Мудрый Юрист

Проявления законных интересов на муниципальном уровне правовой жизни *

<*> Статья выполнена при финансовой поддержке РФФИ (проект N 06-06-80367а).

Малько А.В., директор Саратовского филиала Института государства и права РАН, вице-президент Ассоциации юридических вузов России, доктор юридических наук, профессор.

Субочев В.В., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета, кандидат юридических наук.

Законный интерес - уникальная правовая категория, которая свидетельствует об эффективном юридическом средстве обеспечения потребностей, стремлений, запросов личности, общества и государства.

Несмотря на то что право является универсальным регулятором общественных отношений, критерием справедливости и масштабом свободы, следует отметить, что нормативность права, с необходимостью трансформируемая в субъективные права и обязанности каждого, не воплощает в себе исчерпывающим образом регулятивную мощь права и не в полной мере способна объяснить его свойства как саморазвивающейся системы. Всегда есть то, что лежит за рамками нормируемого правила поведения, вне границ субъективных прав и обязанностей. Это и является тем, что может быть определено как законные интересы.

Законный интерес - это стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла <1>.

<1> Подробнее о законных интересах см.: Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб., 2004.

Несмотря на очевидную "ущербную" гарантированность данной категории по сравнению с субъективным правом, она отнесена законодателем к самостоятельным объектам правовой защиты и опосредует не менее значимые способы удовлетворения интересов субъектов правоотношений, чем те, которые прямо гарантированы предоставлением лицу конкретных полномочий.

Любой участник правоотношений сообразует свою деятельность с достижением определенных социальных благ, устранением препятствий в этом начинании. Поэтому законные интересы присущи как отдельным физическим, юридическим лицам, так и органам власти самых разных уровней.

Анализируя же сущность и специфику категории "законный интерес", особенности ее осуществления на различных уровнях власти в Российской Федерации, считаем целесообразным и особенно актуальным, исходя из складывающихся на сегодняшний день правовых реалий, остановиться на законных интересах, проявляющих себя на муниципальном уровне.

Прежде всего определимся с понятием "законные интересы на муниципальном уровне". Здесь, как нам кажется, вполне справедливо занимать двойственную позицию.

Во-первых, под законными интересами на муниципальном уровне необходимо понимать непосредственно законные интересы людей, проживающих на территории того или иного муниципального образования. Само предназначение муниципального образования заключается в том, чтобы граждане, проживающие на его территории, могли решать насущные проблемы в соответствии со своими интересами и спецификой той или иной местности. О том же говорит и Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах..."): местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций <2>.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Таким образом, интересы любого из жителей муниципалитета являются "муниципальными", если для их удовлетворения или защиты необходимо обращаться к полномочиям, компетенции местных органов власти, специально созданных для разрешения подобных вопросов. Понятно, что далеко не все законные интересы участников правоотношений можно отнести к муниципальным, однако для содействия реализации значительной их части и создан такой негосударственный институт власти, как муниципалитет.

Во-вторых, муниципальными законными интересами являются и интересы самого муниципального образования как негосударственной структуры, как юридического лица. Многочисленные законные интересы жителей территории определенного муниципального образования, координируясь соответствующими местными органами власти, ими "поглощаясь", перерастают в качественно несколько иной уровень интересов - интересов муниципалитетов, которые в то же время, понятно, неразрывно связаны с теми аспектами, которые содействуют или стоят на пути реализации законных интересов каждого в отдельности и всех жителей определенной территории вместе.

Необходимо подчеркнуть, что между перечисленными "видами" законных интересов наблюдается теснейшая взаимосвязь, которая является феноменальной именно на уровне местного самоуправления. Ни один другой уровень власти не имеет такой взаимозависимости и переплетения интересов населения и структур, их выражающих, как муниципалитеты.

Достаточно ярким подтверждением изложенному является стратегический план развития Екатеринбурга, где в качестве "know how" одного из направлений развития города указывается на развитие гражданского общества и местного самоуправления. Подчеркивается, что "основой устойчивого развития города является активность горожан, степень их участия в общественной жизни и управлении городом... В стратегии предусмотрены мероприятия... в области повышения безопасности жизни и развития контактов между населением и властями" <3>. По своей сути, отмечают специалисты, "Стратегия развития Екатеринбурга" представляет собой не чисто административный документ, а договор общественного согласия, в соответствии с которым органы местного самоуправления принимают на себя определенные обязательства при условии определенной активности самого населения в разрешении наиболее насущных проблем, в интересах устойчивого развития как самого города, так и создания благоприятных условий для жизнедеятельности населения <4>.

<3> Анимица Е. Договор общественного согласия // Муниципальная власть. 2003. N 4. С. 36.
<4> Там же. С. 36.

Следовательно, говоря о законных интересах на муниципальном уровне, необходимо учитывать "собирательный характер" используемого понятия.

Если охраняемые законом интересы участника правоотношения обладают неизменной структурой вне зависимости от того, какими компетентными органами они могут быть защищены, на какой уровень власти они "выходят", оставаясь полностью непредсказуемыми в своих стремлениях к обладанию тем или иным социальным благом, то законные интересы самого муниципального образования - менее динамичны и более прогнозируемы. Никто с уверенностью не может сказать, что в очередной раз составит предмет интереса каждой отдельной личности, однако то, что постоянно заботит муниципальные образования, - достаточно наболевшая тема, и вычленить из указанного спектра проблем именно законные интересы - задача научно и практически значимая.

Определимся с тем, какие же непосредственно законные интересы можно назвать в качестве наиболее злободневных для муниципального образования в нашем государстве.

Глава 3 Федерального закона "Об общих принципах..." определяет перечень вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению. Но не все так просто, как это видится в законодательной концепции. То, что по своей сути призваны решать муниципальные органы власти, и то, как это видит законодатель, - достаточно противоречивые вещи.

Большинство законных интересов на муниципальном уровне опосредуются одним аспектом: областью нерешенных проблем, которые во многом обусловливаются характером действующего законодательства.

Бесспорно, законодатель четко обозначил вопросы, которые вправе решать местные органы власти, сферу деятельности, являющуюся прерогативой федеральных и региональных властей.

Существуют бюджеты соответствующих уровней, в государстве сложился специфический характер межбюджетных отношений, который также закрепляется действующим законодательством. Но если в целом права муниципальных образований как таковые сплошь и рядом не нарушаются, то законодательные и правоприменительные парадоксы ущемляют законные интересы как целых территорий, так и жителей, на них проживающих.

Необходимо отметить, что характер перераспределения финансовых ресурсов в нашем государстве складывается явно не в пользу муниципальных образований. Так, по состоянию на 2003 г. в консолидированном бюджете России доля местного самоуправления составляет не более 17%, в расходах - 30%, т.е. налицо явная диспропорция <5>.

<5> Райло Г. Перестанут ли финансы петь романсы? // Муниципальная власть. 2003. N 4. С. 82.

Диспропорция усугубляется тем фактором, что значительная часть местных поступлений изымается в бюджеты вышестоящих уровней, что не только не позволяет местным органам власти решать возложенные на них задачи, но и лишает последних заинтересованности в расширении, пополнении налогооблагаемой базы.

Муниципальные органы власти призваны решать огромное количество насущных проблем жителей, проживающих на их территории, однако законодательная практика складывается так, что, следуя букве закона, сделать это эффективно практически невозможно. Поэтому "основной" законный интерес практически всех без исключения муниципальных образований заключается в том, чтобы были приняты поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, позволяющие муниципалитетам аккумулировать именно на местном уровне хотя бы сколько-нибудь значительную часть из тех доходов, которые они собирают.

Достаточно ярко сказанное может проиллюстрировать заявление бывшего мэра г. Саратова. "Саратов - город-донор. Мы отдаем в бюджеты вышестоящих уровней три четверти доходов, собираемых на территории муниципалитета. Следовательно, для собственного развития остается не более 25 процентов. К сожалению, в длительных переговорах с правительством области и областной думой по формированию бюджета на 2003 год не удалось достичь взаимопонимания... Вот почему даже в январе администрация Саратова выполняла расходную часть бюджета в режиме временного управления" <6>.

<6> Аксененко Ю. И ни в чем себе не отказывайте, или Почему Саратов начал год без городского бюджета? // Муниципальная власть. 2003. N 1. С. 102.

Здесь речь идет именно о соответствующем законном интересе, который, как бы этого многим ни хотелось, субъективным правом органов власти "низшего" уровня не является. Да, местные органы власти имеют право выступать с соответствующими инициативами, которые диктуются реально складывающимися обстоятельствами, однако федеральный орган законодательной власти также связан весьма конкретными обязательствами и рамками, условиями, обстоятельствами, исходя из которых ему и приходится принимать решения. Подобному интересу не корреспондирует чья-либо юридическая обязанность, однако он полностью находится в правовой сфере, соответствует объективно существующему праву, вытекает из действующих положений нормативно-правовых актов и направлен на обладание весьма конкретным социальным благом в виде корректировки законодательного курса, исходя из принципов разумности и целесообразности.

Этот законный интерес весьма актуален, прямым доказательством чему может служить XIII сессия Конгресса муниципальных образований РФ, которая проводилась в Москве 11 ноября 2003 г. На диспропорции, сложившиеся в сфере перераспределения финансовых ресурсов, затрудняющие реализацию полномочий местных органов власти, обращали внимание представители всех муниципалитетов, присутствовавших на заседании сессии.

Более того, открывая заседание Конгресса, Президент РФ В.В. Путин, говоря о ресурсах пополнения местных бюджетов (что и было им выделено в качестве основных приоритетов, способствующих эффективному действию вновь принятого Федерального закона "Об общих принципах..."), отметил, что "слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, а главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты необходимые шаги, которые должны изменить ситуацию. Правительство внесло в Государственную Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы" <7>.

<7> XIII сессия Конгресса муниципальных образований РФ: полный текст выступлений // Муниципальная власть. 2003. N 6. С. 6.

Слова Президента РФ подтверждают в определенных случаях присущий законным интересам характер "перехода" в субъективные права, а субъективных прав - в законные интересы. Другими словами, если упоминаемые Президентом поправки будут содействовать реализации ряда интересов муниципальных образований, то можно говорить о том, что когда-то законные интересы стали наконец субъективными правами, позволяющими реально действовать, опираясь на разработанные для этого гарантии.

В.В. Путин подчеркивает, что "местный уровень власти - это самый короткий и самый прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем" <8>. По большому счету местное самоуправление - это и есть форма самоорганизации граждан, проживающих в рамках одной территории, для решения общих проблем. Интересы местного самоуправления - это интересы каждого из его жителей в несколько обобщенном виде, а интерес каждого из живущих на данной территории имеет возможность и шанс быть реализованным посредством местных органов власти.

<8> Там же. С. 5.

Специфика муниципальных законных интересов прослеживается не случайно. Теснейшая взаимосвязь законных интересов органов местной власти и определенной части законных интересов граждан не должна нарушаться "внешними факторами". О внешних факторах должно помнить прежде всего государство в лице федеральных органов власти.

Г. Райло справедливо отмечает, что "в условиях недостаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления испытывают дополнительные трудности, связанные с тем, что различными федеральными и региональными нормативными правовыми актами они наделены отдельными государственными полномочиями, без передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных средств" <9>.

<9> Райло Г. Указ. соч. С. 84.

Упомянутый фактор затрудняет выполнение и без того нелегких задач, возложенных на органы местного самоуправления законодательством и подкрепляемых ответственностью перед его жителями, более того, делает часть приоритетных направлений развития муниципальных образований заведомо невыполнимыми, распыляя усилия последних на выполнение не всегда свойственных им функций и полномочий, не подкрепленных ничем (имеется в виду материальная сторона вопроса), кроме обязанностей.

Таким образом, еще один наиболее распространенный законный интерес муниципальных образований заключается в том, чтобы органы власти федерального уровня не делегировали им свои полномочия в определенных сферах, а если бы делегировали, то более ответственно подходили к вопросу их финансирования. Многочисленные законные интересы связаны и с объемом финансирования. Даже если оно и осуществляется, то понятно, что муниципалитеты заинтересованы получить от федеральных структур средств как можно больше, даже сверх того, что необходимо. Это также "вполне" законный интерес.

Подобный законный интерес по своей значимости и распространенности целесообразно "возводить" в ранг субъективного права, иначе местные органы власти в решении некоторых вопросов становятся просто придатком федеральных либо региональных органов. Так, "местное самоуправление в условиях... нестабильности и недостаточности финансовых источников деятельности, отсутствия государственной поддержки под предлогом развития самостоятельности местного самоуправления вынуждено было идти на постоянные уступки региональным органам власти, постепенно превращаясь в третий нижний уровень государственной власти" <10>.

<10> Иванова Е. Реформирование местного самоуправления: теоретико-правовые вопросы // Муниципальная власть. 2003. N 4. С. 17.

Справедливо рассуждает бывший глава г. Пятигорска: "Поскольку почти повсеместно органы государственной власти стремятся обязать органы местного самоуправления исполнять отдельные государственные полномочия без финансового и материального обеспечения, а органы прокуратуры по этим же вопросам выносят протесты в связи с исполнением полномочий, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, последние и рискуют в дальнейшем остаться под дамокловым мечом ответственности перед населением - за неисполнение вопросов местного значения, перед органами государственной власти - за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, перед органами прокуратуры и суда - за превышение установленных полномочий" <11>.

<11> Васильев Ю.В. Зачем зарабатывать, если излишки отнимут? // Муниципальная власть. 2003. N 1. С. 51.

Приведенное высказывание подчеркивает не только важность исследуемой нами категории "законный интерес" в механизме осуществления властных полномочий на различных уровнях, не только актуальность осуществления эффективной правовой политики в сфере их реализации, но и то, что охраняемые законом интересы в определенной степени обусловливаются проблемами, стоящими перед конкретным участником правоотношений, будь то физическое лицо или муниципальное образование. Большинство законных интересов муниципальных образований данными проблемами и обусловливаются, стремясь к их разрешению либо к изменению ситуации приемлемым способом, опираясь на потребности жителей определенной территории.

Муниципальные законные интересы - чрезвычайно сложный институт современной правовой действительности. Законные интересы муниципалитетов заключаются и в предотвращении, устранении конфликтов с федеральными и региональными органами власти, и в нахождении компромиссов, точек соприкосновения и конструктивного взаимодействия с действующими на определенной территории хозяйствующими субъектами, которые пытаются пролоббировать свои интересы. Власть заинтересована во взаимодействии с крупным, малым и средним бизнесом, а он - с властью.

Местные органы власти заинтересованы в поддержке населения, в его одобрении своих действий, в уважительном к себе отношении, а население, в свою очередь, в быстром и эффективном разрешении самых сложных вопросов, для чего, собственно говоря, и выбирает муниципальную (и не только) власть.

Казалось бы, данные законные интересы "муниципального уровня" сбалансированы, хотя и обладают диалектической противоречивостью, которая - явление вполне естественное.

Однако в законных интересах на муниципальном уровне могут возникнуть деструктивные противоречия, которые необходимо решать, понятно, с учетом мнения населения.

Поясним это следующим примером. Местные органы власти заинтересованы в снижении тарифов на теплоэнергию, в чем, собственно говоря, заинтересовано и население. Для решения проблемы администрация решает запустить турбину по сжиганию твердых бытовых отходов (мусора), а получаемую энергию использовать в "благих" целях. Но дешевый способ получения теплоэнергии упирается в другую проблему - экологическую. Понятно, что даже соблюдение всех технических норм и правил не снимет того напряжения, которое будет испытывать население, получая дешевую теплоэнергию.

Следовательно, законный интерес администрации местного самоуправления может противоречить законному интересу всех и каждого - дышать чистым воздухом, хотя и направлен изначально, казалось бы, также на благую цель.

Законным интересам на муниципальном уровне, как, впрочем, охраняемым законом интересам в целом как правовой категории, присуще определенное "броуновское движение", основанное на их многообразии и противоречивом характере соответствующих закону стремлений различных участников правоотношений.

Так как местное самоуправление - это форма самоорганизации граждан в рамках определенной территории, решение населением самостоятельно, на свой страх и риск, вопросов местного значения, то неудивительно, что данный уровень организации и осуществления власти не только аккумулирует в себе противоречивые законные интересы, но и призван содействовать оптимальному их осуществлению, исходя из развития конкретных ситуаций, сообразуясь со складывающимися обстоятельствами.

Наиболее существенным во всем диалектическом многообразии законных интересов на муниципальном уровне является то, чтобы органы муниципальной власти, обобщая на качественно ином уровне законные стремления жителей муниципалитета, не пытались искусственно ограничивать инициативу последних, тем самым постепенно отдаляя власть от населения. Именно "власть населения" и должна быть основой функционирования компетентных структур рассматриваемого уровня, который в отличие от органов власти "других" уровней находится в непосредственной близости к населению.

Более того, органы местного самоуправления должны не только принимать в качестве своеобразного ориентира интересы жителей, населяющих его территорию, но и активно вовлекать граждан в решение наиболее актуальных проблем. Имеются все основания утверждать, что законным интересом огромного количества муниципальных образований является эффективное решение проблем, стоящих перед муниципалитетом, самими его жителями или первичной их организацией в лице территориального общественного самоуправления.

Для этого необходимо создать соответствующие условия, предпосылки, чтобы самостоятельное решение проблем и удовлетворение законных интересов граждан самими гражданами было бы не голословным, но организационно подготовленным уже самой администрацией определенного муниципалитета.

Достаточно убедительным примером является взаимодействие местных органов власти г. Тюмени с системой организованного там территориального общественного самоуправления (ТОС). Основные задачи ТОС - помощь населению в решении насущных жизненных проблем. Серьезным же стимулом к добросовестной работе ТОС является система их конкурсного финансирования самими муниципалитетами. Заместитель председателя Тюменской городской думы В. Конюхова отмечает, что "одним из самых эффективных способов вовлечения граждан в самоуправление стали городские конкурсы на получение муниципальных грантов" <12>.

<12> Конюхова В. Нам гранты строить и жить помогают // Муниципальная власть. 2003. N 4. С. 59.

Таким образом, финансирование определенного проекта, конкретной инициативы граждан в случае ее целесообразности и способности удовлетворить наиболее насущные потребности и интересы жителей муниципального образования является не только стимулом к проявлению активности граждан, не только мотивом к их самостоятельному участию в разрешении наиболее наболевших проблем, тесно связанных с их бытом, но и своеобразной гарантией признания многочисленных законных интересов, которые могут существовать у населения.

Это подчеркивает не только теснейшую связь между интересами каждого из жителей муниципалитета и местными административными органами, но и необходимость подобной взаимосвязи для конструктивного разрешения всего того многообразия вопросов, которые актуальны для данного уровня власти.

Самые разные законные интересы на муниципальном уровне могут находить достаточно разнообразные, порой даже причудливые формы своей реализации.

Так, жители дома N 15 по ул. Молодежная поселка Белоозерский Воскресенского района Московской области имеют законный интерес (как и многие другие жители) платить меньшую сумму коммунальных услуг, жить в более благоустроенном многоквартирном доме, чем это позволяют средства, выделяемые на его ремонт местными органами власти (которым это также нельзя вменять в вину в силу известных объективных обстоятельств и состояния отрасли ЖКХ в целом). Вполне "распространенный" законный интерес нашел достаточно оригинальную форму реализации на уровне рассматриваемого муниципального образования. Жильцы дома N 15 организовали территориальное самоуправление многоквартирным домом, что и позволило им решить ряд достаточно сложных вопросов. Представитель территориального самоуправления многоквартирным домом рассказывает: "Почему мы так настойчиво добивались поставленной цели: взять на себя ответственность за самоуправление жилым домом?.. Жителям нашего дома надоело выпрашивать каждую электролампочку и по нескольку дней ждать, когда ее установят хотя бы на первом этаже перед входом в лифт... Мы не хотели в один "прекрасный" день оказаться под развалинами дома, давно требующего капитального ремонта" <13>. В результате жильцы объединились, зарегистрировали устав территориального сообщества жителей дома, получили права юридического лица, открыли расчетный счет в банке, получили отдельную строку в местном бюджете муниципального образования "Воскресенский район".

<13> Бобович Р. Кто в доме хозяин? // Муниципальная власть. 2003. N 2. С. 44.

Чрезвычайно важно продумать эффективные механизмы сочетания, "взаимоувязки" законных интересов друг с другом, чтобы их реализация была: а) возможной; б) шла на пользу муниципальному образованию в целом.

Это должно стать приоритетной задачей как правотворческого, так и правоприменительного направления правовой политики, одним из субъектов которой муниципальные образования и являются.

В то же время необходимо отметить, что муниципальные законные интересы являются феноменом не только чрезвычайно распространенным, но и "пробивающим" себе дорогу посредством многочисленных обращений в судебные инстанции. Это позитивный признак, который говорит о том, что законные интересы из категории теоретической, а значит, с трудом признаваемой компетентными органами, превращаются в полноценный институт современной правовой действительности, средство осуществления правовой политики.

"Многие субъекты РФ через свои органы законодательной власти грубо и невежественно регулируют вопросы местного значения, выходят за рамки своей компетенции... создавая этим серьезное препятствие для развития местного самоуправления в регионе... В такой ситуации единственным действенным способом контроля соответствия регионального законодательства Конституции РФ и федеральным законам должен стать судебный контроль" <14>.

<14> Якутова М. Все - в суд! // Муниципальная власть. 2003. N 2. С. 19.

Судебный контроль и становится таким средством контроля, к которому все чаще и чаще прибегают муниципальные образования, не боясь "испортить отношения" с региональными и федеральными структурами, отстаивая свои законные интересы. Если права муниципалитетов нарушаются не так часто, что обусловлено объективными причинами и нежеланием соответствующих структур вступать в прямой конфликт с законом, то законные интересы последних ущемляются сплошь и рядом.

Однако стоит отметить, что практика судебных разбирательств споров, опирающихся именно на нарушения законных интересов муниципальных образований, - достаточно бедная. Большинство споров продолжают "вращаться" вокруг оспаривания тех или иных нормативно-правовых актов регионального или федерального уровня муниципалитетами.

Тем не менее спектр действия и характер осуществления законных интересов на муниципальном уровне гораздо более разнообразны, что в условиях повышения правовой культуры населения и решимости отстаивать законные интересы самими органами власти соответствующих уровней, несомненно, повысит количество интересных судебных разбирательств, где основным камнем преткновения будет именно законный интерес.