Мудрый Юрист

Проблемы взыскания с казны субъекта Российской Федерации

Зверева В.А., аспирант Российской академии правосудия, начальник юридического отдела Комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике.

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве". Новый Закон установил общий для всех бюджетов порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, что соответствует принципу единства бюджетной системы. В соответствии с указанным законом существенно изменился порядок исполнения судебных актов о взыскании средств с казны любого уровня. Указанные изменения коснулись следующего:

Следует отметить, что основные проблемы с его правоприменением возникают на региональном и муниципальном уровнях. Это связано с тем, что механизм исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, был отработан лишь на федеральном уровне, и только на федеральном бюджете.

До 1 января 2006 г. порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства федерального бюджета был детально и четко регламентирован на уровне подзаконных нормативных правовых актов, которые не распространяли свое действие на исполнение судебных актов о взыскании средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Субъекты Российской Федерации не принимали на своем уровне нормативных правовых актов, регулирующих порядок исполнения судебных актов, так как в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации, например в Алтайском крае, до 1 января 2006 г. осуществлялось в общем порядке - на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" службами судебных приставов-исполнителей.

Такой порядок исполнения создавал ряд трудностей для финансового органа субъекта Российской Федерации. В первую очередь это было связано с тем, что Федеральный закон "Об исполнительном производстве" устанавливает сжатые сроки для исполнения постановлений о возбуждении исполнительного производства: пятидневный срок - для добровольного исполнения, общий срок исполнения - два месяца, а в случае если в течение двух месяцев средства взыскателю перечислены не были, судебным приставом-исполнителем накладывался арест на бюджетные счета.

Иммунитет бюджетов, предусмотренный ст. 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации, применялся только в отношении средств, находящихся на бюджетных счетах, открытых в органах Федерального казначейства.

Иные бюджетные счета, в том числе открытые в учреждениях Банка России (государственных расчетно-кассовых центрах), подвергались аресту службой судебных приставов-исполнителей на общих основаниях.

Арест бюджетных счетов приводил к блокировке расходов бюджетных средств, что парализует деятельность соответствующих структур субъекта Российской Федерации.

Вторая проблема, которая возникала до 1 января 2006 г., заключалась в том, что средства на исполнение судебных актов в бюджете субъекта Российской Федерации не предусматривались. Исполнение судебных решений производилось за счет статей расходов, предусмотренных на финансирование соответствующих отраслей (социальная политика, коммунальная хозяйство и т.д.), что приводило к уменьшению ассигнований, направляемых на финансирование текущих расходов по этим отраслям.

С 1 января 2006 г. в соответствии с п. 2 ст. 239 Бюджетного кодекса обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением тех случаев, когда счета должнику открыты в учреждении Банка России или в кредитной организации.

Статья 5 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ закрепила, что неисполненные судебные акты по искам к Российской Федерации, поступившие в Министерство финансов Российской Федерации до вступления в силу этого Закона, подлежат исполнению в соответствии с новым порядком. При этом Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ не содержит никаких переходных положений, касающихся того, каким образом службы судебных приставов-исполнителей должны поступить с исполнительными производствами, возбужденными на основании судебных актов о взыскании средств бюджета субъекта Российской Федерации, и не исполненными по состоянию на 1 января 2006 г.

Например, в Алтайском крае такие исполнительные производства были окончены и исполнительные листы возвращены взыскателям на основании п. 3 ч. 1 ст. 27 и п. 4 ч. 1 ст. 26 Федерального закона "Об исполнительном производстве" - в связи с тем что у должника отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено взыскание, и принятые судебным приставом-исполнителем все допустимые законом меры по отысканию его имущества или доходов оказались безрезультатными.

В соответствии с п. 6 ст. 242.2 и п. 7 ст. 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительный документ о взыскании средств бюджета субъекта Российской Федерации должен быть исполнен в срок, не превышающий трех месяцев со дня его поступления.

Указанный срок увеличен по сравнению со сроком принудительного исполнения, предусмотренного п. 1 ст. 13 Федерального закона "Об исполнительном производстве", - два месяца.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не определяет, какие меры ответственности могут быть применены к финансовому органу субъекта Российской Федерации в связи с нарушением установленного срока исполнения.

Как показывает практика, функции контроля за сроками исполнения судебных решений о взыскании средств бюджета осуществляют органы прокуратуры, а в случаях, когда исполнительные документы направлены по месту открытия лицевых счетов, - органы Федерального казначейства.

Статья 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что прокурором при обнаружении случаев несоблюдения законодательства органами государственной власти вносится представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона должны быть приняты в течение месяца.

Кроме того, п. 5 ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что действие (бездействие) органов, исполняющих судебные акты о взыскании средств бюджета, а также отказ в совершении таких действий могут быть обжалованы взыскателем в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такие жалобы подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод заявителя в установленный срок (ст. 258 ГПК РФ и ст. 201 АПК РФ).

Глава 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" регламентирует порядок исполнения судебных решений о взыскании средств бюджета субъекта Российской Федерации только по двум категориям дел:

В соответствии с п. 3 ст. 242.2 Бюджетного кодекса для исполнения судебных актов по искам к субъектам Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, исполнительные документы направляются в финансовый орган субъекта Российской Федерации.

Применительно к исполнению исполнительных листов о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации ст. 242.2 Бюджетного кодекса предусматривает, что главный распорядитель средств федерального бюджета, представлявший в суде интересы Российской Федерации, обязан направить в Министерство финансов Российской Федерации информацию о результатах рассмотрения дела в суде, о наличии оснований для обжалования, а также при наличии к тому оснований обязан обжаловать такой судебный акт.

На главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации такой обязанности не возложено, несмотря на то что в соответствии с п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса они также выступают в суде от имени субъекта Российской Федерации в качестве представителя ответчика по данной категории дел.

По нашему мнению, для того чтобы урегулировать взаимоотношения финансового органа субъекта Российской Федерации и главных распорядителей средств бюджета субъекта, в ст. 242.2 Бюджетного кодекса необходимо включить нормы, устанавливающие аналогичные обязанности главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 4 ст. 242.2 Бюджетного кодекса исполнение судебных актов по данной категории дел осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом о бюджете.

При такой формулировке статьи неизбежно возникает вопрос, о каких целях идет речь. Должны ли в бюджете субъекта Российской Федерации в соответствии с этой статьей закладываться средства на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти, или речь идет о средствах, предусмотренных на финансирование деятельности соответствующих государственных органов?

В том случае, если в бюджете субъекта должны закладываться суммы на возмещение вреда, то при формировании бюджета субъекта Российской Федерации на соответствующий год сложно предусмотреть объем таких расходов. Возможно, объем ассигнований на эти цели должен определяться прогнозно на основании сумм взысканий за предшествующий год. Как следует из мнения судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондаря по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" от 14 июля 2005 г., обязанность Российской Федерации как демократического правового государства, признающего право гражданина спорить с государством в лице любых его органов и должностных лиц, целевым образом обособить часть бюджетных ресурсов не только для финансирования организации и функционирования судебной власти, но и для покрытия таких расходов от ее деятельности, в которых обязанным является государство. Особо подчеркивает, что речь идет не о финансировании исполнения судебных решений из средств, выделенных на судоустройство, а о самостоятельной категории бюджетных расходов, которые должны обособляться либо в рамках отдельной строки в федеральном бюджете, либо - что предпочтительнее - посредством образования специализированного (целевого) бюджетного фонда.

Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета субъекта Российской Федерации по денежным обязательствам его бюджетных учреждений, расписан наиболее подробно и во многом дублирует порядок исполнения судебных актов о взыскании средств Российской Федерации по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений.

В соответствии со ст. 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение исполнительного документа по такому судебному акту производится органом, осуществляющим открытие и ведение лицевых счетов бюджетных учреждений субъекта Российской Федерации по месту открытия должнику лицевых счетов для учета средств бюджета субъекта Российской Федерации.

УФК не позднее пяти рабочих дней после получения исполнительного документа направляет должнику уведомление о поступлении исполнительного документа.

Должник в течение 10 рабочих дней со дня получения уведомления представляет в УФК информацию об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации, по которым должны быть произведены расходы по исполнению исполнительного документа, а также платежное поручение на перечисление средств в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевых счетах.

При отсутствии или недостаточности соответствующих лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов для полного исполнения исполнительного документа исполнение производится за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности.

Если и этих средств недостаточно для полного исполнения исполнительного документа, должник направляет главному распорядителю (распорядителю) средств бюджета субъекта Российской Федерации, в ведении которого он находится, запрос-требование о необходимости выделения ему дополнительных лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов в целях исполнения исполнительного документа.

При неисполнении должником в течение трех месяцев исполнительного документа УФК приостанавливает до момента устранения нарушения осуществление операций по расходованию средств на лицевых счетах должника.

Анализ исполнительного производства по обращению взыскания на средства бюджета Алтайского края показывает, что исполнение указанных судебных актов с 1 января 2006 г. происходит гораздо эффективнее.

Ежегодно структурными подразделениями администрации Алтайского края принимаются меры по включению в расходную часть бюджета необходимых средств для своевременного исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с казны Алтайского края.

В рамках реализации установленных законом льгот с Комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике как представителя публично-правового образования были взысканы пособия, компенсации в пользу граждан и расходы организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги). Фактически федеральными законами на субъекты Российской Федерации были возложены государственные полномочия без соответствующей передачи финансовых средств, что и явилось причиной образования указанной задолженности.

В связи с тем что в период с 1 января 2005 г. по 1 января 2006 г. исполнение решений судов производилось через службу судебных приставов-исполнителей, на основании постановлений о возбуждении исполнительного производства, исполнительные листы судебных органов не поступали в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

С 1 января 2006 г. исполнение требований исполнительных документов по обращению взыскания на средства краевого бюджета производится Комитетом Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике.

За период с 1 января 2006 г. по 1 сентября 2006 г. в Комитет Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике поступило на исполнение 2855 исполнительных документов на сумму 47314,8 тыс. рублей, из них: по пособию на детей, находящихся под опекой (попечительством); о взыскании государственной пошлины, убытков в пользу предприятий, оказывающих льготные услуги гражданам на основании Федерального закона "О ветеранах", денежной компенсации на санаторно-курортное лечение.

Из поступивших исполнительных листов исполнено 1919 исполнительных листов на сумму 32059,8 тыс. рублей, возвращено 530 исполнительных документов на сумму 8423,4 тыс. рублей.

Основанием возврата исполнительных документов явилось несоблюдение требований п. 2 ст. 242.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации: к исполнительному документу должны быть приложены надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, на основании которого выдан исполнительный лист, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов его банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

В связи с тем что в Алтайском крае установлено казначейское исполнение бюджета, финансирование судебных актов о взыскании за счет средств бюджета Алтайского края производится в установленном законом порядке через органы Федерального казначейства.

Взыскатели - граждане и организации получают денежные средства, взысканные по судебным актам, через уполномоченные органы местного самоуправления, являющиеся получателями средств краевого бюджета по Закону Алтайского края от 24 декабря 2005 г. N 130-ЗС "О краевом бюджете на 2006 год".

На практике при исполнении судебных актов о взыскании средств бюджета субъекта Российской Федерации возникает ряд трудностей. Так, при вынесении решения о взыскании с финансового органа средств бюджета суды не всегда указывают в резолютивной части решения на то, что взыскание осуществляется за счет средств казны. Например, суды Алтайского края таким образом выносят решения о взыскании в пользу опекунов средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством). В резолютивной части таких решений указывается: "Взыскать с комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике". Такие исполнительные листы направляются судами или взыскателями в УФК. При подобной формулировке решений получается, что суммы взыскиваются с комитета как с бюджетного учреждения. Однако их исполнение в порядке, установленном ст. 242.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, невозможно, поскольку в смете комитета средства на выплату опекунских пособий не заложены. Средства на указанные цели учтены в объеме субвенции городским округам и муниципальным районам края.

Для решения этой проблемы необходимо обращаться в соответствующие суды с заявлениями о разъяснении решений. Во избежание подобных случаев в дальнейшем при рассмотрении дел в судах необходимо обращать внимание судей на то, чтобы в решении обязательно указывалось, за счет каких средств должно осуществляться его исполнение.

Часть 1 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо указывает на то, что в Министерство финансов Российской Федерации направляются исполнительные листы не только по судебным актам по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, но и по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации.

В отношении субъектов Российской Федерации такого указания нет, что является, на наш взгляд, серьезным упущением разработчиков законопроекта. При этом субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочие по принятию своего нормативного правового акта, регулирующего исполнение исполнительных документов, предусматривающих взыскание средств с казны субъекта Российской Федерации.

В регулировании порядка исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание за счет средств казны субъекта Российской Федерации, в настоящее время существует множество пробелов. Возможно, это связано с тем, что рассматриваемый институт является новым, и при его реализации на практике будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законодательство.

Проблемами, связанными с исполнением судебных решений о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, являются:

  1. отсутствие в резолютивной части решений судов сведений, за счет казны какого публично-правового образования производится взыскание, что затрудняет определение источника финансирования взысканных выплат.

Например, решением Алтайского городского суда от 14 июня 2006 г. с Комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике взыскано в пользу Коробицына П.Е. 1086 руб. 76 коп. денежной компенсации на санаторно-курортное лечение за 2003 - 2004 гг. При этом суд в резолютивной части решения не указал, за счет каких средств должно быть произведено взыскание;

  1. действующая редакция п. 2 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не устанавливает порядок исполнения судебных актов по иным искам к субъекту Российской Федерации, в отличие от п. 1 этой статьи, регулирующего исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации. Указанный пробел в нормах бюджетного законодательства создает правовую неопределенность и затрудняет процесс исполнения судебных актов. Например, решением Арбитражного суда Алтайского края от 6 августа 2004 г. по делу N АОЗ-8181/04-19 были удовлетворены исковые требования открытого акционерного общества энергетики и электрификации Алтайского края "Алтайэнерго" о взыскании с Комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике убытков в виде неполученных доходов (упущенной выгоды) в сумме 1001277000 рублей. Например, в производстве Арбитражного суда Алтайского края находится дело N АОЗ-4662/06-37 по иску индивидуального предпринимателя Щипалкиной Татьяны Витальевны к Администрации Алтайского края, г. Барнаула, казне Алтайского края в лице Комитета Администрации Алтайского края по финансам, налоговой и кредитной политике, г. Барнаула, о защите чести, достоинства и деловой репутации и взыскании 50000000 рублей в счет компенсации морального вреда. В целях совершенствования деятельности по исполнению судебных актов автор предлагает:
  2. внести изменения в ст. 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, уточнив редакцию, что при взыскании денежных средств с публично-правового образования необходимо указывать соответствующую казну;
  3. п. 3 ст. 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции: "Для исполнения судебных актов по искам к субъектам Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов субъектов Российской Федерации или их должностных лиц, в том числе в результате издания государственными органами субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам, документы, указанные в пункте 2 статьи 242.1 настоящего Кодекса, направляются для исполнения в финансовый орган субъекта Российской Федерации".