соответствие действий органа управления (должностного лица) законно установленной цели;

пропорциональность, т.е. баланс в дискреционной власти между эффектом решения, свободами и интересами граждан и целью, которой оно посвящено;

объективность и беспристрастность;

защиту легитимного доверия облеченного правами органа, должностного лица <13>.

По нашему мнению, при рассмотрении споров, возникающих из административно-властных правоотношений, должны соблюдаться все принципы, присущие на настоящий момент гражданскому процессу.

ГПК РФ 2002 г., регламентирующий рассмотрение дел, возникающих из публично-правовых отношений, выделяет следующие принципы судопроизводства: общедоступность (право каждого заинтересованного лица на обращение в суд, закрепленное в ст. 3 ГПК РФ 2002 г.); законность (ст. ст. 2, 11); равенство сторон перед законом и судом (ст. ст. 6, 12); независимость судей (ст. 8); устность (ст. 9); гласность судебного разбирательства (ст. 10); объективность (ст. 12); беспристрастность (ст. 12); состязательность сторон (ст. 12); обязательность судебных постановлений (ст. 13).

На наш взгляд, данными принципами должно руководствоваться и административное судопроизводство, однако с учетом его специфических особенностей.

Так, на наш взгляд, принцип состязательности процесса к административным спорам, т.е. спорам о праве административного органа (должностного лица) совершать определенные действия (бездействовать), принимать оспариваемое решение, применим с оговорками. Дело в том, что и действующее российское законодательство, и мировая практика бремя доказывания возлагают исключительно на обвиняемую сторону - орган власти (должностное лицо, его представляющее). Поэтому принцип состязательности в административном процессе должен звучать, по нашему мнению, как принцип, существовавший еще в римском праве: "никто не может быть осужден, не будучи выслушан". То есть разбирательство дел данной категории не может быть заочным. Мы считаем, что на судебном заседании обязательно должна присутствовать как жалующаяся сторона (которая может быть заинтересованным физическим или юридическим лицом), так и представитель органа власти (должностное лицо), действие (бездействие) или решение которого обжалуются.

Кроме того, учитывая специфику рассматриваемых административными судами дел, по нашему мнению, одним из принципов административного судопроизводства должен быть принцип защиты доверия к власти. То есть незаконное решение (действие) наделенного полномочиями органа не должно отождествляться с самим органом (должностным лицом) и нести для них дискредитирующие последствия, если не будет доказано законным путем фактов злоупотребления властными полномочиями. В последнем случае суд должен иметь право как вынести отдельное определение с предписаниями к вышестоящей инстанции о принятии дисциплинарных мер, так и возбудить по выявленным фактам уголовное дело.