Мудрый Юрист

Права не нарушены - обжалование невозможно

Александр Иванович Федин, председатель Кассационной коллегии судей Верховного Суда РФ.

В силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главами 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявитель оспаривает акты, которые не затрагивают его права, свободы или законные интересы.

Гражданин Т. оспорил Положение ЦБ РФ от 24.04.2000 N 112-П "О порядке формирования и использования резервного фонда кредитной организации".

Верховным Судом РФ в принятии заявления к производству было отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ по тому мотиву, что оспариваемый нормативно-правовой акт (далее - НПА) не затрагивает права, свободы или законные интересы заявителя. ВС РФ указал на то, что оспоренное Положение ЦБ РФ призвано регулировать правоотношения между кредитными организациями и ЦБ РФ.

Поскольку физические лица не являются субъектами правоотношений, регулируемых Положением ЦБ РФ, оно не может затрагивать и интересы Т.

Довод о том, что он является участником ООО (кредитной организации) и возложенные на кредитную организацию обязательства, требующие для общества дополнительных расходов, уменьшают получаемую заявителем прибыль, по мнению ВС РФ, не может служить основанием для иска: сам оспариваемый НПА непосредственно не затрагивает права участников обществ с ограниченной ответственностью. Принятие решения о распределении чистой прибыли общества между участниками общества относится (согласно ст. 33 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью") к компетенции общего собрания общества.

В этой связи не совсем понятна правовая позиция, сформулированная Конституционным Судом РФ в Определениях от 08.07.2004 N 238-О и от 24.01.2006 N 3-О. Согласно этой позиции положения, содержащиеся в п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в нормативном единстве с ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по их конституционно-правовому смыслу, не предполагают отказ суда в принятии заявления об оспаривании НПА в связи с тем, что он не затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя.

При этом КС РФ почему-то отдает приоритет положению ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, указывая на то, что суд не вправе на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ отказывать в принятии заявления о признании НПА органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими НПА.

Из приведенного выше примера следует, что заявитель, например физическое лицо, также считал, что НПА, регулирующим правоотношения исключительно между юридическими лицами, якобы затрагиваются и нарушаются его права и свободы, хотя очевидно, что акт в принципе не может затрагивать, а следовательно, и нарушать права и свободы заявителя - физического лица.

При такой ситуации исходя из приведенных КС РФ норм процессуального закона (п. 1 ч. 1 ст. 134 и ч. 1 ст. 246 и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ) в их системной связи судьи судов общей юрисдикции вполне обоснованно отдают приоритет именно положению п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, предусматривающему право судьи отказать в принятии заявления в связи с тем, что в этом заявлении оспариваются акты, не затрагивающие права, свободы или законные интересы самого заявителя.

Более того, если такое заявление ошибочно будет принято к рассмотрению, производство по делу следует прекратить в соответствии со ст. 220 ГПК РФ как не подлежащее рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Таким образом, указание в ст. 251 ГПК РФ на наличие у гражданина или организации права обратиться в суд с заявлением о признании недействующим нормативно-правового акта лишь при одном условии - когда они считают нарушенными свои права и свободы принятым и опубликованным НПА - не исключает вынесение судьей определения об отказе в принятии такого заявления, если уже на этой стадии судопроизводства совершенно очевидно, что заявитель не является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым актом.

Приведенная практика судов не противоречит ни Конституции РФ, ни действующему процессуальному закону.

Исходя из ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, рассматриваемых в их совокупности, следует, что каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод, в том числе и посредством обжалования в суд НПА (тех прав и свобод, которые предусмотрены для заявителя Конституцией РФ, законами, другими НПА и могут затрагиваться оспариваемым НПА).

В соответствии со ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Несомненно, наличие интереса в судебной защите прав и свобод должно не только предполагаться заявителем, но и объективно иметь место в действительности.

Подсудность

Нормами действующего ГПК РФ подсудность дел об оспаривании НПА определена в зависимости от уровня органов и должностных лиц (органов госвласти, органов местного самоуправления, должностных лиц), принимавших оспариваемые в суде акты. Например, к подсудности ВС РФ в качестве суда первой инстанции (судебная коллегия по гражданским делам) отнесены гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов власти (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ).

К подсудности Верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа ст. 26 ГПК РФ относит дела об оспаривании НПА органов госвласти субъектов РФ. В районных судах в соответствии со ст. 24 ГПК РФ рассматриваются дела об оспаривании НПА, не подсудные ВС РФ и судам субъектов РФ (акты органов местного самоуправления).

Даже без дальнейшей, более конкретной, регламентации приведенных положений Конституции РФ и Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 ясно, что акт федерального органа исполнительной власти, не прошедший регистрацию в Минюсте РФ или не опубликованный в установленном порядке (последнее требование относится также к НПА органов госвласти субъекта РФ, органов местного самоуправления), не может с юридической точки зрения являться собственно НПА со всеми присущими ему признаками. Он не влечет правовых последствий как не вступивший в силу.

По сложившейся практике ВС РФ содержащие по существу правила поведения акты федеральных органов госвласти, не отвечающие формальным требованиям, указанным выше, не могут быть оспорены в порядке нормоконтроля (глава 24 ГПК РФ). Заявления об их оспаривании возвращаются на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ по мотиву неподсудности ВС РФ. При этом согласно ч. 2 ст. 135 ГПК РФ в определении о возвращении заявления судья должен указать, в какой суд следует обратиться.

Поскольку в рассматриваемом случае юридическая сила оспариваемого акта как нормативного отсутствует, заявление об его оспаривании может быть рассмотрено именно в районном суде в порядке главы 25 ГПК РФ (производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

К. оспорил не зарегистрированный в Минюсте и неопубликованный Приказ МВД России от 19.11.96 N 615 "Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности органов внутренних дел, учреждений, организаций и предприятий системы МВД России с указанием сроков хранения".

ВС РФ вернул заявление на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ в связи с его неподсудностью ВС РФ. Заявителю было рекомендовано обратиться в районный суд.

Позиция КС РФ

Однако с такой практикой, которой в течение нескольких лет придерживаются как ВС РФ, так и другие суды общей юрисдикции, не согласен КС РФ.

Между тем ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прямо предусматривает, что гражданин или организация вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке НПА органа госвласти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону, если считают, что таким актом нарушаются их права и свободы.

Данная норма закона устанавливает, что в порядке нормоконтроля (глава 24 ГПК РФ) возможно оспаривание лишь принятых и опубликованных в установленном порядке НПА, которые только при этих условиях приобретают юридическую силу.

Каким образом КС РФ удалось обнаружить, что ч. 1 ст. 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает возвращение заявления о признании не зарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта противоречащим закону (п. 1 Определения от 02.03.06 N 58-О), совершенно непонятно.

Делая вывод о том, что ст. 251 ГПК РФ не исключает оспаривание в ВС РФ нормативно-правового акта федерального органа исполнительной власти, когда издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов, КС РФ указывает на то, что суды общей юрисдикции не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, а обязаны выяснить, содержит ли он нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. В случае установления таких положений суды должны признавать акт недействующим, т.е., используя терминологию самого КС РФ, прекращать его действие.

Однако, как отмечено выше, в силу ст. 15 Конституции РФ и Указа Президента РФ от 23.05.96 N 763 подобные акты изначально не приобретают юридическую силу: не могут применяться, т.е. не должны действовать в качестве НПА. Какой же смысл признавать их недействующими, если они по существу являются по формальным основаниям недействительными со дня их издания?

Поэтому логично, что акты хотя и содержащие правила поведения для неопределенного круга лиц, но не имеющие юридической силы по формальным основаниям и поэтому не являющиеся НПА как таковыми согласно судебной практике, а также ч. 1 ст. 251 и другим нормам ГПК РФ должны оспариваться в районном суде как решения издавших их органов и должностных лиц в порядке главы 25 ГПК РФ, а не в порядке нормоконтроля.

Указание в приведенном Определении КС РФ на его правовые позиции, сформулированные в Постановлениях от 02.07.98 N 20-П, от 06.07.98 N 21-П и от 25.12.01 N 17-П, не совсем корректны, поскольку не относятся к рассматриваемому вопросу, заключающемуся лишь в определенной ГПК РФ подсудности дел в зависимости от предмета оспаривания.

Никоим образом приведенная судебная практика, полностью соответствующая положениям ГПК РФ, не нарушает конституционные права граждан на судебную защиту, поскольку судья, возвращая такое заявление гражданину, указывает лишь на нарушение им подсудности такого заявления, разъясняя право оспаривания акта (решения) в другом суде в порядке главы 25 ГПК РФ.

К примеру, из описательной части Определения КС РФ от 02.03.06 N 58-О следует, что заявление С.Д. Смердова о признании недействующим не прошедшего госрегистрацию и неопубликованного акта, изданного Минтрансом РФ, было возвращено судьей ВС РФ заявителю с тем, чтобы он в соответствии с установленной ГПК РФ подсудностью обратился в другой суд и в другом порядке.

Далее, КС РФ в резолютивной части указывает на отсутствие у ВС РФ оснований для отказа в принятии подобных заявлений, хотя никакого отказа в принятии заявления С.Д. Смердову, действительно лишающего его права на судебную защиту, ВС РФ не допускал, и нормы ГПК РФ такого отказа в рассматриваемых ситуациях не предусматривают.

Необходимо отметить и то, что положения ст. 24 - 27 и 251 ГПК РФ по рассматриваемому вопросу Конституционным Судом РФ не признаны не соответствующими Конституции РФ.