Мудрый Юрист

Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения

Масловская М.В., доцент Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, кандидат юридических наук.

На фоне политической жизни России в последнее десятилетие особенно ярко выделяются две реформы, осуществляемые, как нам видится, параллельно: административная реформа и реформа местного самоуправления. Обе реформы в конечном итоге направлены на создание оптимальной модели управления на различных уровнях публичной власти - государственном и муниципальном. К тому же реформы тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства.

Рассмотрим содержание и взаимодействие указанных выше реформ подробнее.

Начало административной реформе было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1>. Созданная во исполнение этого Указа Правительственная комиссия должна была разработать меры по созданию такой системы управления, которая бы обеспечивала единство власти, эффективное исполнение государственных функций, высокие темпы экономического роста и общественного развития, информационную открытость власти, закрепляла стандарты качества оказания государственных услуг.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 30. Ст. 3046.

С этой целью следовало пересмотреть функции исполнительной власти, закрепляя необходимые и устанавливая процедуры их исполнения, исключить избыточные и дублирующие полномочия, создать адекватную функциям структуру и систему исполнительной власти. В то же время необходимо было обеспечить простоту и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, демократизацию управления, открытость и доступность последнего для граждан.

Перед Комиссией встала довольно сложная задача по решению функциональных проблем, и главное, как подчеркивают отдельные ученые, заключалось не в том, чтобы составить реестр управленческих функций, а в том, чтобы наиболее эффективно распределить их между государственным и корпоративным секторами, федеральным и региональным уровнями управления и, наконец, между конкретными звеньями системы федеральных органов государственной власти. Необходимо было также учесть ресурсное и информационное обеспечение единой системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и в пределах совместного ведения России и ее субъектов. Нельзя было игнорировать и еще одну проблему - взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления (муниципальных образований) <2>.

<2> Салищева Н., Абросимова Е. Административная реформа и административный процесс в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 150.

Таким образом, выстраивается логическая цепочка действий, совершаемых в целях проведения административной реформы. Необходимо:

а) реорганизовать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти;

б) разграничить предметы ведения и полномочия между различными уровнями публичной власти: государственным, региональным, муниципальным. Разграничить таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне власти, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего с точки зрения доступности гражданам социальных услуг;

в) четко определить ответственность каждого уровня власти и конкретных органов за осуществление полномочий, в первую очередь связанных с реализацией прав граждан. Недопустима ситуация, когда право есть, а кто несет обязанность по обеспечению реализации этого права - неясно. Поэтому должны быть закреплены не только сами полномочия, но и порядок и объемы их осуществления, обязанности по их финансовому и иному ресурсному наполнению, а также санкции за неосуществление или ненадлежащее осуществление полномочий. Конституционному праву гражданина должны корреспондировать подкрепленные механизмом реализации и ответственностью обязанности конкретного органа публичной власти <3>;

<3> Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления // Муниципальная власть. 2002. N 3. С. 22.

г) определить формы взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий по предметам совместного ведения;

д) выработать механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и соответствующего контроля со стороны государственных органов в целях надлежащего исполнения переданных полномочий;

е) решить проблему кадрового обеспечения государственного аппарата;

ж) выработать проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по указанным выше вопросам.

А каковы шаги муниципальной реформы? Думается, к ним следует отнести:

а) изменение структуры органов местного самоуправления;

б) более четкое разграничение компетенции между органами местного самоуправления, а также вопросов местного значения и соответствующих им полномочий между различными типами муниципальных образований - городскими и сельскими поселениями, городскими округами, муниципальными районами;

в) формирование собственной экономической базы муниципальных образований, определение соразмерных исполнению возложенных на органы местного самоуправления полномочий источников финансирования, упорядочивание межбюджетных отношений;

г) определение порядка перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами в соответствии с установленным разграничением вопросов местного значения;

д) определение пределов контроля государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления;

е) определение механизма ответственности органов местного самоуправления перед органами государства в случае нарушения ими Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, федеральных и региональных законов, уставов муниципальных образований, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных им государством отдельных полномочий;

ж) совершенствование института "муниципальной службы".

Итак, взаимосвязь административной реформы с муниципальной реформой очевидна, так как конкретные шаги по их проведению во многом совпадают.

Что же было предпринято в рамках проводимых реформ?

Еще в Послании Федеральному Собранию в 2000 г. глава Российского государства В.В. Путин высказался за создание единой исполнительной вертикали, налаживание "эффективного взаимодействия между разными уровнями власти" на основе диктатуры закона. Для проведения реформы, говорил Президент, необходимо укрепление государственности, которое требует "консолидировать усилия всех уровней и ветвей власти" <4>.

<4> Послание Президента РФ Федеральному Собранию: Государство Россия: Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М.: Известия. С. 31.

9 марта 2004 г. Президент РФ В.В. Путин подписал Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" N 314 (с изменениями от 20 мая 2004 г.) <5>. В соответствии с этим документом была перестроена структура федеральных органов исполнительной власти, в которую ныне входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В основу проведенной реорганизации был положен функциональный, а не отраслевой, как ранее, принцип. Данный Указ четко определяет: министерства занимаются выработкой политики во вверенной им сфере, осуществляя нормативно-регулятивные функции. Им прямо запрещено осуществлять функции по контролю и надзору. Эти функции осуществляют федеральные службы. Федеральные агентства, в свою очередь, управляют федеральным имуществом и оказывают государственные услуги.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023.

В Послании Федеральному Собранию Президент РФ так связал необходимость реформирования органов государственной власти с первоочередными задачами государства: "...основное сейчас - это создание условий, при которых граждане России могут зарабатывать деньги. Зарабатывать и - с выгодой для себя - вкладывать в экономику своей собственной страны. Но для этого необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать. И прежде всего - придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов.

Мы привыкли жаловаться на российскую бюрократию - многочисленную и неповоротливую. И претензии к ней - совершенно обоснованны. Повторяем это очень часто. Между тем бюрократических структур в России, как это ни странно, не больше, а иногда даже меньше, чем в других странах. В чем же тогда дело?

Главная проблема - не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления - это все еще очень большая редкость... Результатом административной реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным.

...Между тем прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти.

Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько - на форму.

В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые".

Следующий шаг административной реформы - разграничение компетенции государственных и муниципальных органов власти - довольно сложная и актуальная проблема, ставшая предметом особого внимания высших федеральных органов власти. Достаточно сказать, что для ее решения Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 <6> была образована специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которой надлежало в установленные сроки представить предложения по совершенствованию федерального законодательства в этой сфере.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2652.

Предложения Комиссии легли в основу проекта новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Законопроект вызвал серьезные дискуссии в обществе.

Так, Конгресс муниципальных образований в решении XII сессии обратил внимание на то, что законопроект "содержит ряд положений, могущих ограничить перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации на конституционных принципах". "Либералы" критиковали законопроект не только за отступление от демократического "конституционного идеала", но и за слишком "вольное" обращение с правами собственности. В то же время "государственники", считающие заложенное в Конституции представление о самостоятельном местном самоуправлении "конституционной ошибкой", предлагали более жесткое регулирование его деятельности. "Левые" хотели установить минимальные социальные стандарты предоставления муниципальных услуг, гарантирующие населению "единый социальный пакет" не только со стороны государства, но и со стороны местного самоуправления.

И все же большинство противников законопроекта придерживалось мнения, что он демонстрирует четкую тенденцию к "огосударствлению" местного самоуправления, гораздо больший акцент делает на подотчетности местного самоуправления государству, нежели гражданскому обществу, а делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и установление жесткого перечня собственных полномочий местных властей на самом деле является не чем иным, как созданием третьего уровня государственной власти с помощью укрепления административной инфраструктуры на муниципальном уровне <7>.

<7> Либоракина М. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд "Либеральная миссия"; Фонд "Институт экономики города", 2003. С. 87.

У законопроекта было немало и сторонников, которые уверены, что реформа позволит повысить эффективность управления в стране и предотвратить кризисные ситуации на местном уровне. Они подчеркивали, что модель, предусматривающая три типа муниципальных образований, позволит приблизить власть к гражданам. Оппоненты указывали, что реформа, независимо от того, насколько удачными окажутся модели территориального деления, не решает наиболее острых проблем сегодняшнего дня, к которым можно отнести, например, хронический недостаток финансов, в том числе в результате невовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.

В целом нужно сказать, что процесс обсуждения законопроекта "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стал своеобразным индикатором общественно-политического развития страны. В результате широкой кампании по обсуждению реформы представления общества о местном самоуправлении значительно углубились и диверсифицировались <8>.

<8> Руден А.Э. Реформа местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. N 11-12. С. 35.

Необходимо констатировать существенное расхождение мнений парламентариев и муниципалов, представителей правительственных структур и ученых в отношении цели реформы местного самоуправления. В позиции каждой стороны есть своя правда. В определенной мере ситуацию прояснил Президент РФ В.В. Путин, который в ежегодном Послании к парламенту страны от 18 апреля 2002 г. определил следующие задачи федеральных законодателей в области местного самоуправления.

Во-первых, уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения. Часть их перекликается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти. Другие требуют колоссальной материальной поддержки и могут быть успешно реализованы только при содействии субъектов, а иногда и при прямой поддержке Федерации.

Во-вторых, "необходимо определиться со структурой местного самоуправления, прежде всего закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике".

Подчеркивая, что "без дееспособного местного самоуправления устройство власти в целом невозможно", Президент руководствуется реалиями сегодняшней России, исходя из приоритетов интересов укрепления "вертикали государственной власти" и усиления контроля за местным самоуправлением.

В принятом Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) уточнены понятие и перечень вопросов "местного значения". Причем каждый тип муниципального образования получил свой круг местных вопросов. И только городские округа и муниципальные районы могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные им органами государственной власти. Среди новелл в Федеральном законе N 131 особое внимание привлекает ст. 75, согласно которой возможно временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, например, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования или местная администрация отсутствуют или не могут быть сформированы.

Решена и другая задача - реконструкции подверглась структура органов местного самоуправления, в числе которых выделяются обязательные: представительный орган, глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления). Данная новелла, по-видимому, направлена на создание более четкой и унифицированной системы муниципальной власти по всей стране. Заметим, что в прежней редакции Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к обязательным органам местного самоуправления относились только выборные органы.

Более того, в Федеральном законе N 131 введены процедуры государственно-правового воздействия региональных органов на муниципальную власть в случае нарушения ею Конституции РФ, федерального и регионального законодательства. Инициатива создания так называемых институтов вмешательства принадлежала, как известно, Б.Н. Ельцину, который еще в 1999 г. вмешательство определил как "досрочное прекращение полномочий избранных глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав местного самоуправления" <9>.

<9> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации: Россия на рубеже веков (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 1999. 31 марта.

Помимо института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления к институтам вмешательства можно отнести "временную финансовую администрацию", которая в соответствии со ст. 75 Федерального закона N 131 вводится, когда возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов их бюджетов. С целью ликвидации бюджетной недостаточности муниципальных бюджетов в Законе подробно прописан механизм межбюджетных отношений.

Федеральный закон N 131 расширяет контрольные функции государства за местным самоуправлением. Так, в соответствии со ст. 21 Закона органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в случае наделения их отдельными государственными полномочиями представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Безусловно, у органов государственной власти должно быть право контроля исполнения органами местного самоуправления вопросов их компетенции и возможность оперативного влияния при ненадлежащем исполнении ими обязательных функций, а тем более - при допущенных финансовых и иных нарушениях. Однако во всем должно быть равновесие. И в контрольных полномочиях тоже, поскольку "чрезмерный" контроль на практике может привести к нарушению прав местного самоуправления.

И наконец, о реформе государственной службы. В Послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Президент РФ отмечал: "Наша бюрократия сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти... такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу" <10>.

<10> Российская газета. 2003. 17 мая.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации" (2003 - 2005 годы), утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 <11>, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг.

<11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 47. Ст. 4664.

Результатами Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации" в конечном итоге должны стать:

во-первых, создание системы государственной гражданской службы, основанной на профессионализме, ответственности, признании профессиональных заслуг и служебной этике;

во-вторых, достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

Между тем реформа государственной гражданской службы невольно проецируется на муниципальный уровень, где самым непосредственным образом затрагивает вопросы организации и деятельности муниципальных служащих. Это легко объяснимо, поскольку Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г., предусматривает кардинальное обновление федерального законодательства в сфере государственной службы, что неминуемо влечет пересмотр многих положений законодательства субъектов РФ, а также приведение в соответствие с ней иных нормативных правовых актов, в том числе внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.

Справедлива точка зрения о том, что современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в РФ напрямую связан с решением стратегических вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы.

Муниципальная служба - это новый вид службы в РФ и является одним из инструментов осуществления местного самоуправления. Как вид публичной служебной деятельности, муниципальная служба взаимодействует с государственной службой, но не может быть идентичной ей в полном объеме.

На тесную связь государственной службы с муниципальной службой указывает один из принципов, закрепленный в ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <12>. Принцип так и звучит: "Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы" и обеспечивается посредством:

<12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.
  1. единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
  2. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
  3. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
  4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
  5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
  6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Эта задача определяется ст. 18 Конституции РФ, в соответствии с которой указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления.

Наконец, муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Все это лишний раз свидетельствует о том, что реформа государственной гражданской службы, безусловно, наложит отпечаток на профессионализм и умение муниципальных служащих.

Все вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам.

Во-первых, реформа местного самоуправления должна рассматриваться в контексте более широких реформ федерального уровня, в том числе административной реформы.

Во-вторых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. значительно уточнил и детализировал законодательное регулирование многих аспектов функционирования местного самоуправления в России (и в этом смысле название Закона уже не совсем соответствует его содержанию). Закон направлен на создание более "прозрачной" и четко определенной системы местного самоуправления. В первую очередь это касается введения единых принципов территориальной организации местного самоуправления и межбюджетных отношений.

Между тем Закон не решает главные проблемы местного самоуправления, в первую очередь экономические и финансовые. При перераспределительном подходе, окончательно и подробно закрепленном Законом, невозможно достичь эффективности системы местного самоуправления в целом.

В-третьих, прослеживается тенденция усиления зависимости местного самоуправления от государства. Значительное усиление полномочий центра по установлению и разработке системы местного самоуправления является, по-видимому, необходимым шагом, так как выстроить эффективную систему местного самоуправления "снизу" не получается. Тем не менее в данном случае очевидно противоречие нового Закона модели местного самоуправления, установленной Конституцией Российской Федерации. Фактически государство значительно усилило меру своего вмешательства если и не в непосредственное функционирование местного самоуправления, то в установление рамок и правил его функционирования. По мнению зарубежных ученых, на практике Федеральный закон N 131 приведет не только к сужению автономии органов местного самоуправления, но и к прямому экономическому и политическому подчинению органов местного самоуправления федеральным и региональным органам власти <13>.

<13> Росс Камерон. Российская политика по реформированию местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 147.

В-четвертых, положительный результат проводимых федеральными властями реформ во многом зависит от того, насколько быстро самоуправление приобретет необходимый качественный уровень для эффективного функционирования. Важно помнить, что развитое местное самоуправление - залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве.

С другой стороны, существует множество проблем, которые не могут быть решены исключительно силами местного самоуправления, которые требуют государственного вмешательства и регулирования. Очевидно, существующая модель муниципальной власти не работает должным образом.

В связи с этим представляется верной точка зрения, что неизбежен следующий шаг - перестройка системы местного самоуправления согласно европейско-континентальной модели, т.е. встраивание местного самоуправления в систему государственной власти <14>. Конечно, для этого требуется провести значительный объем работы в области законодательства, но такой путь развития института местного самоуправления все же более приемлем и обоснован для России как с точки зрения исторических традиций, так и с позиции практической целесообразности.

<14> Руден А.Э. Реформа местного самоуправления: предпосылки и перспективы // Местное право. 2004. N 11-12. С. 58.