Мудрый Юрист

Актуальные проблемы уведомления в производстве по делам об административных правонарушениях

Дошин П.А., аспирант кафедры административного права Российской академии правосудия при ВС РФ, мировой судья 2-го судебного участка Балашихинского судебного района Московской области.

Практика применения КоАП РФ выявила множество проблем практического применения положений, закрепленных в нем, требующих анализа и выработки единого механизма их разрешения. В значительной степени данный вопрос встал перед судами, от которых требуется не только выработка направлений разрешения выявленных проблем, но и формирование единого правоприменительного пространства, путем единой правоприменительной практики. Причем именно в судах недопустим плюрализм мнений по одному и тому же вопросу при вынесении судебных актов, так как он в значительной степени несет дискредитирующую составляющую для судебной системы в целом, в глазах гражданского общества, требующего от судов формирования безукоризненной судебной практики.

Одной из таких проблем, возникших при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, стал вопрос об уведомлении лиц, привлекаемых к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела.

Анализируя историю данной проблемы, необходимо отметить, что она перекочевала, практически без изменений, из периода действия КоАП РСФСР. Так, в Определении Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 27 октября 1995 г. говорится, что "невыполнение требований закона о надлежащем извещении привлекаемого к административной ответственности лица о времени и месте рассмотрения материала повлекло отмену постановления о наложении административного взыскания". Как видно из этого Определения, Исакова обратилась в суд с жалобой на действия начальника 18-го отдела ГАИ УВД Центрального административного округа г. Москвы Р., вынесшего постановление о наложении на нее административного взыскания в виде штрафа. Она сослалась на то, что в сентябре 1994 г. при управлении принадлежащей ей автомашиной была остановлена инспектором ГАИ, который изъял у нее водительское удостоверение, выдав временное разрешение на вождение автомашины. 18 ноября 1994 г. ею было получено по почте постановление от 8 ноября 1994 г. о наложении на нее административного взыскания. Исакова просила отменить данное постановление, указав, что Правил дорожного движения не нарушала, инспектор не представил доказательств ее вины, вопрос о наложении штрафа рассмотрен в ее отсутствие без уведомления ее должным образом и что истек срок привлечения ее к административной ответственности.

Решением Замоскворецкого межмуниципального районного народного суда Центрального административного округа г. Москвы в удовлетворении жалобы отказано, сумма штрафа снижена с 10250 руб. до 4100 руб.

Президиум Московского городского суда оставил без удовлетворения протест заместителя Председателя Верховного Суда РФ об отмене судебного решения.

Заместитель Председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене судебных решений с вынесением по делу нового решения об отмене постановления по делу об административном правонарушении и прекращении дела.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 27 октября 1995 г. протест удовлетворила по следующим основаниям.

Отказав в удовлетворении жалобы Исаковой, суд, в частности, сослался на то, что присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, при рассмотрении дела в силу ч. 2 ст. 258 КоАП РСФСР не является обязательным, заявительница не представила доказательств того, что она не вызывалась в 18-й отдел ГАИ.

Между тем согласно ч. 1 ст. 247 КоАП РСФСР дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела.

Следовательно, хотя присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, и не является обязательным условием рассмотрения такого дела, однако необходимо надлежащее извещение лица о времени и месте рассмотрения дела.

Исходя из закрепленного в ч. 3 ст. 123 Конституции Российской Федерации принципа состязательности и равноправия сторон в судопроизводстве, обязанность доказать законность применения административного взыскания, в том числе и соблюдение установленного законом порядка рассмотрения дела об административном правонарушении, в случае рассмотрения в суде жалобы гражданина на постановление по делу об административном правонарушении лежит не на гражданине, как ошибочно посчитал суд, а на органе (должностном лице), вынесшем обжалуемое постановление.

В материалах дела отсутствуют данные, которые позволили бы достоверно судить о надлежащем извещении Исаковой о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Из корешков повесток от 19 сентября 1994 г. и 9 октября 1994 г. не видно, что повестки были вручены Исаковой. Не содержится таких данных и в почтовом уведомлении от 17 октября 1994 г., на котором неизвестным лицом учинена надпись "От подписи отказалась". Иных документов, надлежаще извещающих Исакову о времени и месте рассмотрения дела, представитель должностного лица, вынесшего обжалуемое Исаковой постановление, представить не смог.

Приведенный выше пример иллюстрирует, что правовая природа проблемы уведомлений лиц, привлекаемых к административной ответственности, имевшая место до принятия КоАП РФ, сохранилась практически неизменно. В действующем законе вопрос об уведомлении урегулирован ст. 25.1 КоАП РФ: "1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом.

  1. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
  2. Судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие при рассмотрении дела лица, в отношении которого ведется производство по делу.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным..."

Как мы можем убедиться, современная норма все так же применяет понятие "надлежащее извещение", не давая его точного определения. Эта ситуация поставила перед судами проблему формирования практики разрешения данной проблемы, и актуальность этого вопроса выражается даже в том, что к настоящему времени уже Верховный Суд РФ высказался по этой проблеме в вопросах и ответах, утвержденных Постановлением Президиума от 1 марта 2006 г. "Вопрос 20: Можно ли признать надлежащим извещение лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, если оно было осуществлено не судьей, рассматривающим дело (и не по его поручению), а должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, до того как дело об административном правонарушении было направлено в суд?

Ответ: Извещение лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении, нельзя признать надлежащим, поскольку в соответствии с п. 1, 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ решение вопросов о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении и вызове в судебное заседание лиц, указанных в ст. 25.1 - 25.10 КоАП РФ, отнесено к компетенции судьи (органа, должностного лица), уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении.

Кроме того, необходимо учитывать, что, исходя из положений ст. 29.1 и 29.4 КоАП РФ, непременным условием законного и обоснованного рассмотрения дела об административном правонарушении является предварительная подготовка к его разбирательству. Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы: относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; имеются ли ходатайства и отводы.

Только после того, как подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении будет проведена, обсуждается, в частности, вопрос о назначении времени и места рассмотрения дела (п. 1 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ).

Таким образом, при назначении дела к рассмотрению лицом, составившим протокол об административном правонарушении, до направления дела в суд пропускается целая стадия, имеющая важное значение, а это может повлечь нарушение прав, в частности, лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, и потерпевшего". Как мы видим, Верховный Суд был вынужден высказаться по конкретному частному вопросу правоприменительной практики.

Попытка анализа сложившейся практики рассмотрения дела об административных правонарушениях вынужденно приведет нас к необходимости обращения к данным о причинах отмен постановлений по делам об административных правонарушениях. При этом наиболее показательными будут статистические данные по отмене постановлений мировых судей судьями федеральных городских судов, так как по своему объему это наиболее значительное количество дел.

Приведем лишь один пример. Допустим, гр. Т. совершил административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ, управляя автомашиной в состоянии алкогольного опьянения. 1 марта 2005 г. в отношении его был составлен протокол об административном правонарушении, который вместе со всеми материалами дела поступил 4 марта 2005 г. мировому судье. Судьей после изучения материалов дела было принято решение о возможности его рассмотрения, и им было вынесено определение о назначении дела к слушанию. С учетом времени прохождения повесток по судебному участку первое слушание было назначено через две недели, при этом учитывался и срок возврата извещений о получении повесток почтой, т.е. на 18 марта 2005 г. В назначенный день лицо в судебное заседание не явилось, ответа от почты нет, суд вынужден продлевать слушание дела до одного месяца, назначая повторное судебное заседание на 2 апреля 2005 г. К данной дате с почты была возвращена первая повестка с отметкой почты о ее возврате в связи с истечением срока хранения. Принимая во внимание, что срок, предусмотренный для рассмотрения данной категории дел, истек и его продление свыше одного месяца КоАП РФ не предусмотрено, судья обязан вынести постановление. Данное постановление выносится на основании материалов, имеющихся в деле. По данному составу правонарушений основными доказательствами является протокол об административном правонарушении и протокол об отстранении от управления транспортным средством, свидетельствующие об управлении лицом автомашиной, и акт медицинского освидетельствования на состояние алкогольного опьянения. Проверив законность представленных доказательств и не найдя основания для признания их недопустимыми, мировой судья выносит постановление о привлечении лица к административной ответственности и назначает наказание, при этом в качестве оснований для рассмотрения дела без участия лица, привлекаемого к административной ответственности, он вынужденно ссылается на ст. 25.1 КоАП РФ, и хотя в материалах дела отсутствуют данные о надлежащем уведомлении лица, привлекаемого к административной ответственности, объективно судья принял все возможные меры. После вынесения постановления его копия 5 апреля 2005 г. направляется лицу, в отношении которого оно было вынесено. Как правило, в отличие от повесток копии постановлений о привлечении к административной ответственности вручаются, объяснить подобный парадокс я затрудняюсь. 16 апреля 2005 г. Копия постановления вручается лицу, привлекаемому к административной ответственности. С этой даты начинает течь срок обжалования данного постановления, и 26 апреля 2005 г. по почте в адрес федерального суда направляется жалоба лица, привлекаемого к административной ответственности. С учетом работы почты данная жалоба поступает в федеральный суд 1 мая 2005 г. Как мы можем убедиться, к моменту назначения слушания по жалобе федеральным судьей срок давности привлечения лица к административной ответственности уже истек, а основным аргументом к отмене вынесенного постановления в жалобе указано ненадлежащее уведомление лица, привлекаемого к административной ответственности. Рассмотрение жалобы назначается на 10 мая 2005 г., и в ходе судебного заседания федеральный судья по основаниям отсутствия надлежащего уведомления лица о рассмотрении дела вынужден вынести постановление об отмене постановления мирового судьи. К этому времени срок давности привлечения лица к административной ответственности уже истек, и никакого другого решения, кроме прекращения производства по делу в связи с истечением срока давности привлечения лица, федеральный судья вынести не может. Лицу возвращается водительское удостоверение, и оно покидает здание суда. При подобном разбирательстве суд фактически не изучает других доказательств, которые могут и не оспариваться стороной. В данном примере приведены идеальные сроки поступлений дел в соответствии с КоАП РФ и не допущено ни одного нарушения процессуального законодательства со стороны судов.

Изучение отмененных постановлений мировых судей Балашихинского судебного района М.О. показало, что примерно в 80% случаев отмена постановления по делу об административных правонарушениях происходила именно в связи с отсутствием данных о надлежащем уведомлении лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела, именно по схеме, близкой к приведенному выше примеру. При этом в материалах дела присутствуют данные о том, что повестки о явке лиц, привлекаемых к административной ответственности, своевременно направлялись по адресам, указанным в протоколах об административных правонарушениях, однако были либо возвращены почтой в связи с истечением срока хранения повестки, либо к моменту рассмотрения дела федеральным судом вообще не вернулись, хотя согласно реестру передачи почтовой корреспонденции в адрес направлялись.

Сложившаяся ситуация была предопределена действующим КоАП РФ, в соответствии с закрепленными в нем положениями ст. 29.6 КоАП РФ дело необходимо рассмотреть в 15-дневный срок с момента его поступления в суд, и этот срок может быть продлен судьей до одного месяца при наличии ходатайства лица, привлекаемого к административной ответственности, либо в связи с необходимостью дополнительного выяснения обстоятельств дела. Все это в совокупности привело к тому, что фактически судьи оказались зависимыми от качества работы почты в соответствующих районах, т.е. от работы организации, не являющейся участником производства по делам об административных правонарушениях и в перспективе - от коммерческой организации. Низкое качество работы почты в районах уже не требует дополнительных комментариев, среднее время прохождения заказного письма в пределах судебного участка мирового судьи, расположенного в городе, составляет две недели, а как минимум 30% всех писем вообще не возвращается либо возвращается через 1 - 2 месяца. Фактически складывается ситуация, что мировой судья, получив дело об административном правонарушении и приняв решение о его рассмотрении судом, успевает направить только одну повестку и к моменту ее возвращения вынужден рассматривать дело, так как 15-дневный срок, установленный ст. 29.6 КоАП РФ, уже истекает, а оснований к продлению данного срока у него нет. Поставленные в подобную ситуацию, мировые судьи были вынуждены искать пути разрешения данного вопроса, и большинство из них нашли ответ в практике рассмотрения дел об административных правонарушениях в странах западной развитой демократии, где зачастую выписанный протокол об административном правонарушении одновременно является повесткой в суд. Первыми апробировавшими и широко внедрившими данную практику стали органы ГИБДД, которые с подачи мировых судей в протоколах об административных правонарушениях, чье рассмотрение отнесено к исключительной компетенции судов, стали указывать дату и время рассмотрения дел у мировых судей. Мировые судьи в районах зачастую выбирают один день в неделю, на всех участках, как день рассмотрения дел об административных правонарушениях, именно на этот день назначается слушание по подавляющему большинству дел об административных правонарушениях, что позволяет работникам ГИБДД совершенно обоснованно выбирать дату и время рассмотрения дел, в среднем через 10 дней с момента составления протокола об административном правонарушении. Эта практика оказалась чрезвычайно эффективной, так как позволила значительно сузить возможности злоупотребления своими правами со стороны лиц, привлекаемых к административной ответственности, у них уже нет возможности заявить, что он не был извещен о времени и месте рассмотрения дела. Кроме того, судьи не были лишены своего права самостоятельно выбирать окончательную дату рассмотрения дела, так как в случае если им было необходимо дополнительное время, они могли произвольно назначить слушание на нужную дату, а при явке лица в суд в дату, указанную в протоколе, вручить ему необходимое уведомление, а при необходимости - разрешить заявленные ходатайства. Эффективность данного механизма оказалась настолько велика, что позволила ему внедриться почти повсеместно и получить поддержку на уровне судов субъектов Федерации. Так, в письме председателя Московского областного суда С.В. Марасановой от 30 августа 2005 г., адресованном председателям районных судов, в котором проводился анализ характерных ошибок, допускаемых судьями при рассмотрении дел об административных правонарушениях, в числе прочего разъяснялось, что уведомление лиц, привлекаемых к административной ответственности по ст. 12.26 и ч. 1 ст. 12.8 КоАП РФ, о месте, времени и дате рассмотрения дела судом при составлении протокола об административном правонарушении фактически до принятия его к производству судом является надлежащим.

Несмотря на широкое внедрение вышеуказанного механизма уведомления, все судьи отмечали, что он имеет значительный правовой изъян, который и отметил Верховный Суд в приведенном мной в начале статьи ответе. Анализируя этот ответ, меня не оставляла мысль, что, пытаясь ответить на него, судьи Верховного Суда РФ искали пути и возможности к сохранению практики его применения, ведь на вопрос: "Можно ли признать..." необходимо было дать ответ либо "Да, можно", либо "Нет, нельзя", однако Верховный Суд избежал подобной формулировки, связав принятие решения с необходимостью выяснения судом, не привело ли уведомление органом, составившим протокол, к нарушению прав лица, привлекаемого к административной ответственности, и потерпевшего.

Кроме того, однозначное "нет" Верховного Суда РФ на поставленный вопрос, на мой взгляд, привело бы к противоречию с "духом" его разъяснений, данных в Постановлении Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ", в соответствии с п. 6 которого: "6. В целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу", т.е. Верховный Суд указал, что в случае если повестка вернулась в суд с отметкой почты о том, что лицо по адресу, указанному в протоколе об административном правонарушении, не проживает, то суд вправе рассматривать дело об административном правонарушении, как если бы лицо было надлежащем образом уведомлено о времени и месте рассмотрения дела, кроме того, Верховный Суд признал допустимым любую форму уведомления, подтверждающую факт передачи информации о времени и месте слушания дела. В подобной интерпретации уведомление лица, привлекаемого к административной ответственности, в протоколе об административном правонарушении, с вручением копии данного протокола лицу, привлекаемому к административной ответственности, полностью соответствует духу Пленума ВС РФ.

Совместный анализ двух этих разъяснений может вызвать ощущение, что в Верховном Суде РФ существуют две диаметрально противоположные позиции по вопросам толкования положений КоАП РФ. На мой взгляд, последнее разъяснение поставило больше вопросов для правоприменительной практики, оставив почву для возможного широкого толкования самого ответа на вопрос.

Сложившаяся ситуация указывает на необходимость законодательного закрепления путем внесения соответствующих изменений в КоАП РФ механизма, позволяющего уведомлять лиц, привлекаемых к административной ответственности, о дате и времени рассмотрения дела при составлении протокола об административном правонарушении. Другим путем, позволившим в значительном объеме разрешить сформулированную проблему, стали бы изменения в ч. 2 п. 6 ППВС от 24 марта 2005 г. N 5, при этом он имел бы следующую редакцию: "Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) осуществляется возврат почтовой корреспонденции без подтверждения факта ее вручения".

Эффективность же метода уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности, в протоколе об административном правонарушении уже апробирована на практике и нашла широкую поддержку у правоприменителей. Кроме того, на мой взгляд, развивая положения, сформированные в ответе Верховного Суда, гораздо более существенным нарушением прав потерпевших и общих принципов административной ответственности является возможность для лиц, совершивших административное правонарушение и изобличенных в этом, избежать заслуженного наказания путем банального уклонения от явки в судебное заседание. Говорить же о нарушении при данном способе уведомления каких-либо прав лица, привлекаемого к административной ответственности, крайне сложно, так как результатом данного уведомления можно лишь считать возложение на это лицо обязательства явиться в соответствующий суд для разбирательства дела, где именно он и может в полном объеме реализовать всю полноту прав, предоставленных ему КоАП РФ, для своей защиты. Никаких обязательств на суд данная форма уведомления не накладывает и не ущемляет его полномочий по рассмотрению дела.

В целом, по моему мнению, процессуальное законодательство по делам об административных правонарушениях в области уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности, не может себе позволить аналогию ни с уголовно-процессуальным, ни с гражданско-процессуальным законодательством, так как система и способы рассмотрения данных дел имеют коренные различия:

Вышеуказанные причины требуют от законодателя разработать иные принципы и механизмы уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности, отличные от традиционных методов, использовавшихся в уголовном и гражданском процессах.

Правоприменительная практика показала, с чем придется столкнуться в случае реализации планов по внесению изменений в действующее законодательство об административной ответственности, позволяющих составлять протоколы об административных правонарушениях без участия лиц, привлекаемых к административной ответственности, на основании данных технических средств (фото- и телекамер). Действующий современный метод уведомления фактически исключает практическую реализацию этого способа борьбы с административными правонарушениями. Действующий правовой механизм полностью устарел и не отражает современных реалий, которые должны быть учтены:

"- отсутствует жесткий паспортный режим в стране (люди живут не там, где прописаны, возможна временная регистрация, человек может не иметь регистрации и т.д.);

при разработке нового механизма уведомления лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Представленные мной выше предложения по корректировке действующего законодательства носят лишь косметическое значение и направлены на разрешение выявившихся правовых коллизий.