Мудрый Юрист

Нарушение антимонопольного законодательства при передаче органом местного самоуправления муниципального имущества в доверительное управление

Е.В. Середина, заместитель Начальника юридического отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области.

Дело N А71-350/2004-Г-27 Арбитражного суда Удмуртской Республики

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - Антимонопольный орган) обратился с заявлением Независимый профсоюз предпринимателей и работников организаций различных форм собственности "Единство" о проверке на соответствие антимонопольному законодательству Постановления администрации г. Ижевска от 7 мая 2004 г. N 196/2 "О передаче муниципального нежилого фонда в доверительное управление ООО ФКГ "Сайгас".

Данным актом органа местного самоуправления из оперативного управления МУ "Городское жилищное управление - Управляющая компания в ЖКХ г. Ижевска", Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды администрации г. Ижевска, МОУ "Центр детского технического творчества "Электрон" были изъяты 114 объектов муниципального нежилого фонда и предусмотрена их последующая передача по договору доверительного управления ООО ФКГ "Сайгас".

При рассмотрении данного дела Антимонопольным органом было установлено, что п. 1.2 Постановления администрации г. Ижевска от 7 мая 2004 г. N 196/2, предусматривающий обязанность Управления имущественных отношений администрации г. Ижевска заключить с ООО ФКГ "Сайгас" договор о передаче объектов муниципального нежилого фонда в доверительное управление, нарушает п. п. 1, 2 ст. 7, ст. 8 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции).

В основу квалификации нарушения органом местного самоуправления антимонопольного законодательства были положены следующие обстоятельства.

В ходе доверительного управления осуществляется профессиональное использование вверенного управляющему имущества публично-правового образования, что предполагает совершение управляющим в интересах собственника или выгодоприобретателя как юридических, так и фактических действий. К числу существенных условий договора доверительного управления п. 1 ст. 1016 ГК РФ отнесено установление размера и формы вознаграждения управляющему. В соответствии с решением Городской Думы г. Ижевска от 28 января 2004 г. N 180 "Об утверждении Положения о порядке управления муниципальным имуществом города Ижевска и Положения об учете муниципального имущества и порядке ведения реестра объектов муниципальной собственности города Ижевска" имущество, изъятое из оперативного управления муниципальных предприятий, учреждений и органов городского самоуправления, составляет имущественную казну. Расходы на содержание муниципальной имущественной казны предусматриваются в бюджете г. Ижевска.

На основании этих норм Антимонопольный орган пришел к выводу, что передача муниципального имущества в доверительное управление представляет собой реализацию полномочий по содержанию имущества и является муниципальной нуждой. На обеспечение муниципальных нужд, предусмотренных в расходах муниципального бюджета, должен быть оформлен муниципальный контракт, который размещается на конкурсной основе согласно ст. ст. 71, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Следовательно, с передачей ООО ФКГ "Сайгас" в доверительное управление 114 объектов недвижимости муниципального образования г. Ижевска оно получило преимущество в предпринимательской деятельности перед другими хозяйствующими субъектами, работающими на рынке услуг доверительного управления, поскольку стало вправе оказывать муниципальному образованию данные услуги без проведения конкурса.

Тем самым органом местного самоуправления был нарушен п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, поскольку необоснованно одному хозяйствующему субъекту - ООО ФКГ "Сайгас" предоставлена льгота, данное общество прямым волеизъявлением администрации г. Ижевска было определено в качестве доверительного управляющего муниципальным имуществом, что ставит его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, в отношении которых допущены дискриминационные условия. Между администрацией г. Ижевска и ООО ФКГ "Сайгас" заключено антиконкурентное соглашение, ограничивающее доступ на рынок доверительного управления муниципальным имуществом - нежилыми помещениями другим хозяйствующим субъектам, что нарушает ст. 8 Закона о конкуренции. По результатам проверки Антимонопольный орган на основании ст. ст. 7, 8, 12, 22 Закона о конкуренции выдал предписание от 26 июля 2004 г. N 33/04 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с неисполнением Администрацией предписания Управление Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании п. 1.2 Постановления администрации г. Ижевска от 7 мая 2004 г. N 196/2 недействительным.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики, оставленным в силе Федеральным арбитражным судом Уральского округа (кассационная инстанция), требования антимонопольного органа были удовлетворены.

Анализ судебных актов по настоящему делу актуален для дальнейшего правоприменения норм не только антимонопольного законодательства, но и законодательства о размещении заказов на поставки товаров для государственных и муниципальных нужд <*>.

<*> С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (СЗ РФ. 2005. N 30 (Часть I). Ст. 3105), который впервые в законодательной практике РФ определил детальные процедуры, предшествующие заключению муниципальных контрактов. Кроме того, антимонопольный орган в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" (СЗ РФ. 2006. N 9. Ст. 1017) определен как контролирующий орган в указанной сфере.

При рассмотрении дела в судебных инстанциях основные доводы органа местного самоуправления в обоснование законности вынесенного Постановления заключались в следующем:

  1. отсутствие у антимонопольного органа доказательств финансирования из муниципального бюджета услуг по договору доверительного управления;
  2. отсутствие правовых оснований для обязательного проведения органом местного самоуправления конкурса при выборе доверительного управляющего муниципальным имуществом;
  3. отсутствие у антимонопольного органа доказательств дискриминации хозяйствующих субъектов, работающих на рынке оказания услуг доверительного управления имуществом.
  4. Суд первой инстанции в своем решении установил, что ООО ФКГ "Сайгас" является коммерческой организацией, ставящее своей целью получение прибыли. Доверительное управление имуществом согласно гл. 53 ГК РФ осуществляется на основании гражданско-правового договора, порождающего обязательства по оказанию услуг.

В ходе доверительного управления осуществляется профессиональное использование вверенного управляющему имущества публично-правового образования, что предполагает совершение управляющим в интересах собственника как юридических, так и фактических действий. К числу существенных условий договора доверительного управления отнесено установление размера и формы вознаграждения управляющему. Кроме того, согласно п. 1 ст. 1016 и ст. 1023 ГК РФ услуги доверительного управляющего носят возмездный характер, и "доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении имуществом, за счет доходов от использования этого имущества".

При этом суд не принял возражения представителей администрации г. Ижевска о том, что расходы на оплату вознаграждения ООО ФКГ "Сайгас" будут осуществляться не из бюджета муниципального образования, а из отчислений от прибыли, получаемой доверительным управляющим в результате доверительного управления муниципальным имуществом.

Суд указал, что данные возражения не подкреплены документальными доказательствами со стороны органа местного самоуправления, и применил нормы акта муниципального уровня, согласно которым имущественная казна г. Ижевска формируется из имущества, изъятого из хозяйственного ведения, оперативного управления муниципальных предприятий, учреждений и органов городского самоуправления, а расходы на содержание муниципальной имущественной казны предусматриваются в бюджете муниципального образования.

Таким образом, судебное правоприменение указанных норм означает, по сути, для органа местного самоуправления единственную возможность устанавливать источник оплаты вознаграждения доверительному управляющему - из средств, предусмотренных в расходной части муниципального бюджета. В случае же когда расходная часть бюджета не предусматривает оплату услуг доверительного управляющего, то речь может идти лишь о несоблюдении муниципальным органом действующего законодательства.

  1. Судебные инстанции согласились с антимонопольным органом в квалификации нарушения ст. 7 Закона о конкуренции, выразившегося в принятии органом местного самоуправления акта о передаче в доверительное управление муниципального имущества, признав такую передачу муниципальной нуждой.

В решении Арбитражный суд указал: "Согласно статье 12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" расходная часть местных бюджетов включает в себя расходы, связанные с решением вопросов местного значения, к которым, согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закону Удмуртской Республики от 28 мая 1996 г. N 219-1 "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", относятся владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Руководствуясь также нормой законодательного акта муниципального уровня о том, что расходы на содержание муниципальной имущественной казны предусматриваются в бюджете муниципального образования, суд признал содержание муниципального имущества муниципальной нуждой".

Поскольку на обеспечение муниципальных нужд, предусмотренных в расходах муниципального бюджета в соответствии со ст. ст. 71, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации и п. 2 ст. 12 Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", должен быть оформлен муниципальный контракт, который заключается на основе открытого конкурса, публичный собственник, по мнению суда, был обязан провести конкурс, по результатам которого и выбрать доверительного управляющего.

Действительно, согласно ст. 210 ГК РФ именно собственник имущества несет бремя его содержания. Для передачи в доверительное управление муниципального имущества публичный собственник должен фактически им обладать. Согласно ст. 215 ГК муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования. При этом хотя договор доверительного управления имуществом в соответствии с п. 2 ст. 125 ГК и заключается уполномоченным органом местного самоуправления, однако в качестве учредителя выступает непосредственно муниципальное образование, являющееся собственником имущества.

Волеизъявление публичного собственника об изъятии из оперативного управления 114 объектов нежилого фонда, поступление их в муниципальную казну и последующая передача в доверительное управление сами по себе не противоречат действующему гражданскому законодательству. Специального публичного порядка заключения договора доверительного управления муниципальным имуществом по итогам конкурса (как это предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1996 г. N 1660 в отношении закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации) действующим федеральным законодательством не предусмотрено.

Суд, устанавливая обязанность муниципального образования соблюдать конкурсную процедуру заключения договора доверительного управления муниципальным имуществом, исходил из положений законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. При этом в основу определения муниципальной нужды был положен факт получения муниципальным образованием услуги по доверительному управлению муниципальным имуществом. Отсутствие же в расходной части муниципального бюджета строки о финансировании вознаграждения доверительному управляющему судебные органы квалифицировали как нарушение действующего законодательства.

Данное судебное правоприменение интересно в контексте позиции Арбитражного суда г. Москвы, рассмотревшего дело N А40-38752/02-122-192 <*>. При аналогичной схеме квалификации нарушения Правительством Москвы антимонопольного законодательства суд признал необоснованным довод антимонопольного органа об удовлетворении нужды субъекта Российской Федерации в получении от инвестора в государственную собственность объектов жилищного строительства, поскольку в бюджете города не было предусмотрено строки финансирования данных работ. Следовательно, в основу определения государственной нужды судом был положен факт отсутствия в расходной части бюджета строки о финансировании работ, а не фактическое получение государственным органом результата работ.

<*> См.: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 10. М., 2003. С. 85.

Как видно, судебная практика по данному вопросу не единообразна, а актуальность именно единообразного правоприменения возрастает в связи с внесением изменений в § 4 гл. 30 ГК, касающихся регулирования поставок товаров для муниципальных нужд <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 636.
  1. Довод администрации г. Ижевска об отсутствии доказательств ущемления интересов отдельных хозяйствующих субъектов, работающих на рынке оказания услуг доверительного управления имуществом, суд не принял исходя из факта рассмотрения Антимонопольным органом поступившего заявления от имени группы предпринимателей "Независимого профсоюза предпринимателей и работников организаций различных форм собственности "Единство".

Кроме того, в судебном решении обоснованно указано, что гражданским законодательством очерчен круг (потенциальных) субъектов доверительного управления. К ним относятся, в частности, любые юридические лица (за исключениями, установленными ГК РФ), а также индивидуальные предприниматели. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления не устанавливаются ограничения по субъектному составу потенциальных доверительных управляющих имуществом, входящим в казну г. Ижевска.

В отношении имущества, образующего казну г. Ижевска, доверительными управляющими могут выступать любые юридические лица и индивидуальные предприниматели. Согласно ст. 4 Закона о конкуренции такие юридические лица и индивидуальные предприниматели признаются хозяйствующими субъектами, работающими на рынок одного товара (имущества, образующего муниципальную казну г. Ижевска). Действия таких хозяйствующих субъектов должны соответствовать принципам конкуренции - "состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке".

Постановлением администрации г. Ижевска от 7 мая 2004 г. N 196/2 из числа всех возможных хозяйствующих субъектов была определена одна коммерческая организация - ООО ФКГ "Сайгас", с которой администрация г. Ижевска в лице Управления имущественных отношений заключит договор доверительного управления на указанные в постановлении 114 объектов муниципального нежилого фонда, входящего в имущественную казну г. Ижевска. При этом конкурсной либо иной процедуры, основанной на равном и открытом участии всех заинтересованных в оказании данной услуги хозяйствующих субъектов, проведено не было. Иные хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) по одностороннему волеизъявлению администрации г. Ижевска были исключены из числа доверительных управляющих муниципальным имуществом и не могли претендовать на вознаграждение по доверительному управлению. Данное обстоятельство свидетельствует об ущемлении их прав и ограничении конкуренции на рынке услуг по доверительному управлению муниципальным имуществом, входящим в казну г. Ижевска, и о необоснованном предоставлении одному хозяйствующему субъекту льготы, что является нарушением ст. 7 Закона о конкуренции.

Поскольку орган местного самоуправления изъял из оперативного управления часть объектов нежилого фонда, то он получил возможность передачи в доверительное управление муниципальным имуществом независимому участнику гражданского оборота. А поскольку суд пришел к выводу о необходимости соблюдения норм законодательства о размещении заказов на поставку товаров для муниципальных нужд при передаче муниципального имущества в доверительное управление, вывод о том, что выбор доверительного управляющего проведен без конкурса среди конкурирующих участников гражданского оборота, представляется вполне обоснованным.