Федеральные органы государственной власти с особым статусом в системе разделения властей

Станских С.Н., заместитель главного редактора научно-практического журнала "Государственная власть и местное самоуправление".

В современной науке публичного права уделяется значительное внимание органам государственной власти, их месту в системе разделения властей.

Принцип разделения властей закреплен на конституционном уровне (ст. 10 Конституции РФ) и является одной из основ конституционного строя России.

Такие органы государственной власти, как суды, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, относят к судебной, законодательной и исполнительной власти соответственно. Однако существуют органы, в отношении места которых в системе разделения властей существует дискуссия. Такими органами являются, например, Президент РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ.

В юридической науке распространено мнение о том, что такие органы не относятся ни к одной из названных ветвей власти. Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория "федеральные органы государственной власти с особым статусом", которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М.В. Баглаем <1>.

Считается, что такие органы по действующей конституционной модели не могут быть отнесены к той или иной ветви власти, обозначенной в ст. 10 Конституции РФ.

Думается, что такое утверждение некорректно, является следствием определенных стереотипов.

Так, Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой Конституция РФ в п. 1 ст. 11 непосредственно закрепляет, что в единую систему федеральных органов государственной власти входят только Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Конституционный Суд РФ раз и навсегда решил, что другие органы государственной власти не входят в единую систему федеральных органов государственной власти и систему разделения властей? Думается, что утвердительный ответ дать нельзя, поскольку Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию только в отношении федеральных органов государственной власти, которые обозначены в ст. 11, подчеркивая тем самым, что наиболее формализовано применительно к конституционному принципу разделения властей выражены органы, поименованные именно в п. 1 ст. 11 Конституции РФ. Подтверждением этого суждения может служить и то, что Конституционный Суд РФ в своем решении посчитал, что "особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (гл. 4 "Президент Российской Федерации", глава 5 "Федеральное Собрание", гл. 6 "Правительство Российской Федерации", гл. 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов" <2>. Поскольку в названных главах Конституции РФ и законах закрепляется наличие так называемых федеральных органов с особым статусом, это оставляет для Конституционного Суда РФ определенную свободу для возможных в будущем судебных интерпретаций в отношении места этих органов в системе разделения властей.

Статья 10 Конституции РФ снимает бесконечные споры о том, входят ли так называемые федеральные органы с особым статусом (ЦИК РФ, СП РФ, ЦБ РФ) в систему разделения властей в РФ.

Член-корреспондент РАН М.В. Баглай, справедливо выделяя категорию федеральных органов государственной власти с особым статусом, некорректно развивает свои суждения в отношении роли этих органов в системе разделения властей. Конституция РФ в ст. 10 прямо определяет, что "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Это распространяется именно на ВСЮ государственную власть в РФ. Если считать, что перечень ветвей государственной власти является закрытым, место таких органов может быть определено только в рамках этой триады. Однако в юридической науке, как уже отмечалось, превалирует понимание неправомерности включения этих органов в ту или иную ветвь власти. Например, в науке преобладает мнение, что прокуратура по своему функциональному назначению не должна входить в судебную власть, т.к. не осуществляет правосудия. Представляется, что оптимальным разрешением такого противоречия может стать использование конструкции "органа государственной власти с особым статусом такой-то ветви государственной власти". Например, можно определить принадлежность прокуратуры к судебной власти, используя именно такую конструкцию по примеру статуса органов судейского сообщества, которые "формируются и действуют в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами для выражения интересов судей как носителей судебной власти" <3>. Проводя аналогию и используя опыт зарубежных государств (например, Франции), можно считать прокуратуру органом с особым статусом в рамках судебной власти, вспомогательным органом судебной власти, который формируется и действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами для содействия справедливости в обществе, правосудия, которое осуществляется только судом.

Стоит заметить, что в науке конституционного права уже выработаны новые подходы к разделению властей, которые существенно упрощают проблему включения тех или иных органов государственной власти в систему разделения властей: выделяются дополнительные ветви власти, такие как контрольная, избирательная <4>, президентская. Поддерживая такие инициативы, представляется, что перечню ветвей власти следует быть открытым. Можно даже и не перечислять названия ветвей власти. Достаточно на конституционном уровне закрепить сам принцип разделения властей, который, как и всякий конституционный принцип, обладает высшей степенью нормативного обобщения. А его "расшифровку", толкование даст, в случае необходимости, орган конституционного контроля, как это делается во многих зарубежных государствах. Такие теоретические выводы могут уже сейчас учитываться конституционно-правовой практикой и заложить одну из основ для будущего конституционно-правового развития.