Мудрый Юрист

Соотношение и взаимодействие понятий государственного управления и менеджмента

Калганова Л.А., советник отдела организации работы по исполнительным производствам, взятым на федеральный контроль, и взаимодействия с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека центрального аппарата ФССП России, кандидат технических наук.

Сравнительный анализ понятий государственного управления и менеджмента является широко дискутируемой методологической проблемой. В российской и западной практике стало привычным не только проводить четкое разграничение между государственным управлением и менеджментом (здесь имеется в виду управление в частном секторе) в смысле неэффективности первого в противовес эффективности второго, но и говорить о несовместимости этих научных понятий. В представлении широких кругов управление государственным сектором сильно "забюрократизировано", а управление в частном секторе носит "деловой характер", государственное управление часто коррумпировано, а управление в частном секторе носит демократический характер и т.д.

Дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается не одно десятилетие. Обсуждаются следующие вопросы. Как соотносятся эти два институциональных понятия? Правомерно ли использование имеющихся приемов, методов и инструментария менеджмента в сфере государственного управления? Что есть общего и что различает государственное управление и менеджмент? Являются ли эти два термина синонимами?

Начнем рассмотрение этих вопросов с определений и характеристик менеджмента. Менеджмент прошел в своем стремительном развитии от возникновения в конце XIX в. до наших дней огромный путь. Нет другой науки, которая оказала бы такое влияние на мировую и национальные экономики и стала бы большим по значимости ресурсом, чем сырье и материалы. Менее чем за полторы сотни лет менеджмент преобразил социальную и экономическую структуру развитых стран всего мира. Он создал глобальную экономику и установил новые правила для стран <1>.

<1> См.: Питер Ф. Друкер. Новые реальности. М.: СП "Бук Чембер Интернэшнл", 1994. С. 318.

В одном из основных изданий <2> менеджмент идентифицируется с управлением - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. В этом определении выделяются основные функции менеджмента. Менеджмент определяется как процесс достижения поставленных целей посредством использования труда людей. В него входят такие составляющие, как организация, руководство, искусство общения с людьми, способность ставить цели и находить средства для их достижения <3>. Это определение по своей сути и содержанию соответствует понятию социального управления.

<2> См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. М., 1999. С. 38.
<3> См.: Современное управление. Энциклопедический справочник. Том первый. М.: Издатцентр, 1997. С. 14.

Р. Дафт определяет менеджмент как эффективное и производительное достижение целей организации посредством планирования, организации, лидерства (руководства) и контроля над организационными ресурсами <4>. Здесь к функциям добавляется лидерство (руководство).

<4> См.: Дафт Р.Л. Менеджмент. СПб.: Питер, 2001. С. 18.

П. Друкер <5> выделяет главную задачу менеджмента: добиться, чтобы люди могли совместно заниматься одним и тем же делом, будучи объединены общими целями и ценностями, а также соответствующей структурой, подготовкой и развитием, необходимыми для того, чтобы выполнять свою работу и реагировать на перемены. Он также видит функцию (достижение) менеджмента в объединении в одной организации до десяти тысяч высокообразованных людей, сведущих в 60 различных областях знаний.

<5> См.: Питер Ф. Друкер Новые реальности. М.: СП "Бук Чембер Интернэшнл", 1994. С. 319.

Рассмотрим мнения противников применения менеджмента в сфере государственного управления. По нашему мнению, в их аргументации лежат некоторые скорее неточные, чем неправильные, представления, суждения, утверждения. В их основу взята устаревшая информация о деятельности коммерческих предприятий, их целеположениях, выпускаемой продукции и др. Рассмотрим наиболее часто приводимые доводы против менеджмента и наблюдаемые неточности и несоответствия этих выводов в таблице 1.

Из приведенных в таблице данных видно, что доводы противников применения менеджмента в государственном управлении устарели и не соответствуют современным реалиям. Существуют также достаточно универсальные определения менеджмента, адекватные различным сферам его применения. Менеджмент - это эффективное управление, критерии оценки качества которого меняются в зависимости от типа организации, отрасли, в которой он функционирует, его социальной значимости и многих других параметров. Таким образом, понятие менеджмента не имеет четких границ. В общем смысле менеджмент означает профессионализм или даже искусство в деле эффективного управления организацией <6>. В этом аспекте менеджмент отождествляется с эффективным управлением и профессионализмом в любой сфере управленческой деятельности. П. Друкер в этой связи подчеркивает: "После Второй мировой войны мы поняли, что менеджмент касается не только бизнеса. Он касается любого человеческого усилия, которое сводит в одной организации людей, обладающих разными знаниями и умениями" <7>.

<6> См.: Зуб А.Т. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. М.: АСПЕКТ-ПРЕСС, 2002. С. 3.
<7> См.: Питер Ф. Друкер. Указ. соч. С. 325.

Таблица 1.1. Неточности и несоответствия в доводах противников применения менеджмента в государственном управлении

Доводы противников применения          
менеджмента в государственном
управлении <8>
Неточности и несоответствия               
их представлений
Не совпадают цели и установки          
деятельности частных и государственных
организаций. "Менеджмент как
составляющая рыночной экономики
ориентирован на прибыль
рентабельность, выгоду.
Государственное управление
ориентировано на реализацию общенацио-
нальных социальных интересов,
потребностей, прав - не существует
прямой связи между коммерческим успехом
и качеством предоставляемых услуг"
Ни в одном из вышеприведенных определений 
менеджмента не указывается постановка
конкретной цели - получение прибыли.
Более того, Питер Дойль <9> предупреждает:
"Несмотря на чрезмерную популярность
показателей прибыли как критериев оценки
успешной работы предприятия, их слабые
стороны давно не представляют ни для
кого секрета. Прибыль ни в коем случае
нельзя считать показателем ценности
компании"
Менеджмент основан на частных          
инвестициях, индивидуальных вкладах
и на продаже услуг, а государственное
управление - на бюджетном
распределении национальных доходов
и средств, на налогообложении
Бюджетное финансирование не означает,     
что не нужно считать доходы и расходы,
наоборот, ограниченность бюджетных
средств и необходимость отчитываться
перед налогоплательщиками налагает
повышенные требования к управлению
финансами в сфере государственного
управления
Продукт, производимый фирмой, осязаем  
и конкретно оценивается. Продукт
государственного и муниципального
управления - государственные услуги,
которые чаще всего неосязаемы и
незримы
Государственные предприятия и частные     
фирмы одинаково производят и продукцию
(танки, самолеты, ракеты), и услуги
(которые незримы). Структура мирового
производства: более 70% от объема ВВП -
услуги, а менее 30% - продукция
Органы государства в отличие от        
частных фирм (с их правом на
коммерческую тайну) более подвержены
влиянию, давлению, контролю со
стороны общественных институтов
политиков, избирателей, заинтересован-
ных групп, граждан
В соответствии с кодексами и правилами    
корпоративного поведения, корпорации
(частные фирмы) обязаны придерживаться
принципов гласности и открытости. Так,
они должны публиковать в открытой печати
свою финансовую и другую отчетность.
Корпорации зависят не только от
акционеров и инвесторов, но и от
стейкхолдеров (заинтересованных в
деятельности корпорации лиц и групп) и
несут социальную ответственность за
результаты своей деятельности
Различия в методах управляющего        
воздействия, ибо в менеджменте на
уровне диспозитивных отношений
преобладают экономические,
социально-психологические методы, в
государственном управлении
применяется легитимное принуждение
Легитимное принуждение применяется в      
государственном управлении только для
выполнения специальных функций, выполнение
которых вменено законом. В управлении
государственными организациями
принуждение не применяется, может быть
только подчинение приказу, которое
аналогичным образом вменяется сотрудникам
и в коммерческих организациях
<8> См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления. Учебник по специальности "Государственное и муниципальное управление". М.: ЮНИТИ, 2002. С. 17 - 18.
<9> См.: Питер Дойль. Менеджмент: стратегия и тактика. СПб.: Питер, 1999. С. 16, 18.

Еще не все руководители, особенно в органах исполнительной власти, осознают то влияние, которое менеджмент оказал на мир и которое он еще может оказать на повышение эффективности государственного управления.

Авторская позиция в этом вопросе: государственное управление и менеджмент - не синонимы. Но убедительное развитие и мировые достижения менеджмента, а также настоятельная необходимость повышать эффективность государственного управления в России, поставленная проводимой административной реформой <10>, являются самыми сильными аргументами в пользу выявления общих черт и различия между государственным управлением и менеджментом для их более адекватного и продуктивного взаимопроникновения.

<10> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

На основе проведенного объективного анализа этих двух понятий можно констатировать, что между государственным управлением и менеджментом гораздо больше сходства, чем различий. Сходство между государственным управлением и менеджментом проявляется следующим образом.

Первое. Государственное управление и менеджмент относятся к области социального управления, предмет их деятельности - управление людьми и коллективами. "Государственное управление - очень сложное многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми" <11>. В этой общности проявляется возможность использования методов и приемов менеджмента в сфере государственного управления.

<11> См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. М.: www.economica/ru, 2000. С. 6.

Второе. Россия в 2002 г. признана страной с рыночной экономикой, поэтому и государственное управление, так же как и менеджмент, - управление в рыночных условиях, но в другой сфере. Как образно выразился Президент России В.В. Путин, "нельзя работать в рыночной экономике и не быть рыночным". Это в первую очередь относится к госструктурам. Чем будет отличаться работа органов исполнительной власти в рыночных условиях от работы при советской власти? Если государственная организация работает неэффективно, а потребность в обществе в ее услугах существует, то начинают работать частные фирмы, которые предоставляют те же самые услуги, но на платной основе. Если правоохранительные органы не могут обеспечить безопасность граждан, возникают частные агентства, которые предоставляют услуги по охране на платной основе. Или расследование преступления в органах внутренних дел зашло в тупик, тогда за дело принимается частный детектив, журналист и т.д. В рыночных условиях недостаточно быть только государственным, нужно быть эффективным.

Третье. Управление в государственном и частном секторе выполняет практически одинаковые функции. Управленцам (менеджерам) требуются многие одинаковые навыки. Так, в Федеральной службе судебных приставов работает много специалистов: бухгалтеров, аналитиков, компьютерщиков, которые пришли либо из других правоохранительных органов, либо из частных компаний. Например, начальник отдела кадров территориального органа ФССП России К., перейдя на аналогичную работу в крупную энергетическую компанию, с успехом использовал свои знания, опыт и навыки. Его функции практически не изменились. Оказалось, что этот специалист-кадровик приобрел навыки управления персоналом в правоохранительных органах, которые могут применяться и государственными, и частными организациями.

Генерал Д. Эйзенхауэр вышел в отставку и стал Президентом Колумбийского университета. Армия и университет - две различные организации, и все-таки управленческие проблемы в них оказались настолько близкими, что у Эйзенхауэра не возникло особых трудностей в адаптации <12>. Как справедливо заметил П. Друкер, если и есть различия между функциями руководителей в коммерческих и некоммерческих организациях, то "другие их обязанности идентичны, и среди них важное место занимает выбор правильной стратегии и целей, обучение людей, оценка исполнения, маркетинг и обслуживание организации" <13>.

<12> См.: Саймон Г.А., Дональд У.С., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М.: РАГС "Экономика", 1995. С. 28.
<13> См.: Питер Ф. Друкер. Указ. соч. С. 325.

Четвертое. Цели коммерческих и государственных организаций, конечно, различны по определению. "Предмет государственного администрирования - прежде всего методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, т.е. методы управления, позволяющие достигать целей, отличных от цели коммерческой деятельности - получения прибыли" <14>. В современных условиях цели большинства ведущих корпораций определяются в большинстве как повышение капитализации компании (увеличение стоимости ее акций на рынке). К целям органа исполнительной власти, кроме специально определенных в законе целей, можно отнести такую общую цель - увеличение социального капитала в обществе (повышения уровня доверия к власти), а это своего рода повышение капитализации органов исполнительной власти. Так, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, подчеркивается, что "эффективность государственного управления отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством...". Таким образом, цели коммерческих и государственных организаций в известной степени стали сближаться.

<14> См.: Эффективность государственного управления / Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО "Консалтбанкир", 1998. С. 25.

Пятое. Наиболее общим, сближающим моментом в государственном управлении и менеджменте является потребность в профессиональных руководителях. Самая стандартная ситуация: сотрудник хорошо зарекомендовал себя на работе, ему предлагается повышение и он становится начальником подразделения. Его деятельность сразу же кардинально изменяется - раньше он руководил только собой и выполнял определенные функции, а теперь ему предстоит руководить людьми. В этой ситуации начинающий руководитель нуждается в профессиональных управленческих знаниях, методах, навыках, которыми он пока еще не обладает. Такая ситуация совершенно одинакова и для сферы государственного управления, и для менеджмента. И если сейчас менеджмент может предоставить начинающему руководителю обширный арсенал средств, методов и приемов управления, то государственное управление их еще не наработало.

Различия между государственным управлением и менеджментом существуют и выражаются в следующем.

  1. Органы исполнительной власти и частные организации действуют на основании действующего законодательства. Деятельность государственной организации, как правило, регулируется Конституцией, федеральными законами, правительственными постановлениями, опирающимися на силу закона. Все корпорации и частные структуры действуют на основе Устава предприятия.
  2. В правовом отношении от руководителя обоих типов организаций требуется, чтобы они действовали в рамках закона. Однако в законе обязанности и ответственность государственного служащего обычно излагаются более подробно, чем его коллеги из частного сектора. При передаче дела на судебное разбирательство вероятность наступления ответственности руководителя госучреждения гораздо выше, чем у второго. Ответственность за действия руководителя органа исполнительной власти может нести государство или вышестоящая структура.
  3. Государственная организация в своей деятельности больше зависит от вышестоящих организаций и властных структур, которые предопределяют многие стратегические решения. Частная организация в большей степени зависит от воздействий внешней среды и уровня менеджмента.
  4. В российской практике есть существенная разница между финансированием государственного и частного предприятия. Финансовое положение государственной организации зависит от бюджетных отчислений, какие бы деньги она ни зарабатывала. Частная организация платит налоги, но ее финансовое благополучие все-таки зависит от того, сколько ей удалось заработать и каковы ее позиции на рынке. В зарубежной практике уровень финансирования государственных организаций выше.
  5. Частная организация подвержена воздействию практически всех видов рисков, которые действуют на рынке: финансовых, инвестиционных, кредитных, технических, предпринимательских и др. Государственная организация не столь зависима от различных видов рисков. Как бы она ни работала, бури проносятся над ее головой, на нее в большей степени воздействуют политические риски, и судьба такой организации, как правило, решается правительством или законодательными органами.

Итак, несмотря на имеющиеся различия между государственным управлением и менеджментом, можно сделать вывод, что в последнее время обозначилась тенденция методологического сближения этих сфер социального управления. Методы и инструментарий менеджмента можно и необходимо использовать в сфере государственного управления с учетом его особенностей и специальных функций.