Мудрый Юрист

Отрешение от должности президента РФ и участие в этой процедуре конституционного суда РФ

Зыкова Н.С., аспирантка юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Как известно, Конституционный Суд Российской Федерации является участником процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации. В соответствии с положениями ст. 93 Конституции Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Надо полагать, недалека от истины точка зрения А.В. Мазурова, а именно: "Данный порядок отрешения Президента от должности практически нереализуем. В нем участвует четыре органа государственной власти, и все они коллегиальные, что затягивает принятие решений. Причем судьи Конституционного Суда и Верховного Суда назначаются на эти должности по представлению Президента (пункт "е" статьи 83 Конституции) и получают материальные блага согласно его указам. Вряд ли такие судьи позволят отрешить Президента от должности" <1>.

<1> Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". М., 2006. С. 357.

Но вернемся к анализу полномочия Конституционного Суда.

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления обладает только Совет Федерации. Вполне логично, поскольку именно Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Президента от должности. Такое решение не является единственно возможным. В частности, ст. 180 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <2> предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд и Конституционный Суд. Подробнее речь об этом пойдет чуть ниже.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

В соответствии со ст. 108 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" запрос допустим, если обвинение выдвинуто Государственной Думой и имеется заключение Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления. Надо полагать, что такая поэтапность в получении заключений Верховного Суда и Конституционного Суда, позволяющая Конституционному Суду рассматривать отнесенный к его компетенции вопрос только после вынесения Верховным Судом положительного заключения о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления, весьма положительна. Она позволяет избегать ненужного вмешательства Конституционного Суда в политические перипетии в тех случаях, когда к этому не имеется достаточных оснований. Да и сама дача Верховным Судом заключения о наличии в действиях Президента признаков соответствующего преступления является предметом контроля со стороны Конституционного Суда как неотъемлемая часть конституционно установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Статья 109 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" вводит дополнительные, не упомянутые в Конституции сроки, в рамках которых должна осуществляться процессуальная деятельность по отрешению Президента от должности. Запрос Совета Федерации в Конституционный Суд направляется не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение Конституционного Суда должно быть дано не позднее десяти дней после регистрации запроса. Тем самым, как отмечает А.В. Мазуров, "часть вторая статьи 109 Закона вводит исключение из общих правил предварительного изучения обращений, поступающих в Конституционный Суд. Фактически Конституционный Суд в рассматриваемой процедуре обязывается... провести немедленное (внеочередное) изучение и рассмотрение запроса, всех материалов к нему и принять Заключение. На участие Секретариата здесь нет времени" <3>.

<3> Мазуров А.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации". М., 2006. С. 364.

Введение ст. 109 этих промежуточных сроков вполне логично и обусловлено тем, что ч. 3 ст. 93 Конституции предписывается: решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее трех месяцев со дня выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Законодательное закрепление этих промежуточных сроков в рамках общего трехмесячного срока, установленного Конституцией для осуществления процедуры отрешения, с одной стороны, положительно, поскольку упорядочивает осуществление этой процедуры и дисциплинирует ее участников.

С другой стороны, введение таких сроков, учитывая потенциальную возможность их сознательного нарушения кем-либо из субъектов процесса по отрешению Президента от должности, может стать законным и достаточным основанием для вынесения Конституционным Судом отрицательного заключения, основанного на чисто формальном несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Ситуация, гипотетически, может приобрести совершенно абсурдный вид: сам Конституционный Суд может не рассмотреть запрос Совета Федерации в установленный Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" десятидневный срок, и сам Конституционный Суд вынесет отрицательное заключение, мотивированное тем, что не был соблюден установленный порядок выдвижения обвинения. Ведь ни в Конституции, ни в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" не содержится оговорки о том, что Конституционный Суд дает заключение о соблюдении порядка выдвижения обвинения, установленного Конституцией. Оба нормативно-правовых акта оперируют понятием "установленный порядок выдвижения обвинения". А он устанавливается Конституцией и, как мы видим, Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Поэтому вынесение Конституционным Судом отрицательного заключения в случае, если им самим пропущен установленный десятидневный срок, с формально-юридической точки зрения абсолютно корректно.

Кроме того, порядок выдвижения обвинения Президента устанавливается и Регламентом Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <4>. Статьи 176 - 180 подробно регламентируют соответствующие процедурные правила. Следовательно, Конституционный Суд при рассмотрении дел данной категории должен оценить соблюдение и этих норм. В связи с этим необходимо особо обратить внимание на ст. 180 Регламента Государственной Думы, которая предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд и Конституционный Суд. Однако в соответствии со ст. 107 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соответствующий запрос в Конституционный Суд может направить только Совет Федерации. В то же время ст. 180 Регламента Государственной Думы является частью установленного порядка выдвижения обвинения Президента и соответственно может быть использована Конституционным Судом в качестве основания для признания его несоблюдения. Без изменения ст. 180 Регламента Государственной Думы установленный порядок выдвижения обвинения в принципе не может быть признан Конституционным Судом соблюденным.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

Кроме того, чтобы Верховный Суд мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть предусмотрена Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации <5>. Однако в УПК 2001 г. такая правовая регламентация отсутствует. Следовательно, Верховный Суд, получив соответствующие материалы, не сможет их рассмотреть и дать заключение, пока в Уголовно-процессуальный кодекс не будут внесены нормы, регулирующие порядок дачи Верховным Судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления. Законопроекты по вопросу о даче Верховным Судом такого заключения неоднократно вносились в Государственную Думу, но она их не принимала. Без заключения Верховного Суда не может быть ни обращения в Конституционный Суд, ни соответственно заключения Конституционного Суда.

<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

Кроме того, порядок выдвижения обвинения Президента устанавливается и нормами Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ <6>. Конституционный Суд, следовательно, должен оценить соблюдение тех из них, посредством которых регламентируются действия Совета Федерации в связи с процедурой отрешения до момента обращения с запросом в Конституционный Суд включительно.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 7. Ст. 635.

Таким образом, при рассмотрении дел данной категории Конституционный Суд должен оценивать соблюдение порядка выдвижения обвинения Президента, установленного нормами Конституции, Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Уголовно-процессуального кодекса, Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации.

Если в целом оценить данное полномочие Конституционного Суда, можно прийти к следующим выводам. Его законодательная конструкция представляется весьма неудачной, да и возможность практической реализации собственно процедуры отрешения Президента в силу всего вышесказанного вызывает большие сомнения.

По сути, речь идет о механизме привлечения Президента к конституционной ответственности в форме отрешения от должности; подразумевается снятие с Президента неприкосновенности, которой он наделен ст. 91 Конституции, препятствующей привлечению Президента к уголовной ответственности. Однако привлечь Президента к уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. N 12-ФЗ "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" <7> бывший Президент тоже обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к уголовной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента. На основании ч. 2 ст. 92 Конституции Президент может в любое время прекратить свои полномочия, подав в отставку, сделав себя тем самым неподсудным.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 7. Ст. 617.

Все вышесказанное дает основание полагать, что положения гл. XV Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по большей части формальны, их реализация представляется маловероятной.

Существует объективная потребность в видоизменении конструкции данного полномочия Конституционного Суда и соответственно собственно механизма привлечения Президента к конституционной ответственности.

По большому счету о конституционной ответственности Президента при нынешнем правовом регулировании можно говорить с большой долей условности. Это нельзя назвать конституционной ответственностью в ее чистом виде, поскольку основанием для отрешения Президента от должности является не нарушение Конституции, как это имеет место в большинстве зарубежных государств (Германия, Австрия, Италия, Болгария, Венгрия, Монголия, Азербайджан, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Литва, Молдова, Таджикистан, Украина и др.) <8>, а совершение тяжкого преступления, что делает эту ответственность сродни уголовной, она представляет собой, в сущности, снятие неприкосновенности для привлечения к уголовной ответственности.

<8> Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005. С. 281 - 283.

Необходимо вводить конституционную ответственность Президента в ее классическом варианте. Нарушение Президентом Конституции должно являться основанием процедуры отрешения его от должности. Абстрактного конституционного контроля в отношении актов Президента явно недостаточно. Более того, за все время существования Конституционного Суда второй модели ни один акт Президента не был признан неконституционным <9>. Хотя ни для кого не секрет, что нормотворчество Президента с позиций конституционной законности никак нельзя признать адекватным, особенно нормотворчество первого Президента. Весьма актуальна данная проблема в свете гипертрофированной отечественной системы разделения властей. Как остро заметил Е.В. Белкин, "в нарушение всех постулатов теории разделения властей по Конституции 1993 г. над всеми ветвями власти возвысился Президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках Президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов" <10>.

<9> Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2004. М., 2005. С. 770 - 774.
<10> Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000.

В.О. Лучин в этой связи отмечает: "На практике конституционные положения, предопределенные многофункциональным статусом главы государства, в сочетании с их расширительным толкованием обусловили закрепление огромного объема полномочий не только в Конституции, но и в нескольких десятках федеральных законов... В настоящее время объем полномочий Президента стал настолько велик, что превратился, по сути, в тяжкий груз, лежащий на главе государства. Президент физически не в состоянии надлежащим образом осуществлять эти полномочия, что неизбежно приводит к "раздуванию" штата его помощников, смещению реальной власти от Президента к его Администрации" <11>. "Многочисленные подразделения президентской Администрации и органы "при Президенте" (управления, советы, комиссии, центры, полномочные представители в государственных органах и федеральных округах со своими аппаратами и т.д.) с многочисленной охраной и социально-хозяйственной индустрией приобрели черты административного "монстра". Этот "монстр", по своим функциям и властным устремлениям очень напоминающий ЦК КПСС, может, преломляя через себя и для себя власть Президента, всем фактически управлять и все контролировать, но ни за что не нести ответственность, так как его деятельность находится вне парламентского и судебного контроля" <12>.

<11> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 466.
<12> Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 468.

На расширительное толкование Президентом своего конституционно закрепленного статуса и полномочий указывают и другие авторы. В частности, Е.И. Колюшин утверждает, что такого рода трактовка Конституции позволяет до бесконечности расширять полномочия Президента, открывая все новые и новые "скрытые", "предполагаемые", "дремлющие", "остаточные", "резервные", "подразумеваемые" полномочия и оправдывая их как некие прерогативы гаранта Конституции <13>.

<13> Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 230.

Как справедливо отмечает Н.И. Матузов, "красиво звучащая фраза "Президент - гарант Конституции" может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием; она дает возможность на ее основе предпринимать, в зависимости от обстоятельств, прямо противоположные по своему характеру и направленности действия и решения. В известном смысле она даже опасна, ибо нигде не прописано, как именно глава государства гарантирует права граждан, какими методами, способами. Все это отдается на его личное усмотрение" <14>. Поэтому, надо полагать, недалеки от истины слова бывшего Руководителя Администрации Президента С.А. Филатова: "Завтра может появиться указ с... крутыми словами: "Впредь до изменения Конституции..." <15>.

<14> Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. N 5. С. 230.
<15> Филатов С.А. Интервью // Независимая газета. 1998. 28 авг.

В таких условиях абстрактного конституционного контроля в отношении нормативных актов Президента явно недостаточно. Сам Президент ничем не рискует, поскольку самое негативное возможное последствие - признание Конституционным Судом акта Президента неконституционным. Да и этого, как уже отмечалось, не происходит. Такого основания для отрешения Президента от должности, как государственная измена или совершение иного тяжкого преступления, также явно недостаточно. Это подтверждается несостоявшимся отрешением от должности Б.Н. Ельцина в 1999 г.

Оптимальным решением видится введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Этот механизм, дополненный абстрактным конституционным контролем Конституционного Суда РФ в отношении нормативных актов Президента, позволит поставить Президента в некие рамки, вынудит его более ответственно относиться к Конституции и конституционной законности.

Соответственно должно измениться и полномочие Конституционного Суда по участию в процедуре отрешения Президента от должности. Акцент при осуществлении конституционного судопроизводства по данной категории дел должен сместиться с оценки чисто процессуальных моментов на оценку наличия основания для отрешения Президента от должности, а именно: оценку действий и решений Президента с позиций их соответствия или несоответствия Конституции. С тем чтобы деятельность Конституционного Суда в связи с наличием такого полномочия не приобрела политической окраски, а также в целях избежания повышенного внимания Президента к Конституционному Суду и его судьям, необходимо отсутствие у Конституционного Суда права возбуждать такого рода производство по собственной инициативе. Процессуальные правила конституционного судопроизводства должны остаться примерно в таком же виде: процесс отрешения от должности инициирует Государственная Дума, Совет Федерации направляет в Конституционный Суд запрос для получения заключения о наличии или отсутствии оснований для отрешения Президента от должности в виде решений или действий Президента, противоречащих Конституции. Подчеркнем, что Конституционный Суд дает лишь заключение о наличии или отсутствии оснований для отрешения, но не отрешает сам. Это нецелесообразно с позиций принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. У Президента есть право при определенных условиях распустить парламент, значит, у парламента должно быть право отрешить Президента от должности.