Мудрый Юрист

О некоторых проблемах законодательного уровня формализации модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом

А.Л. Шведов, преподаватель кафедры трудового права УРГЮА.

В результате обновления российского трудового права федеральный законодатель впервые закрепил в основном источнике отрасли конкретные, претендующие на универсальность правила разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, что является одним из несомненных достоинств ТК РФ. Отдельные аспекты законодательного уровня формализации компетенционной модели заслуживают повышенного внимания со стороны науки трудового права.

Место и значение правил о разграничении в системе отрасли. Новеллы ст. 6 ТК РФ расположены в гл. 1 "Основные начала трудового законодательства" раздела I "Общие положения" наряду с такими фундаментальными установлениями отрасли, как цели, задачи трудового законодательства и основные принципы правового регулирования. Включение норм о разграничении полномочий в состав института основных начал трудового законодательства определяет их значение как приоритетных базовых, исходных и универсальных в целом для трудового права нормативных положений, оказывающих воздействие на всю "отраслевую материю". Из данного утверждения можно сделать вывод о том, что приоритетность нормативной модели разграничения полномочий, формализованной в ст. 6 Кодекса, должна проявляться в преимущественном применении ее положений в случаях возможных коллизий и конкуренций с иными компетенционными нормами, базовый и исходный характер - в том, что без предварительного разграничения правотворческих полномочий невозможно само полноценное правовое регулирование предмета отрасли и, соответственно, формирование надлежащей системы источников трудового права, а универсальность - в частности, в том, что правила ст. 6 должны охватывать полномочия применительно к регулированию любых общественных отношений, принадлежащих как к актуальному, так и к потенциальному объему предмета трудового права, а также в том, что любая норма трудового законодательства (в широком смысле) может быть проверена с позиций полномочности субъекта ее принятия на предмет соответствия данной модели. Рассмотрение норм ст. 6 ТК РФ с позиции социального назначения и роли в рамках отрасли позволяет классифицировать их в качестве учредительных, поскольку они выступают в качестве исходных начал правового регулирования, и в то же самое время регулятивных, так как разграничение полномочий приводит к установлению такого элемента статуса органа государственной власти, как компетенция. Отраслевая модель разграничения полномочий регулирует общественные отношения, складывающиеся между государственно-властными субъектами и связанные с реализацией закрепленной за ними законодательной компетенции в сфере труда. Данные отношения не вписываются в традиционную концепцию предмета трудового права, поскольку не обладают отраслевой качественной спецификой, их существование обусловлено особенностями федеративной системы и нахождением трудового законодательства в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Они формируют в рамках отрасли обособленную группу организационных, или "допредметных", отношений, которые складываются до непосредственного регулирования предмета трудового права, являются необходимой предпосылкой его регулирования и направлены на организацию государственного воздействия на предмет отрасли посредством привязки регулятивных полномочий к сферам компетенции органов государственной власти различных подсистем федеративного государства.

Таким образом, нормы, составляющие модель разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, входят в систему трудового права и объективированы в структуре трудового законодательства, но напрямую не регулируют отношения, составляющие предмет отрасли. Необходимость их "отраслевой прописки" именно в системе трудового права и законодательства обусловлена в первую очередь наличием внутрисистемных связей с предметом отрасли, а также принципом оптимизации системы права в целом. Следовательно, модель имеет для основного регулятивного воздействия отрасли обслуживающий, обеспечительный и одновременно исходный характер, выступает в роли необходимого инструментария оптимизации правового регулирования предмета. Правила о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ применительно к сфере трудового права - пример фрагментарного внедрения норм публичного (по сути конституционного, "государственно-правового") характера в отраслевую структуру трудового права, публично-управленческий элемент в структуре отраслевого правового образования, обусловленный федеративной природой российского государства. Модель выступает в качестве некоего связующего звена между конституционным правом и трудовым правом, отраслевой "точки привязки" федеративной системы к регулятивному воздействию трудового права на свой предмет. Суть нормативной модели и ее значение для отрасли в целом обуславливают исходный, концептуальный и сквозной характер связанных с ней научных проблем.

О безусловности отнесения полномочий к ведению федеральных органов государственной власти. В результате рассмотрения конкретных направлений законодательной деятельности, входящих в ведение федеральных органов государственной власти, согласно ч. 1 ст. 6 ТК РФ можно выделить различные основания для отнесения того или иного вопроса к полномочиям органов центральной власти. С позиций системного подхода данные основания дифференцируются по различным критериям, обусловливающим значимость регулирования того или иного вопроса, и будут определять степень безусловности, или, иными словами, "жесткость" принадлежности конкретного полномочия к подсистеме более высокого уровня (федеральной) <1>.

<1> Полномочия ч. 1 ст. 6 Кодекса, вытекающие из предметов собственного ведения РФ, не включаются в данную классификацию, как не имеющие принципиальных перспектив перераспределения в порядке конкретизации предмета совместного ведения.

Ряд полномочий выделяется по признаку их системообразующей роли. Причем данная роль проявляется в отношении не только всей системы трудового права, но и его отдельных институтов. Объективированные в результате реализации этих полномочий нормы выражают основополагающие положения отрасли и ее институтов. К данным полномочиям следует относить указанные в абз. 2, 3, 6 (в части основ социального партнерства), 8 (в части принципов осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права) ч. 1 ст. 6 Кодекса. Самая многочисленная группа полномочий выделяется по признаку институциональной (компонентной) значимости. Их реализация приводит к формированию основного содержания наиболее значимых для отрасли институтов. К ним следует относить полномочия, указанные в абз. 4 (в части формализации такого института отрасли, как гарантии и компенсации), 5, 6 (в части порядка ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений), 7, 8 (в части порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права), 9 - 12 ч. 1 ст. 6. Представляется, что полномочие по установлению обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам в его неинституциональной части выделяется по признаку общесистемной значимости, поскольку оно получает сквозную реализацию во всей "правовой материи" отрасли, которая содержит множество рассредоточенных по различным институтам норм, регулирующих трудовые права, свободы и гарантии работников. Отдельное основание можно выделить применительно к полномочию по установлению особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников. Критерий, определяющий его отнесение к федеральному уровню, сводится к особой значимости дифференциации правового регулирования труда как специфического принципа отрасли и черты его метода. В этом смысле данное полномочие также выполняет определенную системообразующую роль для отрасли права и отрасли законодательства. Оно выделяется, условно говоря, по признаку атрибутивной значимости в том смысле, что формирует специфику системы, ее качественное свойство.

В результате структурного и функционального анализа модели в части полномочий органов федерального уровня (ч. 1 ст. 6 ТК РФ) можно выделить группу компонентов модели разграничения полномочий, принадлежность которых к федеральному уровню является безусловной и обсуждению не подлежит. Трудовое право как система должна обеспечивать в процессе своего функционирования свойства целостности, структурности и иерархичности, свое воспроизводство, а также иметь необходимый уровень адаптивности и динамичности. На достижение данных целей как раз и направлена законодательная реализация группы полномочий, выделенных по признаку системообразующей роли. Принимаемые в ее рамках нормы имеют характер отраслевого (институционального) основания, задают векторы дальнейшего развития системы отрасли и (или) институтов и выполняют своеобразные функции управления в отношении иных элементов системы. Такая специфика данных полномочий, в свою очередь, соответствует природе федеральной подсистемы органов государственной власти. Что касается полномочий, относимых к ведению федеральных органов власти по иным критериям, то, несмотря на их несомненную важность для системы отрасли, представляется, что не все они настолько же "жестко" привязаны к функциям и природе уровня государственной власти более высокого порядка. Думается, что на современном этапе развития федеративных отношений по меньшей мере применительно к двум из них возможно обсуждение степени и границ такой привязки и, соответственно, возможности законодательной деятельности субъектов РФ по данным направлениям (установление обеспечиваемого государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам и особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников).

О непоследовательности модели. Рассматриваемая модель имеет как минимум два недостатка, связанных с самой операцией ее построения.

По смыслу ст. 6 ТК РФ в связи с конституционными основами модели (ч. 3 ст. 11, ст. 71, 72, 76 Конституции РФ) она должна предусматривать только разграничение полномочий, относящихся к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, поскольку смысл разграничивать полномочия сферы собственного ведения Федерации применительно к целям построения модели отсутствует. Между тем не все выделяемые применительно к федеральной подсистеме органов государственной власти в ст. 6 Кодекса полномочия проистекают из сферы совместного ведения. К примеру, направление деятельности, определенное в абз. 8 ч. 1 ст. 6 ТК РФ, частично относится к предметам ведения РФ. В отношении контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов данное полномочие связано с п. "а" ст. 71 Конституции. В части установления системы и полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, данное полномочие проистекает из такого предмета ведения РФ, как "установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности" (п. "г" ст. 71 Конституции). В части же определения системы органов прокуратуры и полномочий прокуроров по государственному надзору за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, данное полномочие следует из п. "о" ст. 71 Конституции РФ ("Прокуратура"). В соответствии с абз. 13 ч. 1 ст. 6 ТК РФ к компетенции органов Федерации отнесено установление системы государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда. Это полномочие также проистекает из сферы ведения РФ, поскольку п. "р" ст. 71 Конституции РФ содержит такой предмет ведения, как официальный статистический учет.

Исследуя ст. 6 ТК РФ через призму законодательной техники, надо отметить, что саму общую структуру данной статьи, логически развертывающуюся по схеме "перечень конкретных полномочий федеральных органов - остаточные полномочия органов субъектов РФ - полномочия регионов по опережающему регулированию", можно рассматривать как готовую юридическую конструкцию, т.е. как средство законодательной техники, представляющее собой возможную типовую модель организации юридических норм, регулирующих отраслевое разграничение полномочий в сфере совместного ведения. Однако эта юридическая конструкция не выдержана в трудовом законодательстве в полной мере, поскольку наряду с общей нормой о формировании полномочий органов субъектов РФ по остаточному принципу имеются и многочисленные указания на их правотворчество по конкретным вопросам (ч. 3 - 4 ст. 35, ч. 2 ст. 119, ч. 2 ст. 144, ст. 145, ч. 4 ст. 226, ч. 2 ст. 313, ч. 4 ст. 412 ТК РФ и др., нормы иных федеральных законов).

О расширении полномочий региональных органов. Модели разграничения полномочий в сфере трудового права как системному образованию внутренне присущ элемент динамики. В процессе современного реформирования федеративных отношений жестко централизованная ориентация модели подвергается некоторой корректировке, что является закономерным проявлением системного свойства адаптивности. Это является положительной, однако, как представляется, недостаточно выраженной тенденцией.

В результате принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень прямо закрепленных в ТК РФ за органами региональной подсистемы государственной власти полномочий был существенно расширен. Указания на вопросы их ведения появились в ч. 1 ст. 135, ч. 4 ст. 143, ч. 3 ст. 302, ч. 2 ст. 316, ч. 1 ст. 317, ч. 2 ст. 323, ч. 7 ст. 325, ч. 5 ст. 326 Кодекса, а также в ряде норм трудового права иных федеральных законов. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" указания на законодательные полномочия органов субъектов РФ дополнительно включены в ч. 4 ст. 216, ч. 1, 4 ст. 226, ст. 240, 252, 274, 327, ч. 3 ст. 353 Кодекса.

Как видно, перечень вопросов, прямо отнесенных ТК РФ к компетенции органов субъектов РФ, довольно большой. Однако анализ его содержательного аспекта позволяет сделать вывод, что в большей части он сводится к полномочиям региональных органов по регулированию труда работников организаций собственной бюджетной сферы, которые связаны с использованием расходной части бюджета. Принадлежность таких полномочий обусловлена объективно, поскольку финансирование соответствующих организаций производится за счет средств региональных бюджетов. В соответствии с подп. 1 п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ. Согласно п. 3.1 этой же статьи по данным вопросам региональные органы государственной власти имеют право принимать нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Таким образом, выражаясь условно, можно утверждать, что данные полномочия региональных органов являются реализацией своеобразного "работодательского" статуса субъекта РФ, но не в том смысле, что он вступает в трудовые отношения с работником и является их стороной, а в той части, что он финансово обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работником. В этом смысле можно назвать такие полномочия присущими региону. Поэтому, как представляется, уместно разделять роль субъекта Федерации как государственного публичного образования, реализующего властные функции по правовому регулированию на своей территории трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и как "условного работодателя", регламентирующего определенные вопросы труда работников организаций региональной бюджетной сферы, связанные с бюджетным финансированием. Полномочия же, реализуемые органами субъектов РФ в рамках первого из указанных статусов и прямо указанные в ТК РФ, не так многочисленны и не регламентируют принципиальных вопросов в сфере труда.

Опережающее правовое регулирование. Формализация в ТК РФ полномочий региональных органов по опережающему правовому регулированию получила неоднозначную оценку в литературе. По мнению А.Ф. Нуртдиновой, среди недостатков ст. 6 ТК РФ необходимо назвать допущенную нечеткость разграничения полномочий, проявляющуюся в том числе в формулировке правил об опережающем регулировании, поскольку в соответствии с ней "субъекты Федерации в сфере формирования трудового законодательства фактически обладают конкурирующей законодательной компетенцией по всему предмету совместного ведения" <2>. Такое утверждение требует корректировки, поскольку полномочия органов государственной власти субъектов РФ в рамках опережающего регулирования изначально ограничиваются правилами, выработанными судебной практикой, а также должны быть связаны определенными принципами. В формировании конструкции опережающего нормотворчества существенную роль сыграл Конституционный Суд РФ, чьи решения составили правоприменительную базу для дальнейшего законодательного закрепления соответствующих правил. В частности, согласно толкованиям Конституционного Суда по вопросам совместного ведения законодатель субъекта РФ может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений, при таком регулировании должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина <3>. В определенных случаях полномочия субъектов РФ, вытекающие из права опережающего нормотворчества, следует толковать ограничительно. Во внимание должен приниматься принцип системных соответствий, проистекающий из свойств структурности и иерархичности федеративной системы и выводимый из смысла конституционных положений ст. 11, 71 - 73, 76 - 78 и ряда других статей Основного Закона в их взаимосвязи. Иначе его можно именовать принципом структурных и функциональных соответствий: подсистема органов государственной власти более низкого уровня (региональная) не должна и не может, по общему правилу, обладать полномочиями, внутренне присущими подсистеме более высокого порядка (федеральной), которые обусловлены местом последней в структуре федеративной системы и выполняемыми ею функциями, либо принимать их на себя в каких-либо случаях (к примеру, регламентировать порядок заключения и изменения соглашений федерального уровня, правовой статус органа социального партнерства федерального уровня и т.п.). Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах РФ, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом <4>. Такое толкование дает основание сделать два практических вывода: во-первых, в порядке опережающего нормотворчества не исключена возможность региональных органов принимать законодательные акты, регламентирующие отдельные стороны вопросов универсального значения, и во-вторых, они не вправе в данном порядке в полном объеме законодательно решать вопросы, имеющие системообразующую роль для отрасли или ее институтов (абз. 2, 3, частично абз. 6 и 8 ч. 1 ст. 6 ТК РФ), а также иные универсальные вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти.

<2> Нуртдинова А.Ф. Организация правового регулирования трудовых отношений: Федеральный и региональный аспекты // Журнал российского права. 2003. N 7. С. 32.
<3> Пункт 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 15 декабря 2003 г. N 19-П.
<4> Пункт 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. N 5-П.

По мнению некоторых авторов, случаи опережающего нормотворчества субъектов РФ крайне нежелательны, поскольку трудовое законодательство является традиционно централизованным, и рыночный механизм требует создания одинаковых для всех работодателей условий <5>. Такая позиция представляется неверной и противоречит самой природе федеративного государства. Принципы субсидиарности и кооперации деятельности предполагают совместные оперативные усилия различных уровней государственной власти в решении общественных проблем, причем не только в рамках изначально жестко установленной компетенции. Конструкция опережающего правового регулирования является прогрессивным инструментом совершенствования трудового законодательства, направлена на повышение его эффективности, устранение пробелов федерального уровня и в силу своего ограниченного характера обеспечивает включение региональных органов в решение лишь определенного круга вопросов, что не ставит под угрозу системную целостность трудового права и не приводит к нарушению основ единого рынка. К примеру, федеральный законодатель явно запаздывает сегодня с правовым регулированием отношений заемного труда, который активно используется на практике для установления гибких форм занятости, а также для минимизации рисков и налогового бремени реального работодателя. Полномочия по регулированию данных отношений, подпадающие под специфику предмета трудового права, будут относиться к полномочиям федеральных органов, согласно, как минимум, абз. 4 и 14 ч. 1 ст. 6 ТК РФ. Однако это не препятствует субъектам РФ уже сегодня осуществить регламентацию отдельных аспектов данных отношений.

<5> См., например: Затолокина Т.А. Принцип многоуровневости правового регулирования трудовых отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 17.

Коллизии модели. В соответствии с системным подходом возможно выделение коллизий формализации модели, т.е. противоречий между самими правилами о разграничении полномочий, и коллизий функционирования модели, т.е. противоречий, появляющихся при реализации органами различных подсистем своих законодательных полномочий, в частности несоответствия принимаемых ими нормативных правовых актов.

Как правило, коллизии формализации модели сводятся к классической ситуации соотношения общего и специального. Положения ст. 6 ТК РФ следует рассматривать как общие правила разграничения, все остальные нормы, направленные на определение компетенции органов, следует рассматривать в качестве специальных. К примеру, сегодня сложилась ситуация формального противоречия норм ст. 302, 313, 316, 317, 323, 325 и 326 в части регулирования субъектами РФ гарантий и компенсаций лицам, работающим вахтовым методом и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, абз. 4 и 14 ч. 1 ст. 6 Кодекса. Данные примеры коллизий стоит рассматривать как результат технико-юридических недостатков процесса корректировки модели, происходящей в связи с современным реформированием системы федеративных отношений. С позиций здравого смысла очевидно, что указанные специальные нормы о разграничении полномочий в силу своего статуса должны быть применены. Но недостаточное внимание федерального законодателя к внутрисистемным иерархическим связям в трудовом законодательстве, и даже в самом ТК РФ, приводят в данном случае к следующим формально-юридическим последствиям. Позиционирование норм ст. 6 в гл. 1 Кодекса "Основные начала трудового законодательства" предполагает их оценку в качестве фундаментальных и главных положений отрасли. Следовательно, противоречие им иных норм Кодекса и других федеральных законов должно предполагать соответствующее негативное последствие, заключающиеся в невозможности применения последних. Представляется, что необходимо изменение формулировки ст. 6 Кодекса с тем, чтобы она прямо предусматривала возможность установления специальных правил разграничения. Рассматривая коллизии функционирования модели, стоит отметить, что на уровне регионов принимаются нормы, противоречащие федеральным, причем как по вопросам полномочности региональных органов регулировать те или иные отношения, так и непосредственно по содержанию регулирования. В последнем случае можно условно выделять наиболее важные виды противоречий: по правам работников, по правам работодателей, по содержанию понятий отрасли, дискриминационные противоречия, процедурные противоречия и др. Исходя из буквального смысла коллизионной нормы ч. 4 ст. 6 ТК РФ, снижение законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ уровня трудовых прав и гарантий работникам, установленных Кодексом или иными федеральными законами, не считается противоречием первых актов вторым. Это не соответствует общетеоретическим подходам к понятию противоречия. Очевидно, что такая формулировка является всего лишь "политическим шагом", и ее основной целью "надо признать стремление законодателя предотвратить указанного рода нарушения федерального законодательства и подчеркнуть абсолютную их недопустимость" <6>. С формальных теоретических позиций противоречием будет являться и установление регионом более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по отношению к установленному Федерацией. Однако здесь должен применяться отраслевой принцип допустимости улучшения положения работника, поэтому такие различия в уровне прав и гарантий традиционно противоречием не считаются.

<6> Нуртдинова А.Ф. Разграничение полномочий по регулированию трудовых отношений между федеральными и региональными органами государственной власти // Трудовое право. 2003. N 6. С. 64.

В заключение необходимо отметить, что основные проблемы формализации правил разграничения полномочий между федеральными и региональными органами в сфере отношений, регулируемых трудовым правом, на современном этапе порождены в первую очередь процессом федерализации и концептуальной плоскостью современного федерализма. Модель не обладает признаками четкости и завершенности и нуждается в дальнейшей теоретической и практической проработке. При этом, с одной стороны, должна учитываться генетическая обусловленность отраслевой модели современным состоянием российского федерализма, а с другой стороны - наличие системных связей между ней и предметом трудового права, а также системой отрасли. В модели разграничения полномочий должна найти отражение отраслевая специфика - прежде всего регулируемых трудовым правом общественных отношений, которая сегодня не выражена в соответствующих нормах в необходимой степени.