Мудрый Юрист

Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий

Т.Г. Даурова, заслуженный работник высшей школы РФ, кандидат юридических наук, профессор Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (г. Саратов).

Авторы большинства работ, посвященных естественным монополиям и государственному регулированию их деятельности, - это специалисты в области экономики, ибо монополия вообще и естественная монополия в частности - категории экономические.

В то же время свое слово по вопросам правового регулирования деятельности естественных монополий, совершенствования существующей нормативной базы и оптимизации деятельности федеральных органов по регулированию естественных монополий, не вторгаясь в сферу научных интересов экономистов, должны сказать и юристы.

В экономике любой страны имеются области хозяйствования, где конкуренция по объективным причинам технологически невозможна или экономически нецелесообразна. Они получили название естественных монополий.

Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие. Ее создание предполагает принятие специального законодательства, а также наделение соответствующего государственного органа полномочиями по регулированию цен и договорных обязательств субъектов естественных монополий, контролю за их сделками, инвестициями и т.д. С начала 90-х годов прошлого века в отсутствие специального законодательства контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, занятых в сферах, которые в экономически развитых странах относятся к естественным монополиям, равно как и других предприятий-монополистов, в России осуществлял федеральный антимонопольный орган - Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ).

Первый в истории нашей страны Федеральный закон "О естественных монополиях" был принят только в августе 1995 г. Значение самого факта появления этого документа трудно переоценить, ибо он закрепил легальное определение естественной монополии, дал исчерпывающий перечень сфер деятельности естественных монополий и методов их регулирования, установил ответственность за нарушение закона и т.д. Однако его качество оставляло желать лучшего, причем отдельные погрешности были очевидными с самого начала. Они относились прежде всего к понятийному аппарату данного нормативного акта, а также к решению организационных вопросов государственного регулирования деятельности естественных монополий.

В настоящее время более чем десятилетний опыт не самого эффективного практического применения Закона "О естественных монополиях" позволяет настаивать на необходимости внесения в него соответствующих изменений.

Согласно ст. 3 Закона "естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров".

Очевидная редакционная небрежность, в частности, не вызванное необходимостью неоднократное повторение словосочетаний "на этом рынке" и "на этот товар" делает определение непозволительно многословным. Вместе с тем в нем отсутствует упоминание двух необходимых признаков, что не только мешает уяснению сущности раскрываемого им явления, но и не соответствует концепции Закона. Первым таким признаком является объективная необходимость государственного регулирования деятельности субъектов естественной монополии. Эта необходимость обусловлена, во-первых, тем, что в отсутствие конкуренции нет иных механизмов для достижения баланса интересов субъектов естественной монополии и потребителей их товаров и услуг, а во-вторых - значением, которое имеют для жизнеобеспечения любого государства сферы деятельности, традиционно признаваемые естественными монополиями. Второй признак должен указывать на непостоянный характер ситуации с естественными монополиями, ибо желательным для экономики страны является развитие конкуренции, а наличие отдельных неконкурентных рынков - это временная необходимость, непосредственно зависящая от существующего уровня научно-технического развития. Об этом недвусмысленно свидетельствуют положения п. 3 ст. 4 и п. 5 ст. 9 Федерального закона "О естественных монополиях", согласно которым "не допускается сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий в состояние конкурентного рынка" и "федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке". Однако в официальном определении естественной монополии этот признак не упоминается.

Кроме того, исходя из законодательного перечня субъектов естественных монополий в определении правильнее говорить не о состоянии товарного рынка, а о сфере либо области хозяйствования или деятельности или же о сегменте рынка.

В связи с изложенным предлагается следующее определение. Естественная монополия - это такая сфера деятельности (сегмент рынка), где в силу технологических особенностей, обеспечивающих существенную экономию на масштабах производства, развитие конкуренции при сегодняшнем уровне научно-технического прогресса невозможно или экономически нецелесообразно, а наиболее эффективным средством достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии является государственное регулирование деятельности последних.

Функции по регулированию деятельности естественных монополий Закон возлагал не на ГКАП РФ, а на специально создаваемые для этого федеральные органы исполнительной власти. Предполагалось, что таких органов будет три: по регулированию естественных монополий на транспорте, в области связи и в энергетике. При этом государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства в отраслях, относящихся к естественным монополиям, как и на любых других товарных рынках, согласно Закону РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", как и прежде, осуществлялся федеральным антимонопольным органом и его территориальными органами.

Нецелесообразность такого решения вопроса была очевидна с самого начала. Во-первых, Россия запоздала с введением правового регулирования деятельности естественных монополий, призванного создавать условия для соблюдения интересов как субъектов естественных монополий, действующих в условиях отсутствия конкуренции, так и потребителей соответствующих товаров, производимых или реализуемых монополистами. Необходимость создания новых федеральных органов, а затем и их территориальных органов в субъектах Российской Федерации лишь еще более затягивала этот процесс (например, Положение о Федеральной службе России по регулированию естественных монополий в области связи, созданной в соответствии с Указом Президента РФ от 25 января 1996 г., было утверждено Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г., а финансироваться ее деятельность начала с мая 1997 г., т.е. спустя почти два года после вступления в силу Федерального закона "О естественных монополиях"), не говоря уже о материальных затратах и дальнейшем "разбухании" государственного аппарата, а также о частичном дублировании вновь создаваемыми органами функций антимонопольного органа, традиционно работавшего с естественными монополиями, и иных государственных структур. Во-вторых, и это главное, федеральные службы по регулированию естественных монополий не обладали независимостью, необходимой для эффективного решения поставленных перед ними задач. Достаточно сказать, что федеральный бюджет не содержал отдельной строки, предусматривающей их финансирование, как это было с антимонопольным органом, а сами они были тесно "переплетены" с органами управления подконтрольных им субъектов естественных монополий. Например, решение о наложение штрафа за нарушение Закона "О естественных монополиях" при осуществлении железнодорожных перевозок могло быть принято только правлением Федеральной службы России по регулированию естественных монополий на транспорте, в состав которого согласно ст. 9 этого Закона и Положению о ФСЕМТ входили "высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области", в том числе Министр путей сообщения РФ. Не случайно тогда в специальной литературе даже обсуждался вопрос о необходимости разработки правового механизма, предотвращающего "захват" органов регулирования руководящими работниками субъектов естественных монополий <1>. Очевидно, что такое положение не отвечало интересам не только потребителей товаров и услуг естественных монополий, но и государства, и требовало изменений.

<1> См.: Тотьев К. Регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Закон. 1997. N 12. С. 18.

Первый шаг в этом направлении был сделан в сентябре 1998 г., когда Указом Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральные службы по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи были ликвидированы, а их полномочия переданы вновь созданному Министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). С этого времени федеральный антимонопольный орган осуществлял регулирование деятельности естественных монополий на транспорте и в области связи, а также государственный контроль за ними, предусмотренный как Федеральным законом "О естественных монополиях", так и Законом РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". К его полномочиям относился и государственный антимонопольный контроль за естественными монополиями в области энергетики, государственное регулирование деятельности которых оставалось в ведении Федеральной энергетической комиссии (ФЭК).

Логично было предположить, что следующим шагом станет ликвидация ФЭК с передачей и ее функций федеральному антимонопольному органу. Однако этого не произошло. Более того, спустя три года Федеральной энергетической комиссии почему-то были переданы полномочия по регулированию деятельности естественных монополий на транспорте. Как говорилось в преамбуле Указа Президента РФ от 4 сентября 2001 г. N 1091, сделано это "в целях обеспечения единой государственной политики в области ценообразования и государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий". Не самая убедительная аргументация, тем более что функции по регулированию и контролю деятельности субъектов естественных монополий в области связи сохранялись за МАП России.

Последующая реорганизация федеральных органов по регулированию деятельности естественных монополий, осуществленная в ходе административной реформы 2004 г., привела к созданию двух органов, непосредственно занимающихся этими вопросами, - Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ФАС) были переданы функции по контролю и надзору за деятельностью естественных монополий как упраздняемого МАП России, так и Федеральной энергетической комиссии РФ, преобразованной в Федеральную службу по тарифам. Последняя же наделялась функциями по установлению тарифов, которые ранее принадлежали МАП России и Минэкономразвития России.

Это означает, что полномочия государства в отношении субъектов естественных монополий поделены в настоящее время между двумя федеральными органами исполнительной власти. При этом они могут быть классифицированы следующим образом:

Что касается функций по осуществлению в сферах естественных монополий государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, то они обоснованно принадлежат антимонопольному органу. Выполняя их, ФАС России предупреждает и пресекает факты монополистической деятельности со стороны субъектов естественных монополий (ст. 10 и 11 Федерального закона "О защите конкуренции"), а также осуществляет контроль за действиями, "которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка". Перечень таких действий, равно как условия и порядок осуществления контроля за ними, названы в ст. 7 Федерального закона "О естественных монополиях". Кроме того, ст. 8 этого Закона предусматривает обязанности субъектов естественных монополий, функции по контролю за соблюдением которых также возложены на федеральный антимонопольный орган. Среди них обязанность заключать договоры с любыми потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары, а также обязанность предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование, на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

В связи с изложенным возник вопрос о соотношении норм Законов о конкуренции и "О естественных монополиях", решение которого имело не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку от него зависел круг лиц, входящих в сферу деятельности антимонопольного органа, а в конечном счете - степень правовой защищенности граждан от неправомерных действий монополистов.

Дело в том, что в результате неоднократных изменений, вносимых в Закон о конкуренции, из официального определения монополистической деятельности, разновидностями которой согласно ст. 5 являлись и необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками), и создание для них дискриминационных условий доступа на рынок, в 2002 г. окончательно исчезло упоминание физических лиц (граждан) как объектов данного правонарушения, а следовательно, объектов правовой защиты. Это привело к тому, что антимонопольный орган на законных основаниях перестал реагировать на факты запрещенного ст. 5 поведения предприятий-монополистов, если им были ущемлены интересы не хозяйствующих субъектов, а не занимающихся предпринимательской деятельностью физических лиц.

Законом "О естественных монополиях" этот вопрос решен иначе. Поскольку его целью является достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий (ст. 1), а потребителями признаются как физические, так и юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии (ст. 3), предусмотренные (ст. 8) обязанности субъектов естественной монополии, относящиеся к потребителям, распространяются не только на хозяйствующие субъекты, но и на граждан, а также их объединения, не занимающиеся предпринимательской деятельностью.

Вопреки правилу, согласно которому при возникновении коллизии между общей и специальной нормами приоритет отдается последней, т.е. в рассматриваемом случае - норме Закона "О естественных монополиях", не занимающиеся предпринимательской деятельностью физические лица - потребители услуг естественных монополий на практике зачастую оставались без защиты со стороны антимонопольного органа. Этот вопрос снят с повестки дня только с принятием в июле 2006 г. Федерального закона "О защите конкуренции", заменившего собой Законы "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", так как в нем среди объектов правовой защиты от монополистической деятельности названы не другие хозяйствующие субъекты, а другие лица. Использование законодателем в ст. 10 Закона 2006 г. более широкого понятия, включающего в себя как юридических, так и физических лиц, как занимающихся, так и не занимающихся предпринимательской деятельностью, относится к немногочисленным, но несомненным достоинствам нового нормативного акта.

Однако вернемся к полномочиям государственных органов в отношении субъектов естественных монополий.

В силу того, что рассмотренные контрольно-надзорные функции существенно отличаются от функций, направленных на регулирование деятельности естественных монополий, передачу последних Федеральной службе по тарифам можно было бы признать логичной, если бы не некоторые обстоятельства.

Федеральным законом "О естественных монополиях" предусмотрено три метода регулирования: а) ценовое регулирование; б) определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; в) установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме. Причем функции по избранию в каждом случае наиболее эффективного метода регулирования согласно ст. 10 и 11 Закона осуществляет орган регулирования на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли каждого из методов для повышения качества производимых или реализуемых товаров и удовлетворения спроса на них.

Как явствует из названия ФСТ России, а также согласно Положению о ней, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., данный орган регулирования наделен полномочиями по применению к субъектам естественных монополий только одного из трех методов регулирования - ценового. Одновременно Положение наделяет ФСТ функциями контроля, а также полномочиями по применению мер ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

В свою очередь ФАС России наряду с присущими ей функциями по контролю и надзору наделена полномочиями по регулированию естественных монополий в части определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения. Прямо об этом не сказано ни в одном официальном документе, однако их сравнительный анализ и толкование позволяют прийти именно к такому выводу. Такое положение дел не устраивает руководство Федеральной службы по тарифам, которое считает, что антимонопольный орган вообще не должен заниматься регулированием деятельности естественных монополий, с чем, естественно, не соглашается руководство ФАС России <2>.

<2> См.: Артемьев И. Без развития конкуренции внутри страны России будет трудно конкурировать на международной арене // Конкуренция и рынок. 2005. N 2. С. 9.

На практике это привело к тому, что из трех методов регулирования в настоящее время применяется только один - ценовое регулирование, что не только не соответствует действующему законодательству, но и не всегда является эффективным. В одном из выступлений на Международной научно-практической конференции в г. Орле (2005 г.) были приведены любопытные данные: "Аудиторско-консалтинговая компания ФБК провела исследование тарифов всех российских монополий и выявила, что с 1993 по 2004 г. индекс цен производителей промышленной продукции (не регулируемых государством. - Т.Д.) вырос в 612 раз, а индексы цен на электроэнергию, газ и железнодорожные грузоперевозки (регулируемые государством. - Т.Д.) увеличились соответственно в 676, 1240 и 726 раз" <3>. Это заставляет усомниться в том, что ценовое регулирование деятельности естественных монополий в современной России может рассматриваться в качестве действенного механизма достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий. И не только их, учитывая то влияние, которое объективно оказывает рост цен на энергоносители и железнодорожные перевозки на себестоимость всех остальных товаров, производимых и реализуемых в стране.

<3> Басов С.В. Теория "легального картеля" и практика российского антимонопольного законодательства // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: Методология, теория, практика / Материалы международной научно-практической конференции. Орел, 2005. С. 67.

Столь существенное повышение цен на товары и услуги естественных монополий при отсутствии ценового регулирования скорее всего стало бы основанием для признания их антимонопольным органом монопольно высокими со всеми вытекающими из этого обстоятельства последствиями в виде обязательного для исполнения предписания о снижении цен, а также о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Вероятно, предупреждая подобную реакцию, Федеральный закон "О защите конкуренции" впервые закрепил положение, согласно которому "не признается монопольно высокой цена товара, установленная субъектом естественной монополии в пределах тарифа на такой товар, определенного органом регулирования естественной монополии". Надо ли говорить, в чьих интересах принято такое законодательное решение?

Не отвергая необходимость ценового регулирования деятельности естественных монополий в принципе, хочется напомнить, что еще в 2000 г. И.А. Южанов, возглавлявший тогда МАП России, справедливо настаивал на том, что вопрос о соотношении функций антимонопольного контроля (т.е. контроля за соблюдением антимонопольного законодательства) и государственного регулирования (в первую очередь тарифного) естественных монополий требует однозначного решения. Недопустимо распыление функций регулирования одной сферы естественных монополий между несколькими органами власти. Регулирующий орган должен быть один, и он должен быть надотраслевым и надтерриториальным <4>.

<4> См.: Южанов И.А. Десять лет российским антимонопольным органам. Итоги и перспективы // Вестник МАП России. 2000. N 5. С. 8, 9.

За это время федеральные органы исполнительной власти претерпели не одну реорганизацию, в Закон "О естественных монополиях" неоднократно вносились изменения. Между тем положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным, о чем, в частности, свидетельствует дополнение в декабре 2005 г. ст. 6 Закона ч. 3, согласно которой: "Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством Российской Федерации". Порядок государственного регулирования тарифов в сферах естественных монополий утверждался Правительством РФ и ранее, правда, без прямого указания на это в Законе "О естественных монополиях". Так, в настоящее время действует Порядок государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2004 г. N 787. Поручение же Правительству утверждать перечень регулируемых государством товаров и услуг субъектов естественных монополий дано впервые.

Такое решение сводит на нет роль ФСТ России, а также Реестра субъектов естественных монополий - документа, значение которого, как представляется, недооценено не только теорией и практикой, но и законодателем. Достаточно сказать, что первая редакция Закона предусматривала формирование и ведение нескольких таких реестров, причем положение о каждом из них разрабатывалось и утверждалось самостоятельным федеральным органом регулирования естественных монополий. В такой ситуации не просто трудно, но и невозможно было ожидать единого подхода к определению целей и порядка ведения этих документов, а также оснований для включения в них соответствующих хозяйствующих субъектов. Даже названия этих реестров не совпадали. Например, Реестр субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль (утвержден 9 июля 1999 г.) и Реестр субъектов естественных монополий в области связи (утвержден 18 января 2000 г.), в заголовке которого отсутствовало упоминание о государственном регулировании деятельности последних.

Казалось бы, сегодняшнее положение дел, когда в России ведется единый Реестр субъектов естественных монополий, положение о котором разрабатывает и утверждает ФСТ России, наделенная также полномочиями принимать решения о включении хозяйствующих субъектов в данный Реестр и об исключении из него, должно получить положительную оценку. Однако этому мешают как минимум два обстоятельства. Во-первых, несмотря на неоднократно вносимые в Закон "О естественных монополиях" изменения, это решение закреплено не в нем, а в подзаконном нормативном акте - Положении о Федеральной службе по тарифам, утвержденном Постановлением Правительства РФ N 332 от 30 июня 2004 г. Во-вторых, действующее Временное положение о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, утвержденное Приказом ФСТ России N 59 от 26 августа 2004 г., по-прежнему не дает сколько-нибудь удовлетворительного ответа на очень важный вопрос о цели формирования данного документа, а также весьма невнятно формулирует основания для включения в него.

Согласно Временному положению единственным основанием для включения в Реестр является осуществление хозяйствующим субъектом деятельности в сферах, отнесенных законодателем к естественным монополиям, а внесение в него преследует цель "определения (установления) и применения цен (тарифов)". Однако такое основание полностью исключает необходимость ведения Реестра, дублирующего перечень, предусмотренный в Законе, а подмена законодательного определения "государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий" далеко не равноценным понятием "определение (установление) и применение цен (тарифов)" не только не соответствует действующему законодательству, но и абсурдна по сути, так как позволяет предположить, что до включения в Реестр цены (тарифы) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий отсутствуют в принципе. Кроме того, совершенно неясно, имеет ли значение внесение (невнесение) субъекта естественной монополии в Реестр для решения вопроса о применении в отношении него двух других методов регулирования, предусмотренных Законом "О естественных монополиях".

Есть основания утверждать, что ни постоянное корректирование перечня субъектов естественных монополий в ст. 4 Закона, ни передача Правительству РФ полномочий по определению тех из них, деятельность которых подлежит государственному регулированию, не дадут ожидаемых результатов. Выход из сложившейся ситуации, как представляется, совсем в другом. Необходимо четкое законодательное решение вопросов о том, что такое естественная монополия, кто является субъектом естественной монополии, каковы основания для включения субъекта естественной монополии в Реестр и, тем самым признания необходимости государственного регулирования его деятельности, а также наделение полномочиями по формированию Реестра и осуществлению государственного регулирования деятельности внесенных в него хозяйствующих субъектов надлежащего федерального органа исполнительной власти.

Наиболее оптимальный вариант определения естественной монополии предложен в начале статьи.

Далее следует ответить на вопрос о соотношении норм ст. 3 Закона, где раскрывается содержание понятий "естественная монополия" и "субъект естественной монополии", ст. 4, определившей сферу деятельности естественных монополий, и ст. 10, согласно которой "органы регулирования естественных монополий... формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль". Это соотношение таково: первичным является понятие естественной монополии, которое призвано очертить правовые рамки этого явления, путем указания его основных (необходимых и достаточных) признаков, затем следует понятие субъекта естественной монополии. Им признается только юридическое лицо, которое на законном основании (наличие акта государственной регистрации, а при необходимости - соответствующей лицензии) занимается производством или реализацией товаров в условиях естественной монополии, т.е. осуществляет предпринимательскую деятельность в сегменте рынка, не просто обладающем всеми признаками, названными в законодательном определении естественной монополии, но и относящемся к одной из сфер, исчерпывающий перечень которых приведен в ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О естественных монополиях". Причем определение этих сфер правильнее давать в самом общем виде, как это было сделано в первой редакции Закона. Изменения, неизбежно происходящие в данных сферах в связи с внедрением новых технологий, проведением реорганизаций, появлением конкурирующих структур и т.д., должны находить отражение не в Законе, которому надлежит сохранять стабильность, а в Реестре - более гибком инструменте, играющем очень важную, но все-таки вспомогательную роль механизма реализации данного Закона.

В Реестр (и это самое главное) должны включаться не все хозяйствующие субъекты, обладающие признаками субъекта естественной монополии, а только те из них, в отношении которых будет осуществляться государственное регулирование их деятельности. На первый взгляд, об этом же говорят формулировка ст. 10 Закона "О естественных монополиях": "формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, В ОТНОШЕНИИ КОТОРЫХ ОСУЩЕСТВЛЯЮТСЯ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И КОНТРОЛЬ" (выделено нами. - Т.Д.), и фактически повторяющее данную формулировку (за исключением слов "и контроль") название существующего в настоящее время Реестра. Однако практика выявила некорректность этой формулировки, которая приводит к подмене причины следствием, когда принятие решения о введении государственного регулирования деятельности данного хозяйствующего субъекта называют в качестве одного из оснований для включения в Реестр <5>.

<5> См.: Шаститко А.Е. Основания, формы и результативность государственного регулирования естественных монополий // Тезисы выступлений на международной научно-практической конференции "Задачи и проблемы реализации государственной конкурентной политики в российских регионах". СПб., 2001. С. 127; Кобзарь Д.А. Проблемы формирования Реестра субъектов естественных монополий в области связи // Вестник МАП России. 2002. N 2. С. 33.

Кроме того, неуместным является упоминание в ней наряду с государственным регулированием также и контроля, как будто речь идет об однопорядковых явлениях. Между тем контроль деятельности субъектов естественных монополий отнюдь не сводится к осуществляемому ФСТ России контролю за соблюдением ценового регулирования. Не сводится он и к контролю ФАС России за соблюдением двух других методов регулирования, поскольку Законом "О естественных монополиях" предусмотрен также контроль за соблюдением субъектами естественных монополий антимонопольных требований. А такой контроль ФАС России осуществляет в отношении любых хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, включая естественные монополии, независимо от того, внесены они в Реестр или нет. Более того, внесению субъекта естественной монополии в Реестр как раз и должно предшествовать осуществление антимонопольным органом контрольных функций, призванных дать необходимую информацию для принятия квалифицированного решения.

Обоснование необходимости введения государственного регулирования в качестве наиболее эффективного средства достижения баланса интересов потребителей и данного хозяйствующего субъекта может быть только результатом всестороннего анализа его деятельности, места, занимаемого им на соответствующем товарном рынке, а также возможностей развития на данном рынке конкуренции. Нельзя согласиться с предложенной А.М. Мамаевым "формулой", согласно которой "включение в Реестр есть юридический факт признания того или иного участника рынка субъектом естественной монополии. То есть, по сути, происходит перевод юридического лица из состояния "хозяйствующий субъект" в категорию "субъект естественной монополии" <6>. Субъект естественной монополии является таковым независимо от его нахождения в Реестре, внесение же в Реестр превращает его в субъект естественной монополии, в отношении которого будет осуществляться государственное регулирование.

<6> Мамаев А.М. Конкурентное право. Практический комментарий. Владимир, 2004. С. 11, 12.

Такое решение вопроса о роли Реестра в проведении государственной политики по отношению к естественным монополиям представляется не только единственно правильным, но и наиболее целесообразным, что и должно найти отражение как в Федеральном законе "О естественных монополиях", так и в Положении о Реестре.

Что касается органа регулирования естественных монополий, то правильнее всего поручить это федеральному антимонопольному органу. Во-первых, потому, что осуществлению государственного регулирования должно предшествовать проведение серьезной работы по изучению рынков естественных монополий, поведения их субъектов, наиболее эффективных способов воздействия на них в случаях антиконкурентного поведения, запрещенного действующим законодательством. Только решение этих достаточно сложных задач, которое традиционно и небезуспешно реализуется на товарных рынках именно антимонопольным органом, способно привести к установлению научно обоснованных и в силу этого оптимальных границ естественно-монопольных структур, а также к выделению тех сегментов, где либо уже существуют конкурентные отношения, либо их развитие является не просто желательным, но и возможным. Регулирование деятельности тех сфер, которые пока еще сохраняют монопольный характер, пресечение возможных злоупотреблений с их стороны с одновременным стимулированием в них зачатков конкурентных отношений, а также развитие и защита конкуренции в тех из них, где монополия себя уже изжила - это неразрывно связанные между собой направления деятельности, поскольку в конечном итоге все рынки должны стать конкурентными.

И в этом вторая причина, почему государственное регулирование деятельности естественных монополий должен осуществлять антимонопольный орган. ФСТ России занимает сегодня весьма двусмысленное положение, которое может быть обозначено формулой "рубить сук, на котором сидишь". Получается, что чем точнее они будут следовать букве Закона "О естественных монополиях" и успешнее реализовывать его требования, тем скорее естественно-монопольные рынки станут конкурентными, и таким образом отпадет необходимость в их деятельности. А это противоречит не только чиновничьей, но и человеческой природе. Основной же задачей ФАС России является проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции. У ФАС и ФСТ России - абсолютно разные цели и поэтому разная идеология. Без понимания и учета этих обстоятельств трудно добиться реальных успехов в рассматриваемой сфере деятельности.

Внесение соответствующих изменений (небольших, но носящих принципиальный характер) в действующие нормативные правовые акты не только стабилизирует наконец законодательство о естественных монополиях и процедуру участия государства в их деятельности, но и станет шагом по пути минимизации государственного регулирования. А это очень важно, ибо специалисты утверждают, что "любой из известных методов регулирования не свободен от недостатков и не может заменить действие рычагов, создаваемых конкуренцией" <7>, что "практика регулирования тарифов естественных монополий может реализовывать тактические экономические задачи, но не способна решать стратегические" <8>, что "меры ценового регулирования зачастую не отвечают требованиям оптимизации" <9> и что "для решения насущных проблем необходимо... ослабление государственного влияния на ценообразование" <10>. Именно поэтому экономически развитые страны в последние годы переходят к постепенному отказу от государственного регулирования за счет сужения состава отраслей, на которых признается наличие естественной монополии и стимулирования конкуренции в этих сферах. Этим же целям призвано служить и реформирование естественных монополий, осуществляемое в последние годы в России. Однако реализация разработанных программ не всегда отличается последовательностью и почему-то менее всего отражается на определении круга объектов государственного регулирования.

<7> Котелкина Е.И. Ценообразование на услуги, оказываемые субъектами естественной монополии // Тезисы выступлений на Международной научно-практической конференции "Задачи и проблемы реализации государственной конкурентной политики в российских регионах". СПб., 2001. С. 111.
<8> Лякин А.Н. Реализация государственных интересов в процессе регулирования и участия в корпоративном управлении естественных монополий // Тезисы выступлений на Международной научно-практической конференции. С. 115.
<9> Белоусова Н.И., Васильева Е.М., Лившиц В.Н. Реформирование естественных монополий в России: Законодательные аспекты // ЭКО. 2001. N 3. С. 59.
<10> Варламова А.Н. Правовые аспекты реформирования естественных монополий (на примере газовой промышленности и железнодорожного транспорта) // Законодательство. 2005. N 7. С. 54.

Очевидно, что закон - не панацея, и даже самый совершенный законодательный акт не способен сам по себе изменить экономическую ситуацию, равно как и отсутствие или несовершенство такового не способно остановить экономический прогресс. Вместе с тем отказываться от использования всех преимуществ грамотного правового регулирования тех или иных общественных отношений недопустимо.

И еще. Естественная монополия отнюдь не является синонимом государственной монополии. В нашей стране, к сожалению, это не так, ибо, например 100% акций РАО "Российские железные дороги", которое осуществляет как естественно-монопольные, так и конкурентные виды деятельности, находятся в собственности Российской Федерации. Не в этом ли причина анекдотичных ("все это было бы смешно, когда бы не было так грустно") способов введения конкуренции (закон говорит о развитии конкуренции, но здесь иной случай) в сферах деятельности, не относящихся к перевозкам, которые приведены А.Н. Варламовой: "В дирекцию "Вагонмаш" РАО "РЖД" входят 11 заводов, занимающихся однотипными операциями. Обсуждался вопрос (вероятно, всерьез. - Т.Д.): создать 11 заводов со 100%-ным участием РАО "РЖД" или одно акционерное общество на базе 11 заводов как 100%-ное дочернее общество РАО "РЖД" <11>. При таком понимании содержания и значения конкуренции даже самое совершенное правовое регулирование, скорее всего, окажется неэффективным. Но это - тема другой статьи.

<11> Варламова А.Н. Указ. соч. С. 50.