Мудрый Юрист

О земельных правах иностранных лиц по российскому и международному праву

Марочкин С.Ю., заведующий кафедрой международного права, доктор юридических наук, профессор.

Аликиева А.М., старший преподаватель Института государства и права Тюменского госуниверситета.

В связи с приватизацией земли, вовлечением ее в рыночный оборот, притоком иностранных инвестиций закономерно возникают вопросы о правах иностранных лиц в земельных отношениях.

Как сам предмет регулирования, так и соответственно применимое право находятся на стыке различных правопорядков - международного и внутригосударственного.

Правовое положение иностранных граждан в России определяется прежде всего Конституцией России (ч. 3 ст. 62), ГК РФ (п. 1 ст. 2), Федеральным законом "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Согласно ст. 2 названного Закона иностранными гражданами признаются физические лица, не являющиеся гражданами России и имеющие доказательства принадлежности к гражданству (подданству) иностранного государства. Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином России и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Российское законодательство предусматривает для иностранных граждан и лиц без гражданства национальный режим: они пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Причем обе категории иностранных лиц в целом имеют равный статус.

Правовое положение иностранных граждан в РФ определяется и международными договорами РФ. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный принцип приоритета норм международного договора по отношению к нормам национального закона нашел отражение также в ст. 4 Земельного кодекса РФ. Международные договоры имеют важное значение в правовом регулировании отношений с участием иностранных юридических и физических лиц.

В общем международном праве содержатся достаточно общие положения. Международные пакты о правах человека 1966 г. включают в целом идентичную формулировку (в ст. 2) об обеспечении всем находящимся на территории государства лицам прав без какого бы то ни было различия расы, цвета кожи, пола, языка, национального или социального происхождения и иных обстоятельств.

Она получила отражение и на региональном уровне - например, в Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г. (ст. 20), в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ст. 14). Заметим, что Протокол N 12 к Конвенции расширяет круг защищаемых прав: ст. 14 говорит о правах, признанных Конвенцией, тогда как Протокол - о любом праве, признанном законом.

Более же конкретные положения содержатся в двусторонних и локальных договорах. В частности, 25 декабря 1998 г. между РФ и Белоруссией был заключен Договор о равных правах граждан <1>. Согласно ст. 3 и 6 Договора граждане РФ и Беларуси пользуются равными гражданскими правами и свободами, как это предусмотрено законодательством Договаривающихся Сторон, а также Стороны обеспечивают равное право их граждан на приобретение, владение, пользование и распоряжение имуществом на своих территориях. Указанные положения затем были конкретизированы и закреплены в заключенном 8 декабря 1999 г. Договоре о создании Союзного государства <2>. Таким образом, в отношении граждан Беларуси установлен национальный режим без каких-либо изъятий. На основании ст. 4 Земельного кодекса РФ о приоритете применения международных договоров ограничения, установленные Кодексом в отношении иностранных граждан - участников земельных отношений, к гражданам Беларуси не должны применяться.

<1> СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5625.
<2> СЗ РФ. 2000. N 7. Ст. 786.

Существует также ряд международных договоров РФ, регулирующих правовой статус граждан РФ, постоянно проживающих на территории другого государства, и иностранных граждан, постоянно проживающих на территории России. К ним относятся Договоры между РФ и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. <3>; между РФ и Казахстаном от 20 января 1995 г. <4>; между РФ и Кыргызской Республикой от 13 октября 1995 г. <5>; между РФ и Республикой Армения от 29 августа 1997 г. <6>; между РФ и Республикой Грузия от 15 сентября 1995 г. (не вступил в законную силу) <7>.

<3> СЗ РФ. 1997. N 32. Ст. 3748.
<4> СЗ РФ. 1997. N 34. Ст. 3950.
<5> СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 786.
<6> СЗ РФ. 2002. N 8. Ст. 747.
<7> Опубликован не был. Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Некоторые из указанных Договоров были приняты на основании и в развитие ранее заключенных. Например, Договору между РФ и Арменией предшествовал Договор о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Армения <8>. Статьей 8 данного Договора было предусмотрено, что гражданам Договаривающихся Сторон будут обеспечены свобода передвижения и их право проживать, получать работу, приобретать недвижимость в обоих государствах в соответствии с законодательством каждой из Сторон. Договор между РФ и Республикой Казахстан был заключен в развитие основных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан <9> и Меморандума об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, принятого 28 марта 1994 г. <10>

<8> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6274.
<9> Дипломатический вестник. 1992. N 15 - 16.
<10> Бюллетень международных договоров. 1995. N 1.

Россия, Беларусь, Казахстан и Кыргызская Республика заключили 28 апреля 1998 г. Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства (не вступил в силу) <11>. Таким образом, рядом стран СНГ принят единый международный договор, регулирующий на взаимной основе правовой статус своих граждан.

<11> Российская газета (Экономический союз). 1998. 12 мая.

Все названные Договоры ввели новое понятие "постоянный житель". Оно означает гражданина одной Стороны, постоянно проживающего на территории другой Стороны на основании разрешения. Договорами предусмотрено, что постоянный житель пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане Стороны проживания, с изъятиями, установленными настоящим Договором и конституциями Сторон.

Международные договоры РФ о правовом статусе "постоянных жителей" не содержат специальных норм, регулирующих права на землю. Так, Договор между РФ и Арменией устанавливает, что вопрос о праве собственности на землю, а также о праве и условиях пользования землей для граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории РФ, регулируется законодательством Стороны проживания (ст. 4). Договор между РФ и Кыргызской Республикой содержит ст. 7, в соответствии с которой приобретение собственности гражданами одной Стороны, постоянно проживающими на территории другой Стороны, регулируется законодательством страны проживания.

Все вышеперечисленные Договоры предоставляют "постоянным жителям" право участвовать в приватизации государственной собственности Стороны проживания наравне с ее гражданами, если иное не предусмотрено другим договором между Сторонами. При этом Договоры РФ, заключенные с Киргизской Республикой, Казахстаном, Грузией, содержат следующую норму: "Если на момент вступления в силу договора гражданин одной Стороны, постоянно проживающий на территории другой Стороны, использовал право на участие в приватизации государственной собственности одной из Сторон, он не вправе участвовать в приватизации государственной собственности другой Стороны".

Земельный кодекс РФ не содержит специальной главы, регулирующей права иностранных физических и юридических лиц на землю. Отдельные нормы о правах иностранных граждан содержатся в различных статьях Кодекса, что может вызвать определенные трудности в правоприменительной практике.

В соответствии с Земельным кодексом иностранные лица вправе приобретать земельные участки в собственность и аренду. Согласно ст. 5 права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Кодексом, федеральными законами. В связи с этим возникает вопрос, какими источниками права регулируются права иностранных граждан на пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование и безвозмездное (срочное) пользование. Исходя из логики п. 3 ст. 20 и п. 1 ст. 21 Земельного кодекса право пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, возникшее до введения Кодекса в действие, за иностранным гражданином сохраняется. Иностранный гражданин, обладающий земельным участком на одном из этих правовых титулов, имеет право приобрести его в собственность за плату.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном ст. 35, п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15, п. 1 ст. 22 и п. 4, 5 ст. 28 Земельного кодекса. При этом Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется.

Указанные лица - собственники зданий, строений, сооружений также имеют право на приобретение находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков в собственность в порядке, установленном ст. 36, и в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и п. 4, 5 ст. 28 Земельного кодекса.

Таким образом, Кодекс предусматривает возможность приватизации иностранными гражданами земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Между тем в соответствии с международными договорами РФ это право не распространяется на граждан Киргизской Республики, Казахстана, которые на момент вступления в силу договора использовали право на участие в приватизации государственной собственности РФ или своего государства.

Существуют определенные противоречия норм нового Земельного кодекса, регулирующих иные права на землю, нормам ранее принятых международных соглашений РФ. Так, 14 ноября 2000 г. в Улан-Баторе между Правительством РФ и Правительством Монголии было заключено Соглашение о статусе российских воинских и гражданских захоронений на территории Монголии и монгольских гражданских захоронений на территории Российской Федерации (не вступило в силу). Согласно п. 1 ст. 4 Соглашения Стороны обеспечивают предоставление друг другу безвозмездно в постоянное пользование земельных участков под воинские и гражданские захоронения и мемориальные соглашения на период, в течение которого данные участки используются для этих целей. Если участок земли, предоставленный для указанных целей, по причинам настоятельной государственной необходимости потребуется для иных целей, то соответствующая Сторона предоставляет другой Стороне в пользование на тех же условиях новый участок и берет на себя расходы по перезахоронению останков, переносу памятников и мемориальных сооружений и обустройству новых захоронений. При этом выбор нового участка земли и проведение перезахоронения осуществляются по взаимному согласию Сторон. Аналогичные нормы содержатся в Соглашении между Правительством РФ и Правительством Венгерской Республики 1995 г. об увековечении памяти павших военнослужащих и гражданских жертв войн и о статусе захоронений <12>.

<12> Бюллетень международных договоров. 2003. N 12. С. 3 - 6.

В соответствии с Земельным кодексом не только иностранное государство, но и иностранные граждане не являются субъектами права постоянного (бессрочного) пользования. Согласно ст. 20 в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Кроме того, положение о безвозмездном предоставлении земельных участков иностранному государству противоречит одному из основных принципов земельного законодательства - платности использования земли, по которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" лица (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 Кодекса), которым предоставлены участки на праве постоянного (бессрочного) пользования до вступления Кодекса в силу, вправе до 1 января 2006 г. по своему выбору приобрести их в аренду или в собственность в соответствии с правилами ст. 36 Кодекса. В связи с этим возникает вопрос, связанный с правовым положением земельных участков, предоставленных Россией Венгерской Республике по Соглашению 1995 г. в постоянное (бессрочное) пользование до вступления в силу Кодекса: должно ли требование, установленное вышеназванным Законом, распространяться на иностранное государство?