Цели, понятие и виды банковского регулирования

Лаутс Е.Б., ассистент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Базовым условием успешного развития рынка банковских услуг согласно Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года (приложение к Заявлению Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации от 5 апреля 2005 г. N 983п-П13, 01-01/1617) <1> (далее по тексту - Стратегия) является проведение государством взвешенной последовательной политики в этой сфере.

Государство, как, в частности, определяется и Стратегией, одной из основных своих функций имеет обеспечение стабильности в различных областях жизнедеятельности общества. Другое дело, что области эти не равнозначны, и по своему значению для существования и развития государства и рынка, и по способности к саморегуляции. Сфера рынка банковских услуг играет решающую роль в экономическом развитии финансовой системы любого государства, что, в свою очередь, предопределяет особую заинтересованность государства в регулировании банковской деятельности.

В законодательстве и юридической литературе понятие "банковское регулирование" используется как синоним понятия "государственное регулирование банковской деятельности". В соответствии со Стратегией воздействие государства на банковский сектор осуществляется путем формирования нормативной базы деятельности кредитных организаций и функционирования рынка финансовых услуг, а также контроля за исполнением требований законодательных и иных нормативных правовых актов. Действительно, государство осуществляет регулирование банковской деятельности посредством правотворческой деятельности законодательных органов, но в остальном - делегирует полномочия по такому регулированию и надзору Банку России как единственному в Российской Федерации органу банковского регулирования и надзора. Вместе с тем банковское регулирование, осуществляемое Центральным банком, формально не является государственным, так как Банк России государственным органом не является. В то же время необходимо признать, что большинство признаков, присущих государственному регулированию банковской деятельности и экономики в целом, свойственны и банковскому регулированию. В данной ситуации только формально, условно можно утверждать, что банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций не относятся к государственному регулированию отношений с участием кредитных организаций.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <2> (далее по тексту - Федеральный закон "О Банке России") целями деятельности Банка России являются:

• защита и обеспечение устойчивости рубля;
• развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
• обеспечение эффективности и бесперебойного функционирования платежной системы.

При этом в гл. X указанного Закона, посвященной банковскому регулированию и надзору, уточняются две главные цели банковского регулирования и надзора:

• поддержание стабильности банковской системы;
• защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Очевидно, что цели эти тесно взаимосвязаны, так как интересы вкладчиков и кредиторов защищаются только при условии функционирования устойчивой банковской системы. С учетом данного обстоятельства можно предположить, что цель защиты интересов вкладчиков и кредиторов может быть включена в более общую цель обеспечения стабильности банковской системы. Выделение же законодателем в отдельную цель защиты интересов вкладчиков и кредиторов продиктовано особой значимостью именно данной частной цели и необходимостью акцентирования внимания регулирующего органа на защите прав клиентов кредитных организаций при выборе и применении им различных средств регулирования.

Таким образом, полагаем, что обеспечение стабильности банковской системы может быть определено в качестве основной цели банковского регулирования.

В юридической доктрине банковское регулирование определяют как "систему специфических правил поведения нормативного характера, сформулированных государственными органами (например, парламентом в виде законов), иными властными структурами (ЦБ РФ в виде инструкций), а также негосударственными саморегулируемыми организациями (например, Ассоциацией банков в виде Кодекса банковской практики), которые своей целью имеют ограничение банковской активности и главным образом банковских операций" <3>. Однако данное понимание термина "банковское регулирование" является далеко не единственным.

Так, в частности, Г.А. Тосунян считает, что Банк России в соответствии с действующим законодательством осуществляет государственное управление банковской системой и денежно-кредитной сферой страны в случаях, когда он выполняет функции, возложенные на него ст. 75 Конституции Российской Федерации, - осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля. Одновременно он играет и другую роль - главного органа самоуправления банковской системы, в том числе и при осуществлении банковского регулирования и надзора. В последнем случае Банк России не выступает как федеральный орган государственного управления и должен рассматриваться в качестве центра самоуправляющейся банковской системы <4>. По нашему мнению, данное утверждение нельзя признать верным, ведь Банк России в любом своем качестве остается элементом банковской системы, что предусмотрено в ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 г. N 17-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР") <5>, а следовательно, на наш взгляд, вряд ли корректно утверждать, что в какой-то одной своей части Банк России является органом государственной власти, а в какой-то другой является частью банковской системы России. На наш взгляд, статус Банка России един. Он одновременно выполняет функции государственно-властного характера <6> и является элементом банковской системы России.

Следует в целом согласиться с определением государственного регулирования банковской деятельности, предложенным Я.А. Гейвандовым, который определяет его как "принятие федеральными органами государственной власти законодательных актов, устанавливающих основы организации банковской системы, ее структуры, принципы функционирования и осуществление Банком России от имени государства банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций" <7>.

В то же время сама банковская система в процессе своего повседневного функционирования в ряде случаев в состоянии учитывать динамику некоторых факторов и адекватно на них реагировать.

В данном контексте следует обратить особое внимание на роль минимизации банковских рисков в рамках деятельности как отдельных кредитных организаций, так и в рамках функционирования банковской системы в целом. Минимизация банковских рисков является сегодня основной целью большинства средств (инструментов) банковского регулирования и в целом банковского регулирования и надзора. Можно констатировать, что в последние десять лет международное банковское сообщество в целом ориентировано на минимизацию банковских рисков. Минимизация банковских рисков неразрывно взаимосвязана с понятием мотивированного суждения. Профессиональное (мотивированное) суждение - это мнение (заключение) ответственного лица о деталях оценки и признания объекта учета и отчетности. Таким образом, мотивированное суждение представляет собой профессиональную оценку всех объективных факторов, позволяющих принять решение в условиях неопределенности, и требуется прежде всего при решении кредитной организацией вопроса о включении объекта учета в бухгалтерский баланс или отчет о прибылях и убытках. При формировании такого суждения определяется, заключены ли в объекте будущие экономические выгоды, насколько вероятен приток или отток этих выгод, насколько надежно может быть измерена стоимость объекта. Кроме того, формирование профессионального суждения в кредитной организации на сегодняшний день необходимо и в других случаях, в частности соотношения экономического содержания и правовой формы; реальности погашения сомнительной дебиторской задолженности и отнесения ее к определенной категории качества в рамках обязанности кредитных организаций создавать резервы под возможные потери; возможного исхода судебного разбирательства, в которое вовлечена кредитная организация, и во многих других случаях <8>. Выработка профессионального суждения по различным вопросам деятельности кредитной организации, по сути, и является основным инструментом саморегуляции банковской системы.

Взаимосвязь мотивированного суждения и минимизации банковских рисков проявляется в том, что в ряде случаев банковские риски могут оцениваться и минимизироваться при помощи их прогнозирования и предотвращения самими кредитными организациями посредством выработки собственного суждения об их уровне, создания методик по оценке текущих и предполагаемых рисков и т.д. Регулирующими полномочиями центрального банка в таких ситуациях будет определение границ должного поведения кредитных организаций по снижению их банковских рисков, выработка неких общих принципов и подходов к организации кредитными организациями систем управления рисками, их мониторинга, оценки и минимизации. По существу, указанная система взаимодействия регулирующего органа и кредитных организаций, направленная на минимизацию банковских рисков, и представляет собой так называемый риск-ориентированный, или содержательный, надзор, внедрение которого в национальные системы банковского регулирования и надзора диктуется большинством международных документов в этой области <9>. Вместе с тем цель минимизации банковских рисков достигается при помощи всех средств банковского регулирования, а не только посредством инструментов банковского регулирования и надзора, в основе которых лежит институт мотивированного суждения. Банковский риск представляет собой вероятность финансовых потерь и банкротств в процессе банковской деятельности. При этом функционирование банка как коммерческой организации специальной правоспособности, стремящейся к получению максимального дохода, сопряжено с многочисленными рисками, в том числе непредсказуемого характера. Так как риск банка никогда не равен нулю, то он должен планировать риски, взвешивая прогнозируемый размер денежных потерь и степень риска, выраженную как вероятность в процентах. Основной задачей управления банковскими рисками экономисты называют соотнесение прибыльности с соображениями безопасности и ликвидности в процессе управления банковским портфелем, то есть активами и пассивами банков <10>. Банковские риски классифицируются по различным основаниям, в том числе в зависимости от состава клиентов банка, методов оценки, степени риска, особенностей их учета, возможности минимизации и методов регулирования. Так, на основании определенных Базельским комитетом <11> трех групп рисков Банком России было принято письмо "О типичных банковских рисках" <12>, где под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) понесения кредитной организацией потерь или ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий, связанных с внутренними факторами (сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т.д.) и (или) внешними факторами (изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т.д.). Согласно данному письму к типичным банковским рискам Банк России относит кредитный, страновой, рыночный, фондовый, валютный, процентный, операционный, правовой, стратегический, репутационный риски, а также риск потери ликвидности.

На сегодняшний день можно констатировать, что практически все средства банковского регулирования имеют одной из основных целей минимизацию банковских рисков, которую в силу своей особой значимости полагаем целесообразным, подобно защите интересов вкладчиков и кредиторов, выделить в качестве самостоятельной цели банковского регулирования и надзора.

Таким образом, полагаем, что банковское регулирование в самом широком смысле осуществляется посредством правотворческой деятельности законодателя, а также деятельности Банка России и иных органов государственной власти по регулированию деятельности кредитных организаций. Вместе с тем, как было отмечено, органом банковского регулирования и надзора является исключительно Банк России. Учитывая изложенное, в рамках деятельности Банка России, под банковским регулированием, по нашему мнению, следует понимать осуществляемое Банком России как органом банковского регулирования и надзора регулирование банковской деятельности в части делегированных ему государством полномочий при помощи специфических правовых и иных средств, имеющих правовую форму, с целью поддержания стабильности банковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов и минимизации банковских рисков.

Вместе с тем необходимо отметить, что институт мотивированного суждения, лежащий в основе содержательного подхода, является новым для российской банковской системы, что предопределяет существование некоторых трудностей, связанных с его применением кредитными организациями на практике, которые традиционно ориентированы на следование четким указаниям и правилам регулятора, нежели на выработку собственного мотивированного суждения. Одновременно возникают значительные сложности для регулятора, который при четком следовании требованиям международных документов по внедрению на национальной почве содержательного подхода лишается в значительной степени возможности применять средства банковского регулирования и надзора, основанные на принуждении. Рекомендации же Центрального банка об оптимальном уровне рисков для конкретной кредитной организации, об исправлении неэффективных методик управления рисками, о необходимости повышения качества мотивированных суждений в целом российские кредитные организации выполнять не склонны. По нашему мнению, для того чтобы средства банковского регулирования, основанные на применении мотивированного суждения, были действительно эффективны, в государстве должны существовать подлинная рыночная дисциплина и высокое правосознание. Пока же не созданы такие предпосылки, рынок не сможет сам себя эффективно регулировать, и слепое копирование международного опыта будет оказывать дестабилизирующее воздействие. При последовательном внедрении рассматриваемого подхода в систему банковского регулирования и надзора в России необходимо учитывать отмеченные выше национальные недостатки. Целесообразно адаптировать международный подход к банковскому регулированию и надзору к российским условиям.

Хотя Стратегией и определено, что международные нормы должны внедряться с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг, анализ нормативных актов Банка России, которыми закрепляются основные средства банковского регулирования и надзора, приводит к выводу о том, что содержательный подход внедряется Банком России без учета уровня развития российского рынка банковских услуг, не подготовленного к той степени свободы, которая приемлема для международного банковского сообщества.

По важнейшему вопросу о видах банковского регулирования единства мнений также не наблюдается.

В юридической литературе, в частности, обосновывается, что основными видами банковского регулирования выступают валютное и пруденциальное <13>.

Сам термин "пруденциальный" позаимствован из западной практики и в переводе означает "осторожный, мягкий, благоразумный" (от англ. prudential - благоразумный). Под пруденциальным регулированием в доктрине понимают "систему норм, устанавливающих специальные ограничения на деятельность кредитных организаций и направленных на уменьшение банковского риска, а также систему норм, регулирующих процедуры контроля Банком России за соблюдением кредитными организациями этих ограничений" <14>, "систему норм государственно-властного характера, имеющую целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы в целом, а также защиту интересов вкладчиков с помощью лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков и осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение норм воздействия (санкций) от имени государства" <15>, а также "правовую форму закрепления экономически обоснованных требований, предъявляемых к функционированию кредитных организаций, в целях повышения их финансовой устойчивости и минимизации рисков ликвидности и неплатежеспособности" <16>.

Задачами пруденциального регулирования являются обеспечение стабильности и надежности банков, защита интересов вкладчиков, а также минимизация банковских рисков. "Пруденциальное регулирование не ставит своей задачей предотвратить крах каждого отдельно взятого банка, а всегда нацелено на защиту системного интереса и в этом смысле носит макроэкономический характер" <17>.

По нашему мнению, пруденциальное банковское регулирование представляет собой систему правовых норм, в которых закрепляются административные, экономические и собственно правовые средства банковского регулирования, основанные на прямом методе воздействия и направленные на обеспечение стабильности банковской системы, защиту интересов вкладчиков и кредиторов и минимизацию банковских рисков.

При этом к основным средствам пруденциального регулирования относится принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций и лицензирование банковских операций, предъявление квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации, установление обязательных экономических нормативов, установление правил деятельности (банковской, бухгалтерской и статистической отчетности), установление требований к внутреннему контролю и организация системы страхования вкладов.

Вместе с тем представляется, что банковское регулирование включает в себя не только средства пруденциального и валютного регулирования, но и основные инструменты денежно-кредитного регулирования. Более того, по нашему мнению, именно пруденциальное и денежно-кредитное регулирование являются основными видами банковского регулирования <18>.

Таким образом, предлагается выделить вторую важнейшую группу инструментов, применяемых Банком России для обеспечения надежности банковской системы, охватываемых понятием денежно-кредитного регулирования.

В российской юридической литературе некоторые авторы также объединяют инструменты денежно-кредитной политики понятием денежно-кредитного регулирования <19>. Так, по мнению Г.А. Тосуняна, денежно-кредитное регулирование - это "относительно самостоятельный вид регулирующего воздействия на банковскую систему страны, представляет собой совокупность мер, направленных на изменение таких показателей денежного обращения, как денежная масса в обращении, объем выдаваемых кредитов, уровень процентных ставок и др." <20>. В то же время указанный автор отмечает, что посредством денежно-кредитного регулирования достигаются цели денежно-кредитной политики <21>, основной из которых, как известно, является обеспечение устойчивости национальной валюты.

Однако при рассмотрении средств банковского регулирования исследователи либо сосредотачиваются в основном на анализе инструментов пруденциального регулирования банковской деятельности, либо если и усматривают в средствах денежно-кредитной политики регулирующее воздействие, то оставляют без внимания тот факт, что средства денежно-кредитной политики помимо направленности на обеспечение устойчивости национальной валюты в то же время являются важнейшим регулятором различных процессов на рынке банковских услуг и направлены на обеспечение стабильности такого рынка.

Как справедливо отмечают В.Н. Шенаев и О.В. Наумченко, "Центральный банк осуществляет регулирование экономики не прямо, а через денежно-кредитную систему. Воздействуя на кредитные институты, он создает определенные условия для их функционирования. Эти условия в известной мере определяют направление деятельности коммерческих банков и других финансовых институтов, что и оказывает влияние на ход экономического развития страны. Поэтому национальные особенности кредитной системы, с одной стороны, определяют степень регулирующего воздействия Центрального банка на экономику, а с другой - обратная связь коммерческих банков существенно влияет на условия функционирования Центрального банка. Особенности национальной банковской системы в значительной степени воздействует на выбор путей и методов денежно-кредитного регулирования Центральным банком, на предпочтение им тех или иных инструментов денежной политики" <22>. Вместе с тем следует отметить, что такое опосредованное воздействие Центрального банка на экономику существовало не всегда. Так, например, в России до революции 1917 г., и в особенности в период подготовки и проведения денежной реформы Витте (80 - 90-х годов XIX в.), Государственный банк России был главным экспортером российского зерна за границу, а полученное в обмен золото использовал для обеспечения выпускаемых кредитных билетов, разменивавшихся на золото. И только после отмены в XX в. размена банкнот на золото в законодательстве многих стран был предусмотрен запрет для центральных банков проводить операции на денежно-товарных или так называемых первичных рынках. Одновременно произошло расширение операций центральных банков на денежно-нетоварных рынках, что и позволило использовать данные операции в качестве наиболее эффективного метода денежно-кредитного регулирования <23>. Однако вместе с переориентаций центральных банков на проведение денежно-кредитной политики исключительно посредством осуществления определенных мероприятий на рынке банковских услуг, появилась и продолжает усиливаться направленность регулятора на использование соответствующих средств денежно-кредитного регулирования в целях стабилизации такого рынка.

Таким образом, преследуя свою основную законодательную цель обеспечения стабильности национальной валюты, применение регулятором инструментов денежно-кредитной политики посредством регулирующего воздействия на кредитные организации направлено в том числе и на обеспечение устойчивости национальной банковской системы.

Согласно ст. 35 Федерального закона "О Банке России" инструментами денежно-кредитной политики являются: процентные ставки по операциям Банка России; резервные требования; операции на открытом рынке; рефинансирование кредитных организаций; валютные интервенции; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; эмиссия облигаций от своего имени.

Таким образом, ст. 35 Федерального закона "О Банке России" предоставляет Банку России возможность применять целый ряд инструментов денежно-кредитной политики. Выбор и применение Банком России конкретных средств денежно-кредитного регулирования зависит от многочисленных факторов, вследствие чего на разных этапах развития экономики страны приоритетными могут становиться различные инструменты. Так, в соответствии с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2006 г., в зависимости от различных вариантов могло потребоваться использование инструментов как предоставления, так и изъятия свободной ликвидности. В связи с этим Банк России в 2006 г. обеспечивал применение инструментов как по абсорбированию свободных денежных средств в банковском секторе (например, принимая в депозит денежные средства кредитных организаций), так и по предоставлению ликвидности кредитным организациям (например, при помощи таких инструментов рефинансирования, как предоставление кредитным организациям внутридневных кредитов и кредитов "овернайт").

Таким образом, очевидно, что для регулятора одним из важнейших объектов воздействия при проведении денежно-кредитной политики является ликвидность кредитных организаций <24>, а главное - такое ее регулирование, которое позволяет удерживать определенный баланс, не допуская наличия в банковской системе как излишней ликвидности, так и ее дефицита. Экономическая сущность целого ряда инструментов денежно-кредитной политики позволяет выполнять Банку России указанную задачу регулирования ликвидности. Негативное воздействие дефицита ликвидности кредитных организаций на стабильность банковской системы проявляется в том, что нехватка ликвидности у кредитных организаций в состоянии вызвать кризис платежной системы, который, в свою очередь, может перерасти в системный банковский кризис. В данном случае существенную роль играют три такие негативные характеристики банковской деятельности, как высокий уровень финансовой взаимозависимости, возможность легко изымать денежные средства и недостаточная открытость банковской информации <25>. Таким образом, при недостаточности денежных средств у кредитной организации она может не исполнить обязательства перед другой кредитной организацией, которая, в свою очередь, также будучи зависимой от поступления указанных платежей и имея дефицит свободных денежных средств, может не исполнить обязательства перед своими контрагентами и т.д. Указанная взаимосвязь особенно отчетливо проявляется на рынке межбанковского кредитования, так как его участниками являются кредитные организации, деятельности которых свойственны указанные выше характеристики. Рассмотренная ситуация в состоянии привести к возникновению кризиса всей платежной системы, особенно если в цепочке неплатежей задействованы крупные кредитные организации, активно участвующие на межбанковском рынке, и если вся банковская система испытывает дефицит ликвидности. Как верно отмечается в литературе, в такой ситуации возникает "эффект домино" <26>. Далее проявляются такие характеристики банковской деятельности, как возможность для вкладчиков легко изымать денежные средства и недостаточная открытость банковской информации. Так, при возникновении кризиса неплатежей и при отсутствии достаточного объема достоверной информации о финансовом состоянии задействованных в данном процессе кредитных организаций их контрагенты, в том числе и другие кредитные организации, и кредиторы-вкладчики, опасаясь неисполнения перед ними соответствующих обязательств, либо отказывают в предоставлении кредитов на межбанковском рынке, либо спешат расторгнуть договоры банковского вклада/счета. Безусловно, предотвратить на данном этапе жесточайший кризис ликвидности отдельных кредитных организаций не представляется возможным, но не допускать его дефицита на первоначальном этапе, еще до возникновения платежного кризиса, возможно, чему в значительной мере способствует применение Банком России основных инструментов денежно-кредитного регулирования <27>.

Аналогично и избыток ликвидности может негативно сказываться на стабильности рынка банковских услуг. Так, под избытком ликвидности понимается значительное превышение суммы требований кредитных организаций над суммой их обязательств. Избыток ликвидности приводит к снижению рентабельности и доходности кредитной организации из-за избытка неразмещенных денежных средств, что в конечном итоге также может угрожать ее стабильности. Однако необходимо отметить, что избыток ликвидности в банковской системе в отличие от дефицита ликвидности может оказывать негативное влияние на стабильность соответствующей системы лишь опосредованно. В первую очередь избыток ликвидности приводит к увеличению темпов инфляции, то есть угрожает стабильности национальной валюты, и уже как следствие макроэкономических негативных процессов может возникать угроза стабильности для самого рынка банковских услуг.

С учетом изложенного к основным инструментам денежно-кредитного регулирования, являющимся на сегодняшний день наиболее эффективными с рассмотренных выше позиций, относятся процентные ставки по операциям Банка России, резервные требования, операции на открытом рынке, депозитные операции и рефинансирование кредитных организаций.