Мировая юстиция: эффективность деятельности, проблемы становления

Лапаев С.И., председатель Белинского районного суда Пензенской области.

Воссоздание в модифицированном виде института мировых судей в период новейшей истории произошло в связи с принятием Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" и Федерального закона от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации". В августе 2000 г. были приняты Федеральные законы "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" и "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", которые регламентировали производство у мирового судьи, а также апелляционное обжалование принимаемых им решений по уголовным и гражданским делам. Таким образом, в систему судов общей юрисдикции было добавлено еще одно звено, а судопроизводство пополнилось стадией апелляционного пересмотра не вступивших в законную силу решений мирового судьи.

Восстановление института мировых судей стало одним из элементов проводимой в Российской Федерации судебной реформы, главной целью которой является, с одной стороны, повышение доступности граждан к правосудию как наиболее эффективному и универсальному способу защиты своих прав и законных интересов, а с другой - максимальное приближение суда к населению <1>. Социальный эффект данного судебного института может быть оценен при анализе результатов его работы.

Поэтому в настоящей статье мы рассмотрим вопросы эффективности деятельности мировой юстиции, а также проблемы, с которыми сталкиваются в своей работе мировые судьи, и предлагаемые пути их решения.

За пятилетний период работы вновь созданный институт мировых судей доказал свою состоятельность и способность решать задачи, которые ставились при его создании.

Как уже указывалось выше, целями возрождения мировой юстиции, провозглашаемыми официальной доктриной, являлись: обеспечение доступности правосудия, приближение суда к населению, упрощение процедуры рассмотрения несложной категории дел, создание необходимых условий для реального и свободного использования субъектами правоотношений конституционного права на судебную защиту. Но главным аргументом введения института мировых судей явилась необходимость скорейшей разгрузки федеральных районных судов общей юрисдикции, нагрузка на которые по рассмотрению уголовных и гражданских дел превысила все мыслимые и немыслимые пределы. Это явилось следствием того, что в результате демократических преобразований и реализации закрепленного в Конституции РФ принципа разделения властей существенно расширился круг правоотношений, субъекты которых получили право на судебную защиту своих законных интересов. В то же время усилился рост социальной напряженности и конфликтности в обществе, вызванный процессами перехода к иной социально-экономической формации, сменой и "переделом" права собственности на крупнейшие объекты экономики государства. Указанные обстоятельства привели к резкому росту поступивших в суды уголовных, гражданских и административных дел.

Традиционная для советского периода трехзвенная система судов общей юрисдикции, привязанная к административно-территориальному делению страны, оказалась чрезмерно перегруженной, не способной "пропускать" через себя лавину различных юридических конфликтов.

Простое увеличение числа районных судей не решило бы проблемы в силу того, что во многих регионах районные суды расположены весьма на значительных расстояниях от большинства населенных пунктов.

Необходимость безотлагательного решения этих непростых задач и привела к воссозданию применительно к современным реалиям действовавшего в дореволюционной России института мировых судей.

Первоначально предполагалось, что мировые судьи возьмут на себя рассмотрение около 7 - 8% уголовных, а также около 50% гражданских и административных дел из общего числа дел, рассматриваемых районными судами <2>. Однако на практике оказалось иначе. Так, уже на первом этапе в Пензенской области количество уголовных и гражданских дел, рассмотренных мировыми судьями, в процентном отношении к количеству дел, рассмотренных судьями районных судов, составило 25,1% и 65,1% соответственно <3>. В дальнейшем тенденция роста поступления дел на судебные участки мировых судей во всех субъектах Российской Федерации продолжилась.

По итогам 2005 г. мировыми судьями в Российской Федерации было рассмотрено 421 тыс. уголовных дел, 4 млн. 825 тыс. гражданских дел и 3 млн. 909 тыс. дел об административных правонарушениях.

Доля дел, рассмотренных мировыми судьями, в структуре дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, составила 36,7% уголовных, 71,6% гражданских дел и 91,2% дел об административных правонарушениях.

В сравнении с 2004 г. в 2005 г. поступило уголовных дел на 30,5% больше, принято к производству гражданских дел на 27,1% больше, на 21,5% больше рассмотрено дел об административных правонарушениях.

По сравнению с районными судьями среднемесячная служебная нагрузка на мирового судью по уголовным делам выше в 1,6 раза, по гражданским делам - в 6,6 раза, по административным делам - в 6 раз и составляет соответственно 6,3, 70,3 и 62 дела в месяц <4>. И теперь уже мировые судьи оказались сами захлестнутыми валом свалившихся на них дел. Отрицательные последствия такой ситуации очевидны. Невозможность добиться быстрого разрешения дела в суде побуждает заинтересованных лиц искать обходные или попросту нелегальные пути решения конфликта. Престиж судебной власти падает, а правовой нигилизм получает мощную подпитку <5>.

Несмотря на такую колоссальную, немыслимую нагрузку с нарушением установленных сроков, мировыми судьями в 2005 г. рассмотрено всего 5% уголовных, 5,3% гражданских и 2,5% административных дел, а мировыми судьями Пензенской области, которые приступили к своей работе с 2000 г., с нарушением установленных сроков рассматривается менее 0,5% дел <6>. Однако долго так продолжаться не может: анализ статистических данных свидетельствует о наличии постоянной тенденции роста (как в абсолютном, так и в относительном выражении) числа дел, отнесенных к компетенции мировых судей. Нередки случаи, когда мировые судьи отдельных судебных участков рассматривают до 10 тыс. и более дел в год. Судья при этом превращается в "машину" по рассмотрению дел, а речь об эффективном и доступном правосудии становится неуместной. Такая ситуация не может считаться нормальной, так как является тупиковой и ведет к развалу вновь созданного института мировых судей.

Каким же видится выход из сложившейся ситуации? Какие проблемы требуют безотлагательного решения и что в первую очередь необходимо сделать для сохранения и совершенствования деятельности института мировых судей? На наш взгляд, имеют место следующие основные проблемы деятельности мировой юстиции, требующие самого пристального внимания.

1. Служебная нагрузка

Данная проблема деятельности мировой юстиции, затронутая нами выше, безусловно, является основной и напрямую связана с порядком формирования судебных участков, на которых работают мировые судьи.

В соответствии с действующей в настоящее время редакцией ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. При этом общее количество мировых судей и судебных участков в регионах определяет федеральный законодатель, а границы судебных участков и должности мировых судей создаются и упраздняются в соответствии с региональным законодательством.

При принятии Федерального закона "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" при определении числа мировых судей применительно ко всем субъектам России использовался общий усредненный критерий - 22,5 тыс. человек на одном судебном участке <7>. Вместе с тем первоначально, прогнозируя ситуацию с нагрузкой, Верховный Суд РФ внес на рассмотрение Государственной Думы законопроект, предусматривающий порядок формирования судебных участков из расчета населения на участке не свыше 15 тыс. человек, что позволило бы увеличить численность мировых судей с 6558 до 9566 человек. Однако указанный законопроект был отклонен под предлогом необходимости изучения предстоящих расходов. Та же участь постигла и инициативу самой Государственной Думы, обратившейся в Правительство с предложением определить количество мировых судей, исходя из численности населения в 18 тыс. человек на одном судебном участке. Реагируя на многочисленные обращения судейского сообщества, депутатского корпуса, участников Круглого стола в Совете Федерации, Государственная Дума в феврале 2006 г. все же внесла изменения в п. 4 ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", уменьшив верхний предел численности населения на одном судебном участке с 30 до 23 тыс. человек <8>. Однако данные изменения закона, вступающие в силу с 1 января 2007 г., не смогут существенно повлиять на снижение нагрузки на мировых судей, так как их численность при этом возрастет незначительно.

Полагаем, что единственным кардинальным решением проблемы снижения служебной нагрузки является все-таки увеличение численности мировых судей по критериям, предложенным первоначально Верховным Судом РФ, другие решения данной проблемы, являясь полумерами, желаемого результата не принесут.

2. Совершенствование судопроизводства

Указанная проблема тесно связана с предыдущей и напрямую влияет на объем служебной нагрузки. Снижение служебной нагрузки на мировых судей может быть также обеспечено совершенствованием процессуального законодательства, активным внедрением в судебную практику механизмов упрощенного производства, примиренческих процедур и т.п.

Изначально в историческом плане институт мировой юстиции характеризовался упрощенностью соответствующих процедур судебного разбирательства по сравнению с общим порядком. В настоящее время и мировые судьи, и судьи федеральных судов общей юрисдикции рассматривают дела, руководствуясь одними и теми же процессуальными нормами. С целью снижения нагрузки на мировых судей целесообразно было бы внедрение механизмов процессуальной экономии, предусматривающих упрощение как самой процедуры судебного разбирательства, так и изготовления судебных документов. Предлагается, в частности, законодательно закрепить при рассмотрении гражданских и административных дел достаточность вынесения письменной резолютивной части судебных постановлений, с возможностью изготовления и выдачи по заявлению либо жалобе стороны в определенный срок мотивированного решения. В гражданском процессе по аналогии с уголовным необходимо упразднить принцип непрерывности, расширить сферу применения приказного производства, в первую очередь по простым делам и бесспорным искам, шире применять внесудебные и досудебные разбирательства, альтернативные способы урегулирования споров.

В действующем законодательстве о "миротворческой" деятельности судьи говорится лишь применительно к делам частного обвинения (и при этом указывается только на обязанность мирового судьи разъяснять сторонам возможность примирения ст. 319 УПК РФ), в то же время Устав уголовного судопроизводства придавал усилиям судьи по примирению конфликтующих сторон существенно большее значение. Так, в ст. 120 Устава уголовного судопроизводства говорится об обязанности мирового судьи склонять стороны к миру и "только в случае неуспеха в том приступать к постановлению приговора в пределах предоставленной ему власти".

Целесообразно также рассмотреть вопрос об уменьшении объема осуществляемых мировыми судьями полномочий, передав районным судам наиболее сложные споры, вытекающие из земельных, жилищных и гражданских правоотношений.

В сфере уголовного судопроизводства полагаем нецелесообразным отнесение к подсудности мировых судей рассмотрение уголовных дел с санкцией до трех лет лишения свободы. Полагаем это решение непродуманным и поспешным и предлагаем возвратиться к ранее существовавшей норме законодательства, предусматривавшей рассмотрение мировыми судьями лишь уголовных дел о преступлениях небольшой тяжести.

В административном судопроизводстве вполне можно предусмотреть подведомственность дел, санкция за которые предусматривает наказание исключительно в виде штрафа, самим административным органам, а не судам, как это предусмотрено по ряду составов действующего КоАП РФ.

Наряду с восстановлением института мировых судей, как уже упоминалось, вновь вернулся в российское законодательство и апелляционный пересмотр решений мирового судьи, не вступивших в законную силу. В силу этого введение апелляции, хотя бы для пересмотра решений мирового судьи, является шагом вперед на пути создания демократической судебной процедуры, эффективным способом выявления и исправления судебных ошибок, обеспечения прав и свобод граждан. В то же время в сфере уголовного судопроизводства в отличие от гражданского предусмотрено право кассационного обжалования сторонами апелляционных постановлений и приговоров районных судей по результатам рассмотрения ими апелляций на приговоры и постановления мирового судьи. Считаем, что эта процедура излишняя и ведет лишь к затягиванию вступления вынесенного решения в законную силу. В связи с чем предлагаем внести в законодательные акты положение, закрепляющее право апелляционного пересмотра решений и приговоров, вынесенных мировыми судьями, не районным судьей, а съездом мировых судей, как было ранее предусмотрено дореволюционным законодательством. Предусмотреть при этом, что решение апелляционной инстанции может быть обжаловано лишь в надзорном порядке в президиум областного суда. Такое изменение действующего законодательства будет полностью соответствовать принципам развития судебного федерализма, децентрализации судебной компетенции, позволит создать автономную систему мировой юстиции на уровне субъектов РФ, реализуя положение законодательства об отнесении мировых судей к судам субъектов РФ.

3. Правовое регулирование статуса мирового судьи

Законом "О статусе судей в Российской Федерации", принятым в 1992 г., установлено, что все судьи Российской Федерации обладают единым статусом. Этим Законом предусмотрены требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, порядок наделения судей полномочиями, вопросы материального обеспечения судей, символы судебной власти и другие вопросы, определяющие статус судей. В то же время применительно к мировой юстиции в принятых позднее Законах "О судебной системе Российской Федерации" и "О мировых судьях в Российской Федерации" нашли частичное регулирование вопросы, относящиеся к статусу мирового судьи, и в частности об установлении дополнительных требований к кандидатам на должность мирового судьи и о порядке наделения мировых судей полномочиями. В указанных Законах предусмотрено, что порядок наделения мировых судей полномочиями устанавливается как федеральными законами, так и законами субъектов РФ с уточнением, что они назначаются на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка.

Что же стало происходить на практике? Ни в одном из субъектов РФ местный законодатель не предусмотрел в качестве наделения мирового судьи полномочиями его избрание на должность населением соответствующего участка, мотивируя это затратностью указанной процедуры. В то же время в ряде региональных законов предусмотрено согласование кандидата в мировые судьи с органом местного самоуправления, что делает мирового судью напрямую зависимым от местных чиновников. В данной ситуации полагаем законодательно установить в качестве единственного способа наделения мирового судьи полномочиями выборы его населением соответствующего участка.

Вместе с тем нельзя согласиться с недавним решением федерального законодателя об изъятии у субъектов Федерации полномочий по установлению дополнительных требований к кандидатам, а также материального обеспечения и социальной защиты судей. Считаем, что данное решение не способствует развитию судебного федерализма, противоречит положениям ст. 72 Конституции РФ, относящей кадры судебных органов к предмету совместного ведения.

4. Организационное обеспечение деятельности мировых судей

Серьезным недостатком Закона о мировых судьях в Российской Федерации является то, что он не содержит понятия "организационное обеспечение деятельности мировых судей". Между тем это понятие содержится в ст. 1 Федерального закона о Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, где указано, что под организационным обеспечением деятельности суда понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия.

Действующее законодательство не дает ответа на вопросы: кто должен осуществлять подбор кадров мировых судей, их аппаратов, организовать повышение их профессионального уровня, решать вопросы делопроизводства, статистики, информатизации, безопасности деятельности и ряд других, без которых полноценное функционирование системы невозможно.

Законодательством не предусмотрен и орган, который выполнял бы общие информационные и аналитические функции о состоянии и общей организации деятельности мировых судей в Российской Федерации. Хотя на практике данная работа проводится Судебным департаментом при Верховном Суде РФ.

Материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей в соответствии с Федеральным законом "О мировых судьях в Российской Федерации" возложено на органы исполнительной власти субъектов Федерации. На практике осуществляются эти полномочия самыми разнообразными структурами в органах исполнительной власти субъектов, а также Управлениями Судебного департамента в регионах через соглашения с органами исполнительной власти в регионах. Все это приводит к тому, что исполнительная власть большинства субъектов Федерации плохо решает вопросы материально-технического обеспечения мировых судей, которое сейчас на порядок хуже, чем у федеральных судов. Большинство региональных бюджетов не предусматривает средств на повышение профессионального уровня, обеспечение безопасности судебной деятельности, на внедрение современных технических средств, компьютерных программ. На участках большинства мировых судей имеется лишь два государственных служащих, между тем как полноценное обеспечение деятельности мировых судей требует выделения штатов помощников мировых судей, архивариусов и другого обслуживающего персонала.

Полагаем, что для решения этих задач требуется закрепить на федеральном уровне научно обоснованные нормативы обеспечения деятельности мировых судей служебными помещениями, современной компьютерной, копировально-множительной техникой и другими материальными ресурсами, достаточными для успешной работы, а также штатную численность государственных служащих и обслуживающего персонала. Действующее законодательство также следует дополнить положением, обязывающим исполнительный орган субъекта Федерации согласовывать с Советом судей региона вопросы кадрового, ресурсного обеспечения деятельности соответствующих мировых судей.

Обозначенные в настоящей статье проблемы деятельности мировой юстиции носят взаимосвязанный характер и требуют комплексного решения. Хочется выразить уверенность, что внимание к ним исполнительной и законодательной ветвей государственной власти, а также субъектов Российской Федерации позволит в ближайшее время решить хотя бы некоторые из них, что даст новый импульс к совершенствованию деятельности столь молодого еще института мировых судей. В конечном счете это будет направлено на решение задач по обеспечению прав и свобод граждан, эффективной организации государства, развитие демократии и гражданского общества - цели, которая была поставлена Президентом Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию <9>.