Мудрый Юрист

Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации

Антонова В.В., соискатель кафедры муниципального права и управления Ростовского госуниверситета, юрисконсульт Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления (г. Москва).

Современные процессы развития российского федерализма сопровождаются новыми тенденциями совершенствования всей системы конституционного регулирования, важным элементом которого является региональный уровень - конституционное законотворчество субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. предоставила не только республикам, но и всем субъектам РФ возможность осуществления конституционного законотворчества, главным результатом которого стало самостоятельное принятие субъектами Российской Федерации своих конституций и уставов. Это привело к значительному расширению и обогащению системы конституционно-правового регулирования в Российской Федерации и соответственно к формированию конституционного права субъектов РФ <1>.

<1> См. об этом: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М.: ООО "Городец-издат", 2002.

Следует, правда, учитывать, что предметные характеристики конституционно-правовых отношений в субъектах РФ, как справедливо отмечается в литературе, во многом являются продолжением аналогичных общественных отношений федерального уровня <2>. Но это не только не исключает, а, напротив, предполагает необходимость проявления инициативы и определенной самостоятельности субъектов РФ в выборе вариантов конституционно-правового регулирования с учетом необходимости соблюдения общих, получающих закрепление на федеральном уровне, конституционных принципов, основ и начал регулирования, с одной стороны, и учета национальных, исторических, иных региональных особенностей субъектов РФ - с другой. Более того, все это - обеспечение единства общего и особенного в конституционном регулировании субъектов РФ - должно получать свою реализацию на основе и с учетом важного требования Конституции РФ о равноправии субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), в том числе с точки зрения их взаимоотношений с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Сквозь призму данного конституционного принципа необходимо оценивать и реализацию достаточно специфичной формы правотворческой деятельности субъектов РФ - конституционно-уставного законотворчества.

<2> См.: Авакьян С.А. Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. Материалы научной конференции / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М., 1999. С. 9.
  1. Само понимание соответствующей сферы законотворческой деятельности как конституционно-уставной призвано отразить принципиальное единство законотворчества республик, обладающих характеристиками государства, по принятию своих конституций (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66 Конституции РФ), с одной стороны, и иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), статус которых определяется уставом соответствующего субъекта, - с другой.

Представляется неточной различная, "разделенная" характеристика данного вида правового регулирования в зависимости от вида субъектов РФ: применительно к республикам - как конституционного, а применительно к другим субъектам - как уставного. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ предполагает принципиальное единство сущностных характеристик, юридических свойств, а стало быть, и порядка принятия как конституций, так и уставов субъектов РФ. Поэтому наиболее предпочтительным представляется не "двойное" и тем более "разделенное" наименование этих процессов правовой регламентации, а их характеристика в рамках единой категории "конституционно-уставное регулирование", в одинаковой мере соотносимой с соответствующей формой государственно-правовой деятельности и республик, и территориальных субъектов РФ.

Это, естественно, не должно вести к излишней унификации конституционно-уставного регулирования и соответственно основных законов субъектов РФ. Их специфика, особенности определяются не только (а возможно, и не столько) формально-юридическими особенностями, например, республик в их соотношении с территориальными субъектами, а прежде всего историческими, природно-экономическими, социально-культурными, религиозно-конфессиональными, национально-этническими и другими особенностями соответствующих субъектов. При таком подходе может вполне оказаться, что, например, между уставом края (области) и конституцией республики - как субъектов РФ, расположенных в одном регионе, - больше общего, чем между уставами территориальных субъектов РФ, расположенных в принципиально различных условиях своего развития (Крайнего Севера и Дальнего Востока, Северного Кавказа и т.п.).

В то же время в настоящее время в конституционно-уставном регулировании, к сожалению, определяющее значение с точки зрения государственно-правовой идентификации и статусных характеристик отдельных субъектов РФ придается формально-юридическим отличиям республики от других субъектов, а не, условно говоря, реализации социологического подхода в конституционно-уставном законотворчестве, когда конституции и уставы действительно могли бы выполнять роль юридического "портрета" соответствующего субъекта РФ с учетом всего объема его социально-экономических и других особенностей.

Уже этим определяются актуальность и специфика данной проблематики, тем более если иметь в виду, что на современном этапе развития российского федерализма данная форма правотворческой деятельности субъектов РФ характеризуется новыми требованиями к качеству регионального конституционного регулирования и соответственно к содержанию конституционного законодательства субъектов РФ. Например, возникает множество новых вопросов, которые связаны с ролью регионального конституционно-уставного регулирования в условиях перераспределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, проведения экономической, административной, социальной и других реформ.

Важным условием и предпосылкой успешного решения соответствующих проблем является обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным законам в пределах единого конституционного пространства Российской Федерации. В этом находит свое отражение тот факт, что укрепление российской государственности на современном этапе ее развития - это прежде всего совершенствование российского федерализма, гармоничное развитие федеративной конституционной системы России, важным элементом которой являются конституции, уставы субъектов РФ. Только на этой основе может стать реальностью повышение роли регионального конституционно-уставного регулирования - как с точки зрения усиления влияния конституций, уставов субъектов РФ на формирование развитой системы регионального отраслевого законодательства, так и с точки зрения повышения роли соответствующих конституционных актов регионального законотворчества на развитие конституционного права Российской Федерации и на всю систему российского законодательства.

Конституционное регулирование в нашей стране имеет, таким образом, ярко выраженную федеративную природу. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. указывается, что конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов. Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер <3>.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.
  1. Безусловным является в этом плане и тот факт, что Конституция РФ составляет первичную нормативно-правовую основу конституционно-уставного правового регулирования. В этом плане Конституции РФ присущ ряд таких свойств, которые предопределяют ее некий правотворческий потенциал. Это, в частности, абсолютная первичность конституционного регулирования, его верховенство в системе законодательства. Что же касается воздействия Конституции РФ на законодательство субъектов Федерации (в том числе конституционно-уставное), то оно является составной частью общего процесса конституционного регулирования общественных отношений. Это предопределяет необходимость развития федеральных конституционных положений в уставах и конституциях субъектов Федерации, в том числе для обеспечения осуществления самой Конституции РФ, с одной стороны, и гарантирования внутренней согласованности всей федеральной законодательной системы - с другой.

Конкретные правовые механизмы влияния Конституции РФ на конституции (уставы) и соответственно на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ весьма многообразны. Можно выделить несколько видов воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ <4>.

<4> Пожалуй, наиболее полно их в свое время раскрыл Белкин А.А. См. его работу: Понятие и виды конституционного воздействия на текущее законодательство // Вестник Ленинградского университета. 1984. N 17.

А. Обеспечение соответствия конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ. К данному виду конституционного воздействия относятся, во-первых, признание конституций и уставов субъектов РФ соответствующими Конституции РФ, не противоречащими ей. Во-вторых, признание каких-либо положений конституций или уставов неконституционными, что относится исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ. В-третьих, детерминация принятия соответствующих актов субъектов РФ, при которой необходимость принятия обусловлена непосредственно конституционными положениями. Одним из оснований детерминации является то, что в Конституции РФ прямо сказано о необходимости принятия каких-либо нормативных правовых актов. Например, ст. 5 Конституции РФ устанавливает, что республика (государство) имеет свою конституцию, а иные субъекты Федерации - уставы. В-четвертых, разрешение коллизий между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации; одним из способов разрешения коллизий является провозглашение приоритета действия федеральной Конституции над конституциями (уставами) субъектов РФ. Так, согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречий между РФ и ее субъектами по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов действуют нормы федерального законодательства. В-пятых, воспроизведение норм федеральной Конституции в конституциях (уставах) субъектов РФ (например, перенесение положений ст. 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов в конституции (уставы) субъектов).

Б. Второй вид воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ - его конституционное обоснование. В этом случае воздействие Конституции РФ протекает на более глубоком уровне. К этому виду воздействия можно отнести детерминацию норм - включение в конституции (уставы) субъектов РФ под непосредственным воздействием федеральной Конституции новых правовых норм. Детерминация может реализовываться в рамках принятия новой конституции (устава) субъекта РФ либо путем внесения дополнений к ранее принятым конституциям (уставам) субъектов РФ.

В. Конкретизация - это воплощение абстрактного содержания конституционной нормы на конкретном законодательном уровне. Этот процесс проходит, в частности, с помощью операции ограничения понятий. В данном случае понятие уменьшается по объему, при этом расширяется его содержание.

Конкретизация конституционных норм весьма распространена в законодательстве субъектов РФ. Некоторые нормы Конституции не только содержат обобщения, но и как бы предваряют законодательство субъектов РФ в их конкретизации. Например, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определяет, что система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно, но одновременно имеется ссылка на Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Г. Дополнение - относительно самостоятельная форма соотношения юридических норм. Общее дополняемой и дополняющей нормы - в предмете регулирования. Причем этот предмет должен быть заключен в пределы регламентации одного и того же общественного отношения. В случае регламентации близких по характеру, но самостоятельных отношений могут возникнуть сложности с определением дополняемой и дополняющей нормы. Обязательное условие для дополнения - зависимость между содержанием двух норм.

Дополнение возможно в отношении актов различного уровня, в том числе и конституций (уставов) субъектов РФ. В этом случае дополняемая норма направлена как бы на формирование самого объекта конституционно-правового регулирования. Дополняющие нормы обеспечивают, в свою очередь, перенос конституционной энергии федеральной Конституции на уровень регионального конституционно-уставного регулирования. Этот процесс обеспечивает необходимую согласованность федерального и регионального уровней правовой регламентации конституционно значимых отношений.

  1. Возможно выделение и некоторых других форм воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ. В обобщенном плане Конституция РФ выполняет в этом плане двуединую функцию: с одной стороны, она представляет собой нормативную основу правового регулирования общественных отношений во всех сферах человеческой жизнедеятельности и на всех уровнях ее проявления (Федерация в целом - ее субъекты - местное самоуправление); с другой - закрепляя основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законотворчества между Федерацией и ее субъектами, Конституция предопределяет тем самым федеративную природу и самой по себе правовой системы, равно как и всей структуры организации федеральной и региональной государственной власти в России.

Уже это обстоятельство порождает объективные сложности формирования единого конституционного пространства России. У федерального и регионального законодателя должны быть четко очерчены свои "ниши" конституционно-правового регулирования. В этом плане Конституция РФ 1993 г. дает, к сожалению, весьма ограниченные ориентиры для регионального конституционно-уставного законотворчества. Например, даже применительно к такому важному вопросу, как система органов государственной власти субъектов РФ, она ограничивается весьма общими установками для регионального законодателя (в частности, ч. 2 ст. 11, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 77). Это можно было бы истолковать таким образом, что федеральная Конституция предоставляет самостоятельность субъектам РФ в решении соответствующих конституционно-уставных вопросов. Однако реальная практика конституционно-правового строительства пошла по другому пути: например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <5>, с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) <6>, предельно жестко унифицировал порядок решения конституционно-уставных, в своей основе, вопросов организации государственной власти в субъектах РФ. Справедливости ради следует отметить, что начало этим процессам было положено задолго до возникновения политики выстраивания "исполнительной вертикали". Так, уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края был сделан вывод, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти <7>.

<5> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<6> См.: СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 13.
<7> См.: СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

Еще меньше самостоятельности предоставляется субъектам РФ по конституционно-уставному законотворчеству в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Более того, Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области прав человека и гражданина. Положения Конституции РФ о том, что к ведению Федерации относятся "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" (п. "в" ст. 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится "защита прав и свобод человека и гражданина" (п. "б" ч. 1 ст. 72), не основываются на объективных критериях такого разграничения. Очевидно, что "защита" может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта Российской Федерации, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод <8>. Подтверждением трудностей, с которыми сталкивается региональный законодатель при принятии такого рода нормативно-правовых, в том числе конституционно-уставных, актов, свидетельствует, в частности, рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции самого понятия "нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина" <9>, что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты "не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". С другой стороны, все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции.

<8> См.: Бондарь Н.С. Европейские стандарты по правам человека в конституционном пространстве Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2004. N 3. С. 22 - 26.
<9> Определение Конституционного Суда РФ от 14 января 2003 г. // Архив Конституционного Суда РФ. 2003.

В связи с этим особого внимания заслуживает проблема соответствия регионального конституционно-уставного регулирования требованиям федеральных законов: а) принятых по предметам ведения Российской Федерации; б) принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу положений ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В то же время вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ. Именно в этом смысле всегда присутствует субординация законов с обеих сторон, коль скоро те и другие обладают прямым действием. Это, с одной стороны, составляет существенное преимущество; с другой - в данной ситуации неизбежны коллизии законодательных актов разного уровня в рамках единого федерального конституционного пространства, к которому относится и конституционно-уставное регулирование субъектов Российской Федерации.