Кадровое и организационное обеспечение судебной системы после октябрьской революции 1917 года. Формирование института исполнения судебных постановлений

Абдулин Р.С., судья Курганского областного суда, кандидат педагогических наук, доцент, заслуженный юрист РФ.

Примечательной особенностью того времени является то, что кадровый состав судов был очень молод и, по свидетельству очевидцев, возраст работников составлял чуть более 20 лет, причем при подборе сотрудников прослеживался классовый подход и все они были, как правило, из бедноты, с образованием в пределах нескольких классов школы или реального училища.

Основополагающим принципом советского правосудия В.И. Ленин считал народность - участие в его отправлении широчайших масс населения. Суд, по его мнению, есть орган привлечения именно бедноты поголовно к государственному управлению, и он, то есть суд, есть орган власти пролетариата и беднейшего крестьянства <1>.

Поэтому важнейшей задачей Народного комиссариата юстиции были подготовка, расстановка и воспитание юридических кадров.

Документы того времени убедительно показывают, что на всех исторических этапах отличительной чертой советской системы судоустройства, судопроизводства и уголовного права является классовость.

На начало 1923 года состав народных судей по социальному положению и образованию в большинстве губерний и областей выглядел следующим образом: рабочие и ремесленники составляли 23,7%, крестьяне - 54,6%, служащие - 26,7%. Высшее образование имели 9,9% (из них высшее юридическое - 8,4%), среднее - 14,6%, низшее - 75,5%.

На 1 января 1924 года в социальном составе судей произошли следующие изменения: рабочие составили 27%, крестьяне - 56%, служащие - 17%. Из года в год неуклонно повышался процент членов коммунистической партии большевиков. Если на начало 1923 года члены РКП(б) среди судей составляли 63%, то на 1 января 1924 года - 68,7%.

По данным Наркомюста на 1 октября 1925 г., среди народных судей 86,3% были рабочие и крестьяне, 83,3% - члены и кандидаты ВКП(б).

В Верховном суде РСФСР было 32 члена (судьи), что составляло 15,3% ко всему числу сотрудников суда. Из них: рабочих - 13 человек (40,7%), интеллигентов и служащих - 17 (53%) и крестьян - 2 (6,3%). По образовательному цензу члены Верховного Суда распределялись следующим образом: высшее образование имели 11 человек (34,4%), с начальным и домашним образованием - 21 человек (65,6%). Все 32 человека - члены ВКП(б), причем 22 с партийным стажем до 1917 года. Бывших членов других партий (в период до 1917 года) было 4 человека <2>.

Эти данные свидетельствуют о том, что народные судьи в большинстве своем имели общее начальное образование, но состав их укреплялся за счет привлечения к отправлению правосудия, прежде всего рабочих и крестьян, которые становились послушными исполнителями воли партии и исполнительных органов в лице комиссариатов юстиции. Недостаток же образования судей восполнялся длительной практической работой и обучением на специальных курсах.

В этот период очень остро стоит и вопрос организационного обеспечения деятельности судов. Интересна в этом отношении докладная о результатах работы суда за 1924 год судьи Каргапольского народного суда Чичеланова, исполнявшего эти обязанности с 1924 по 1928 годы. Он пишет: "Суды не обеспечены самым необходимым: помещениями, мебелью, канцелярскими принадлежностями. Нет подходящей комнаты для удаления свидетелей во время судебного заседания, приходится удалять их в коридор, где они стоят и мешают свободному проходу публики в канцелярию суда. Нет отдельной комнаты для совещательной, и приходится совещаться, где помещается курьер. В данное время нет бланков свидетельств о расторжении браков, приходно-расходной книги, разносной книги, инвентарной книги; через месяц не будет бланков исполнительных листов, протоколов судебных заседаний по гражданским и уголовным делам, обложек для гражданских и уголовных дел. На канцелярские расходы по смете утверждено 150 рублей в год, однако этого будет недостаточно, так как нужно заготовить все вышеназванные книги и бланки. Может удовлетворить канцелярские расходы не на 150 рублей, а 200 рублей в минимальном требовании вышеизложенного. Недостаток в средствах также является большой причиной неверной работы суда. Это все ощущается в работе суда за прошедший год. Все сотрудники нарсуда работой удовлетворены, лишь секретарь нарсуда относится халатно к служебным обязанностям, заменить некем, так как грамотных больше нет, надеюсь на его исправление" <3>.

Следует отметить, что рассматриваемый период времени характеризуется формированием новейшей юридической литературы. И, как правило, список юридической литературы для нижестоящих судов определяли областные суды. Так, в декабре 1924 года всем уполномоченным нарсудьям и нарследователям Уральской области временно исполняющим обязанности председателя областного суда Падучевым было направлено рекомендательное письмо следующего содержания: "Ввиду того что многие судебные работники затрудняются в выборе юридической литературы благодаря большому количеству изданий по юридическим вопросам, появившемуся в последнее время, облсуд считает необходимым рекомендовать для выписки из юридического книгоиздательства Н.К.Ю. следующие издания, которые могут читаться без особой теоретической подготовки и принесут несомненную пользу при повседневной практической работе: Ленин "Государство и Революция"; Подволоцкий "Марксистская теория права"; Крыленко "Судоустройство РСФСР"; Сурович "История Советской революции"; Соколов "Женское право"; образцы и формы актов и бумаг по уголовному судопроизводству" и другие, всего 14 наименований. При составлении настоящего списка облсуд учитывал как доступность изложения перечисленных изданий, так и небольшую их стоимость, "а поэтому считает желательным, чтобы судработники, по возможности, их выписывали или за свой счет, или походатайствовали на предмет выделения средств из РИКов, и этим самым положили бы основание юридическим библиотекам, которые, безусловно, должен иметь каждый судработник, интересующийся вопросами пролетарского права, как подспорье в практической работе" <4>.

Упоминание о стоимости юридической литературы неслучайно, ведь заработная плата у судьи составляла 67 рублей в месяц. Секретарь получал 31 рубль, делопроизводитель - 20 рублей, регистратор - 15 рублей, курьер - 9 рублей 48 копеек, а Гражданский кодекс РСФСР в 1925 году стоил 7 руб. 75 коп. <5>.

30 января 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Постановление "О порядке руководства судебными органами РСФСР", согласно которому председатель Верховного суда одновременно стал и заместителем Народного комиссара юстиции РСФСР. В следующем году в состав Наркомата юстиции был включен и Верховный суд. Тем самым фактически ограничивалась его независимость, вводилась подконтрольность деятельности суда административно-управленческому органу <6>. Такое положение существовало до 1937 года, пока не была принята Конституция РСФСР, в соответствии с которой суд вышел из ведения Наркомата юстиции.

На протяжении рассматриваемого периода и партийными организациями различного уровня предпринимались попытки руководить судебными учреждениями и поставить их под контроль. Например, Циркуляром ЦК РКП(б) от 16 июня 1921 года партийные комитеты на местах обязывались предварительно просматривать судебные дела по обвинению коммунистов в уголовных преступлениях, причем решения парткомов становились обязательными для судов. И если данный Циркуляр В.И. Ленин назвал "верхом безобразия" и потребовал "усилить судебную ответственность коммунистов" <7>, то административно-командная роль органов юстиции с каждым годом все более усиливалась. Народный комиссариат юстиции сосредоточил в себе не просто общее руководство судами, а осуществлял прямое и непосредственное руководство ими.

В процессе формирования системы новых советских судов одновременно формировался и институт исполнения судебных постановлений. В первые годы советской власти к исполнению судебных решений привлекались органы милиции и судебные исполнители, пришедшие на смену судебным приставам.

Следует отметить, что первые советские декреты о суде 1917 - 1918 гг., наряду с упразднением прежней судебной системы, изменили названия многих институтов. Например, судебных приставов заменили на судебных исполнителей. В то же время появились и совершенно новые названия: к примеру, были уже не просто судьи, а народные судьи, народные заседатели, защитники и другие.

Из архивных документов видно, что исполнение судебных решений для новой судебной системы было делом чрезвычайной сложности. На смену отлаженной бюрократической судебной системе царской России пришли люди, по существу, не подготовленные не только для отправления правосудия, но и для исполнения судебных решений. Например, в составе судебных исполнителей Сибирского края партийно-комсомольские кадры составляли - 65%, рабочие - 30%, все они были слабо квалифицированными специалистами, с небольшой юридической подготовкой (окончивших краевые юридические курсы всего 2 человека) и с очень небольшим стажем, что являлось следствием большой текучести личного состава судебных исполнителей <8>.

Практически в каждом архивном источнике, касающемся работы судебных исполнителей, говорится об их низкой заработной плате. В среднем по РСФСР она составляла 55 - 60 рублей, а это, в свою очередь, повлекло за собой волну растрат, прокатившуюся по России с особенной силой в 1926 - 1927 гг. К 1928 году материальное обеспечение судебных исполнителей несколько улучшилось и зарплата повысилась до 80 рублей, но все равно растраты и злоупотребления должностным положением продолжали иметь место.

Борьба с такими видами должностных правонарушений шла по всей стране и руководители судебных органов придавали этому огромное значение.

Так, в докладе члена Уральского областного суда Марголина 27 сентября 1929 года по этому поводу говорилось следующее: "Судебным исполнителем может быть только человек, хорошо грамотный, обязанности его очень тяжелы и отнимают много времени, вознаграждение, выплачиваемое судебным исполнителям, незначительно. Особое зло представляют растраты среди судебных исполнителей. Растрата, произведенная судебным исполнителем, тяжело отражается на авторитете судебных органов и понятно состояние человека, который, пройдя сначала несколько инстанций, выиграл процесс, затем после ряда посещений судебного исполнителя добился взыскания присужденной суммы и вынужден снова писать жалобы и возбуждать ходатайство о возмещении убытков, причиненных растратой судебного исполнителя" <9>.

В то же время шла и достаточно активная межведомственная борьба за исключительное право исполнения судебных решений. Проблема состояла в том, что сложилось раздвоение исполнения судебных решений между двумя органами - органами милиции по линии НКВД и судебными исполнителями по линии НКЮ. Например, ст. 82 Декрета ВЦИК от 27 октября 1920 года "Положение о народном суде РСФСР" было установлено, что "приговоры приводятся в исполнение органами милиции, а решения и всякие денежные взыскания - судебными исполнителями или органами милиции". Такая раздвоенность приводила к отсутствию руководства и ответственности за всю работу в целом. Все это не могло не отразиться на качестве исполнения судебных решений. Показателен в этом отношении следующий пример: в одном лишь Омском округе Сибирского края народные суды в 1927 - 1928 гг. приговорили к штрафам на общую сумму 81378 рублей, а реально было взыскано лишь 37912 рублей. По поводу того, какому ведомству передать исполнение судебных решений, на страницах "Еженедельника советской юстиции" была развернута острая дискуссия. "Вопрос о том, какому аппарату необходимо передать исполнение судебных решений, нельзя решить только в зависимости от того, который из них справляется с этой работой лучше и который хуже. Можно констатировать, что оба хуже! Здесь необходимо исходить из некоторых принципиальных предпосылок.

Во-первых, исполнение судебных решений есть часть (и наиболее ответственная часть!) общей задачи проведения классовой судебной политики, а так как эта задача партией и правительством возложена на судебный аппарат, то ответственность за исполнение судебных решений не может быть снята с судебных органов. А ответственность эта может быть реальной лишь при предоставлении судам соответствующих прав в области руководства.

Во-вторых, нельзя забывать, что своим Постановлением от 22 июля 1928 года, на основании данных произведенного обследования милиции, НК РКИ признало необходимым "самое решительное освобождение милиционеров от несвойственных им функций и недопущение на практике со стороны ведомств загрузки милиции несвойственными ей обязанностями", - говорилось в статье "Пути улучшения работы по исполнению судебных решений" <10>.

Таким образом, постепенно было признано целесообразным и необходимым произвести передачу функции исполнения судебных решений исключительно судебному аппарату, изъяв эти полномочия из ведения органов милиции. Однако для реализации этих задач нужно было по всей республике увеличить штаты судебных исполнителей, максимально приблизив их к норме - один судебный исполнитель на один административный район. Но одновременно с этим вставал достаточно актуальный во все времена вопрос: откуда будет финансироваться увеличение штатной численности судебных исполнителей? Уже в те годы понимали, что экономия на штате судебных исполнителей политически себя не оправдывает, расширение сети судебных исполнителей в финансовом отношении должно быть выгодно для государства. Тогда ряд учреждений и организаций для организации массовых взысканий и наведения порядка в платежной дисциплине были вынуждены содержать свой исполнительный аппарат в виде кредитных товариществ и Госсельскладов. Поэтому ликвидация этих органов и передача их функций судебным исполнителям могли бы финансово их поддержать. Также предлагалось районным исполнительным комитетам содержать судебных исполнителей за счет исполнительского сбора, а для этого ставился вопрос о разрешении в законодательном порядке направлять часть сумм поступающих штрафов в местный бюджет. Предполагалось, что государственный бюджет от этого не пострадал бы, а, наоборот, выиграл, так как расширение исполнительской сети привело бы к общему увеличению доходов от штрафов.

В первые годы советской власти в исполнении судебных решений достаточно активно помогали и сельские Советы, которые привлекались, как правило, для производства мелких взысканий. Как свидетельствуют сохранившиеся архивные источники, первоначально краевые и областные суды сами могли решать, исполнение каких судебных решений можно передать сельским советам. Так, Пленум Сибирского краевого суда в 1928 году постановил передать сельсоветам исполнение судебных решений по всем алиментным делам, по трудовым делам до 15 рублей включительно и по всем остальным делам до 25 рублей включительно, а также производство описей имущества по всем делам <11>.

В это же время Народным комиссариатом юстиции на места был направлен Циркуляр от 8 декабря 1928 года "О порядке взимания сумм на основании решений, приговоров и определений судов, присужденных в доход Республики", по которому суд, вынесший постановление о взысканиях в доход Республики, по вступлению решений в законную силу немедленно посылал на имя плательщика извещение с предложением внести причитающуюся с него сумму в 7-дневный срок. Принудительное взыскание производилось в городах в срок не позднее 7 дней, а в сельских местностях - 30 дней с момента получения от суда извещения. Народные судьи должны были строго следить за соблюдением сроков исполнения взыскания, установленных в ст. 1 Правил СНК от 29 сентября 1927 года <12>.

Достаточно интересно выступление в печати члена Брянского губернского суда А. Чернова: "В последнее время судебными руководящими органами работе судисполнителей уделяется все большее внимание. Да иначе и быть не может, так как большая половина достижений в работе суда идет насмарку благодаря плохому качеству работы судисполнителей при исполнении судебных решений. Нагрузка судисполнителей в 1928 году по сравнению с 1927 годом увеличилась на 68%, при этом в 1928 году в среднем в месяц на один участок поступало 66 дел. Окончание дел, если сравнивать те же периоды, увеличилось с 40 до 59 дел. Но все же благодаря большой нагрузке и наличию залежа дел (сохранена терминология тех лет. - Прим. автора) прошлых лет на 1 января 1929 года на один участок судебного исполнителя мы имеем 270 дел, вместо 197 на 1 января 1928 года". Далее А. Чернов указывает, что в системе исполнения судебных решений процветает волокита и казнокрадство <13>.

Волокита в работе судебных исполнителей была характерным явлением не только для Брянской губернии, но и для всей РСФСР.

Как видно из доклада "Об исполнении судебных решений и о руководстве этой работой в Уральской области" от 1929 года, из оконченных судебными исполнителями за 1928 год находилось в производстве до одного месяца 36,5%, до 2-х месяцев - 27,3%, свыше 2-х месяцев - 36,2%. Таким образом, сроки далеки от месячной нормы, установленной НКЮ.

По сведениям, имеющимся в бюллетене Ленинградского областного суда за 1928 год, по области до 1 месяца было закончено 41,2% всех производств, до 2-х месяцев - 25,6%, свыше 2-х месяцев - 33,2%. О длительности производимых судебными исполнителями взысканий говорят и материалы ревизий. Например, в Коми-Пермяцком округе взыскание зарплаты в пользу батраков продолжалось по двум делам до одного месяца, по двум - до 2-х месяцев, по одному - до 3-х месяцев и по одному - 6 месяцев. Взыскания производились медленно, и сроки исчислялись в некоторых случаях годами <14>.

Таким образом, проблема сокращения сроков исполнения судебных решений становилась все более острой, но и проверки, проводимые органами юстиции, областными и окружными судами, становились более результативными. Судебные исполнители подвергались острой критике и в печати. Так в газете "Красноярский рабочий" в статье "Работы может быть по горло, а волокиты по уши" дается острая и принципиальная оценка работе судебных исполнителей, и, подтверждая их бездеятельность, газета пишет: "За 1928 год по 15 округам края о волоките судебных исполнителей в печати появилась 61 заметка, из которых подтвердилась - 41, т.е. 67%, а жалоб на волокиту исполнения судебных решений поступило 560, из которых подтвердились - 295, т.е. 53%" <15>.

Тем не менее, анализируя работу судебных исполнителей и допускаемые ими ошибки, приходишь к выводу, что не все зависело от них. Кроме субъективных причин, таких как халатное исполнение своих должностных обязанностей, допущение растраты, нарушение трудовой дисциплины, волокита, были и объективные причины, такие как небольшой аппарат судебных исполнителей, текучесть личного состава, низкая квалификация, нехватка средств на почтовые и хозяйственные расходы и другие. Так, например, в Уральской области изменение количественного состава судебных исполнителей развивалось следующим образом: 1924 год - 15; 1925 - 24; 1926 - 33; 1927 - 62; 1928 - 98; 1929 - 128.

Таким образом, на 128 судебных исполнителей приходилось 260 административных районов. Следовательно, до нормы - один судебный исполнитель на один административный район - было достаточно далеко. В те годы обычной практикой было то, что на два административных района приходилось по одному судебному исполнителю <16>.

Поэтому в целях упорядочения нагрузки, в частности и судебных исполнителей, НКЮ РСФСР на места направляется циркулярное письмо N 15 от 30 января 1929 года "О нормах месячной нагрузки органов юстиции и о сроках прохождения дел в них", которым устанавливалась месячная нагрузка городских судебных исполнителей - 100 дел; сельских - 56. Срок исполнения, как в городских, так и в сельских местностях - месячный. Исполнение решений по периодическим взысканиям (например, алименты, зарплата и т.п.) в счет нормальной нагрузки не входило.

Окончательный порядок и механизм исполнения судебных решений в 1930 - 1940-е годы был регламентирован процессуальным законодательством и инструкцией НКЮ СССР от 28 сентября 1939 года "О порядке исполнения судебных решений". В соответствии с ним исполнительные действия производились судебными исполнителями, а в сельских местностях - сельскими советами <17>.

В исключительных случаях суд мог поручить производство исполнительных действий по отдельному делу в сельской местности судебному исполнителю.

В 1924 - 1925 гг. в РСФСР было проведено новое административно-территориальное деление на основе экономического районирования и с учетом национальных особенностей <18>.

Естественно, такая реорганизация должна была повлиять на качество выносимых судебных решений и работу по их исполнению. Тем не менее по-прежнему многие просчеты в работе судебных исполнителей объяснялись недостаточным их профессиональным составом на всей территории республики. О чем убедительно свидетельствуют и данные Уральского областного суда: "на 1 июля 1929 года всего судебных исполнителей было 128 человек, из них женщин - 6 человек. Из рабочих было 35 человек (27,3%), из крестьян - 47 человек (36,7%), служащих - 46 (36%). Что касается юридического образования, то два человека закончили областные и краткосрочные юридические курсы. Продолжительность работы в органах юстиции составляла до одного года - 77 человек; от 1 года до 2-х лет - 22 человека; от 2 до 3-х лет - 11 человек; от 3-х до 5-ти лет - 11 человек; свыше 5 лет - 7 человек.

Продолжительность пребывания в занимаемой должности была: до 1 года - 85 человек; от 1 до 2-х лет - 22 человека; от 2 до 3-х лет - 12 человек; свыше 3-х лет - 9 человек" <19>.

Отсюда можно сделать вывод, что подавляющее большинство судебных исполнителей не имело достаточного практического опыта и положение из года в год не улучшалось ввиду частой сменяемости судебных исполнителей.

На наш взгляд, это объясняется еще и тем, что работа судебного исполнителя рассматривалась на местах как не требующая значительной квалификации и не сопряженная с особой ответственностью.

Вероятно, именно поэтому в НКЮ РСФСР 28 августа 1929 года была разработана "Инструкция о порядке подбора, распределения, подготовки и учета личного состава органов юстиции", по которой органы юстиции обязывались для укомплектования низовой сети ответственными работниками (нарсудьи, помощники прокурора, следователи и судебные исполнители) при каждом окружном суде и прокуратуре организовывать особый резерв работников из числа активистов-общественников: народных заседателей, членов административно-правовой секции, общественных обвинителей, рабкоров, селькоров, работников милиции, профактива, батраков и т.д. Указанный актив выявлялся и учитывался нарсудами и окружными судами, окружными прокуратурами.

Продвижение квалифицированных работников, проработавших на последней должности не менее года, производилось из низовых органов в округ, а из округа в область. В отношении отдельных должностей продвижение осуществлялось в следующем порядке: судебные исполнители - в судьи и следователи, народные судьи - в члены суда округа, следователи - в помощники прокурора. В целях передачи опыта укрепления низового аппарата часть работников области и округа периодически в плановом порядке перебрасывались на низовую работу из области в округ, а из округа в низовую сеть <20>.

Проводимые НКЮ РСФСР, а в последующем и НКЮ СССР мероприятия, направленные на укрепление судебной системы республики Советов, в том числе и по исполнению судебных решений, все-таки стали давать свои положительные результаты.