Процессуальное положение прокурора в досудебном производстве

Доржиев Б.В., прокурор Ингодинского района г. Читы.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ, вступивший в действие с 1 июля 2002 г., значительно отличается от своего предшественника - УПК РСФСР, действовавшего на протяжении более 40 лет (с многочисленными изменениями и дополнениями). Основные различия между ними обусловлены коренными преобразованиями, проходящими в Российской Федерации, выбранным курсом государства на демократические реформы, приоритетом общечеловеческих ценностей над государственными интересами, конституционно провозглашенным принципом разделения властей.

Процессуальный статус прокурора как основного участника уголовного судопроизводства со стороны обвинения регламентирован в первую очередь Конституцией РФ, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", рядом подзаконных нормативно-правовых актов Генерального прокурора РФ.

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура является единой централизованной системой с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" подтвердил статус прокуратуры как единой федеральной централизованной системы, установив в качестве одного из базовых принципов принцип осуществления полномочий независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.

Таким образом, закреплена независимость прокурорского надзора.

В соответствии с п. 9 ст. 5 УПК РФ досудебное производство включает в себя уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу.

В соответствии с п. 31 ст. 5 УПК РФ под прокурором понимается Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре.

В связи с тем что уголовное судопроизводство и досудебное производство как его составная часть являются специфическим видом государственной деятельности, то в законе четко определен круг должностных лиц и органов, которые могут принимать в нем участие.

Наиболее существенным признаком любого из участников уголовного судопроизводства является установленная законом возможность вступления в специфические общественные отношения, возникающие в связи с производством по конкретному уголовному делу. Различия в характере и продолжительности правоотношений обуславливают и существование строго индивидуальных статусов их участников.

М.С. Строгович считал, что субъектами уголовно-процессуальной деятельности являются только те государственные органы, должностные лица и граждане, которые выполняют одну из трех процессуальных функций: обвинение, защиту, разрешение дела <1>.

В п. 58 ст. 5 УПК РФ закреплено, что участниками уголовного судопроизводства являются лица, принимающие участие в уголовном процессе.

Прокурор в досудебном производстве обладает государственно-властными полномочиями, перечень которых приведен в ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

На первый взгляд, можно предположить, что процессуальное положение прокурора в целом соответствует полномочиям, предоставленным прокурору в соответствии со ст. 211 УПК РСФСР. В действительности это не совсем так.

Имеется мнение, что нет четкого разделения полномочий прокурора, относящихся к сфере уголовного преследования, к сфере надзора. Это и невозможно сделать, так как прокурор при реализации одного и того же полномочия зачастую одновременно осуществляет и процессуальный надзор, и уголовное преследование.

Введение в действие УПК РФ привело к более активным спорам, связанным с определением статуса прокурора в современном российском уголовном процессе. В УПК РФ нет нормы, обязывающей прокурора принимать предусмотренные законом меры к устранению нарушений закона на всех стадиях уголовного судопроизводства, от кого бы они ни исходили.

В настоящее время сфера применения прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве сведена по отношению к ст. 25 УПК РСФСР до минимума, в пределах осуществления процессуального надзора органов дознания и предварительного следствия, а также осуществления уголовного преследования непосредственно или посредством процессуального руководства.

Приказ Генерального прокурора РФ N 39 "Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства" обязал всех прокуроров действовать так, чтобы максимально обеспечивать достижение конечной цели уголовного преследования - изобличение виновных в совершении преступлений и привлечение их к уголовной ответственности, учитывая, что прокурор является руководителем уголовного преследования. Уголовно-процессуальная реформа, проводимая в Российской Федерации на законодательном уровне, подтвердила выводы еще советских, а затем и российских процессуалистов о том, что идет эволюция прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием в осуществлении процессуального руководства. Все это нашло свое законодательное подтверждение в нормах УПК РФ.

Согласно ч. 1 ст. 21 УПК РФ уголовное преследование от имени государства по уголовным делам частно-публичного и публичного обвинения осуществляет прокурор, следователь и дознаватель. Наряду с прокурором следователь и начальник следственного отдела, а также дознаватель отнесены к стороне обвинения (п. 47 ст. 5 УПК РФ). Руководящее положение прокурора среди участников уголовного судопроизводства можно увидеть в гл. 6 УПК РФ. Первым участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения назван прокурор, а затем следователь, начальник следственного отдела, орган дознания, дознаватель.

Доминирующее положение прокурора среди участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения не только не исключает, но и предполагает предоставление им определенной процессуальной самостоятельности.

На наш взгляд, необходимо рассмотрение функции надзора и функции уголовного преследования как взаимно дополняющие друг друга и находящиеся в гармоничном сочетании друг с другом.

По мнению В.С. Шадрина, желание, стремление законодателя ограничить "всевластие" прокурора в уголовном процессе оказались чрезмерными. Сокращение полномочий прокурора, неизбежное при преобразовании существовавшего ранее уголовного процесса в состязательный, явно превысило максимально допустимые переделы и обернулось снижением эффективности не только уголовного преследования, но и уголовно-процессуальной деятельности в целом, недостаточным соответствием результатов уголовного судопроизводства его определяемому ст. 6 УПК РФ назначению <2>.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 92-ФЗ в п. 31 ст. 5 УПК РФ, содержащий определения понятия прокурора как участника уголовного судопроизводства, внесены существенные коррективы. Согласно новой редакции данной нормы под прокурором подразумевается Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре.

Однако данный шаг в правильном направлении оказался лишь полумерой и реально ни к чему не привел, поскольку в регулятивные нормы, непосредственно связанные с приведенной выше декларативной нормой, соответствующие изменения внесены не были. В ч. 6 ст. 37 УПК РФ по-прежнему указывается, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами городов и районов, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Указанная норма, существенно ограничив круг работников прокуратуры, обладающих уголовно-процессуальными полномочиями, создала на практике немалые сложности, которые в настоящее время не преодолены.

Поскольку помощники, старшие помощники прокуроров субъектов РФ, в том числе являющиеся одновременно по должности начальниками управлений или отделов по надзору за процессуальной деятельностью, исключены из числа обладателей процессуальных полномочий прокурора, и в частности лишены права отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, выявляемые в ходе осуществления надзорной деятельности, они только готовят для соответствующего прокурора или от его имени необходимые решения в связи с обнаруженными нарушениями законности. Подобная практика сформировалась практически повсеместно. Исключение большого числа прокурорских работников, занимающих ответственное должностное положение и обладающих высоким уровнем квалификации, из числа правоприменителей, фактическое превращение их в своего рода консультантов своих начальников для выработки уголовно-процессуальных решений трудно объяснить. Представляется целесообразным норму, содержащуюся в ч. 6 ст. 37 УПК РФ, упразднить.

Как совершенно справедливо отметил С.Г. Кехлеров, что специфика прокурорской деятельности заключается в том, что, не обладая средствами государственного принуждения, прокурор преимущественно процессуальными инструментами побуждает других субъектов исполнять закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений и наказать виновных. Возможность комплексно подходить к вопросам устранения нарушений закона, прав и свобод граждан, инициативность надзора позволяют прокуратуре выступать надежным средством правозащиты. В качестве самостоятельного средства предмета надзора мы рассматриваем исполнение законов в сфере оперативно-розыскной деятельности и уголовно-процессуальной деятельности на досудебных стадиях. У прокуратуры здесь две цели. Первая - надзорными средствами обеспечить защиту граждан, общества и государства от преступных посягательств. Вторая - обеспечить соблюдение конституционных прав тех, кто оказался вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства. Повышается ответственность прокурора за каждое принятое решение как должностного лица, уполномоченного от имени государства вести уголовное преследование и обеспечивать надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Сфера приложения прокурорских полномочий отличается оперативностью, инициативностью, охватом, возможностью проверочных действий, цепкостью. Прокурор, за которым последнее слово в решении вопроса о судьбе дела (передать в суд или прекратить), не может стоять в стороне от решения главных вопросов расследования, обеспечивающих дальнейшее его продвижение <3>. Такой подход правоприменителей соответствует положению ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Необходимо грамотно распределить полномочия между должностными лицами прокуратуры, с тем чтобы обеспечить действенный и эффективный надзор на всех участках деятельности, не создавая необоснованных затруднений процессу расследования, но и не снижая уровня и качества надзор.