Мудрый Юрист

Мягкое право в системе правового регулирования второй опоры европейского союза

Данелия Г.Р., аспирант кафедры Международного и европейского права юридического факультета Казанского государственного университета.

Институциализация Европейского политического сотрудничества (ЕПС) Маастрихтским договором не привела к унификации правовых систем опор Европейского союза. Напротив, сама возможность такой унификации практически исчезла с принятием Межправительственной конференцией 1990 - 1991 гг. "опорной" модели строительства Европейского союза. Так, по мнению Д. Кертина (D. Curtin) и И. Деккера (I. Dekker), "правовая система Европейского союза развивалась как институциональное целое, но это не отрицало возможности параллельного существования и развития нескольких правовых подсистем" <1>.

<1> Convergence and Divergence in European Public Law. Edited by P. Beamont, C. Lyons, N. Walker. Oxford - Portland - Oregon: "HART Publishing", 2002. P. 60.

Правовая система Второй опоры (Общая внешняя политика и политика безопасности, далее - ОВПБ) была и остается одной из таких подсистем. В силу ряда причин система правового регулирования Второй опоры обладает значительной спецификой и множеством особенностей по сравнению с другими подсистемами, в частности с правом Сообществ. Среди них обычно выделяют конвенционный характер правовых норм, принятых в рамках ОВПБ, и, как следствие - невозможность прямого действия таких норм в рамках национальных правовых систем государств - членов ЕС, необходимость процедур ратификации и мер имплементации; нераспространение юрисдикции Суда ЕС на правовое поле Второй опоры <2>.

<2> Подробнее см.: Европейское право: Учебник для вузов / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф. Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2001. С. 51.

Значительно реже обращается внимание на то, что в рамках правовой системы ОВПБ существует и действует значительное число инструментов неопределенной правовой природы, которые могут быть причислены к так называемому мягкому праву. В качестве примеров можно привести рекомендации, декларации, общие стратегии, межинституциональные соглашения и др.

Политическая значимость некоторых названных выше документов бесспорна. В то же время нечеткая правовая природа их норм является проблемной в контексте принципа верховенства права в Европейском союзе.

Цель нашей статьи - определить роль и место мягкого права в системе правового регулирования Второй опоры Европейского союза.

Учитывая ограниченность объема данной статьи, мы не ставим задач определения и характеристики самого явления "мягкое право" и обоснования его существования в рамках правовой системы Европейского союза <3>.

<3> Подробнее о мнении автора относительно природы мягкого права см.: Данелия Г.Р. Роль "мягкого права" в системе правового регулирования Второй опоры Европейского союза: постановка проблемы // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета КГУ. Вып. 5. Часть I. Казань: Центр инновационных технологий, 2004.

Мягкое право используется в системе Европейских сообществ уже давно. Так, еще ст. 189 Римского договора об образовании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) снабдила Совет и Комиссию возможностью издавать рекомендации (recommendations) и мнения (opinions) - документы, не содержащие юридических обязательств, положения которых можно отнести к мягкому праву <4>.

<4> Thurer Daniel, Soft Law, in R. Bernhardt (ed.). Encyclopedia of Public International Law. Volume IV. 2000. С. 455.

Фрэнсис Шнайдер (Francis Snyder) считает наиболее показательным примером таких документов Коммюнике Комиссии о последствиях решения Суда ЕС по делу Cassis de Dijon <5>. Это Коммюнике явило собой новый квазиправовой акт, ставший в дальнейшем основой новой стратегии Комиссии по завершению создания общего рынка <6>. Широкое использование мягкого права в системе ЕС официально заявлено в Белой Книге Комиссии 1985 г. <7>

<5> Commission of the European Communities, Communication from the Commission concerning the Consequences of the Judgment given by the Court of Justice on 20 February 1977 in Case 120/78 ("Cassis de Dijon"), OJ 1989 C256/2.
<6> Francis Snyder. Soft Law and Institutional Practise in the European Community. EUI Working Paper LAW N 93/5. European University Institute, Florence - Badia Fiesolana, San Domenico, 1993. P. 2 - 3.
<7> Commission of the European Communities, "Completing the Internal Market" (White Paper from the Commission to the European Council, Milan, 28 - 29 June 1985), COM(85)310 final (1985).

Но в системе правового регулирования Сообществ использование мягко-правовых инструментов было скорее исключением, чем правилом. Если декларации, доклады, коммюнике и другие акты, не вписывающиеся в строгую систему источников права ЕС, по сути, являются политическими документами, лишь излагающими намерения государств-членов и институтов ЕС, их пожелания, и несут минимальную правовую нагрузку, то такие же акты в рамках внешнеполитического сотрудничества нужно отнести к мягкому праву <8>.

<8> См.: Thurer Daniel. The Role of Soft Law in the Actual Process of European Integration in O. Jacot-Guillarmod (ed.). L'avenir du libre-echange en Europe: vers un Espace economique europeen, 1990. P. 131 - 138. С. 134.

Правовое регулирование с помощью норм мягкого права стало правилом для Европейского политического сотрудничества (ЕПС). До вступления в силу Единого европейского акта (ЕЕА) в июле 1987 г. отношения между государствами-членами в области ЕПС регулировались нормами международного обычного права и, что более значимо для нас, нормами мягкого права. Важнейшие примеры источников норм мягкого права - доклады министров иностранных дел, одобренные государствами - членами ЕС <9>. Можно констатировать конституционное значение этих документов для ЕПС.

<9> См., например: доклады Давиньона в Люксембурге (1970) и Копенгагене (1973), Лондонский доклад (1981) и др., Высокая Штутгартская декларация о Европейском союзе (1983).

Принятие и вступление в силу Единого европейского акта (ЕЕА) стало первой попыткой регулирования внешнеполитического сотрудничества государств - членов ЕС на конвенционном уровне. Нормы ЕЕА привнесли определенную стабильность в систему ЕПС. Однако они, регулируя лишь общие положения функционирования ЕПС, совершенно не касались процедурных вопросов, вопросов взаимодействия институтов ЕС и государств-членов и не регулировали содержание самих согласованных внешнеполитических позиций государств-членов. Все перечисленные "пробелы" ЕЕА заполнялись мягким правом.

С принятием ЕЕА основной акцент мягкого права с регулирования "конституционных" основ ЕПС сместился в сторону регулирования согласования самих политик государств - членов ЕС, а также процедуры сотрудничества. Еще раньше были выработаны и нашли применение такие инструменты, как общие позиции и решения о совместных действиях, - специализированные инструменты мягко-правового характера.

С точки зрения соотношения права и мягкого права важнейший урок ЕПС - неудобство (а иногда и невозможность) принятия и применения конвенционной нормы для регулирования деликатной сферы внешнеполитического сотрудничества государств. Другая особенность: мягкое право в системе ЕПС не столько разъясняет и дополняет конвенционные нормы, сколько само выполняет регулирующую функцию.

С момента вступления в силу Маастрихтского договора ЕПС было трансформировано в ОВПБ. Вместе с институциализацией политического измерения интеграции произошли серьезные изменения и в системе правового регулирования данной области сотрудничества.

Во-первых, утратили главенствующее значение доклады и декларации, регулирующие важнейшие вопросы ЕПС даже после принятия ЕЕА. Данные источники норм были заменены положениями гл. V Договора о создании Европейского союза.

Во-вторых, общие позиции и решения о совместных действиях как группа специализированных мягко-правовых по природе инструментов ЕПС были заменены одноименными, но совершенно иными по правовой природе инструментами новой ОВПБ.

В обоих случаях мягкое право уступило свои позиции. Однако существует множество причин сохранения мягкого права в системе регулирования внешнеполитического сотрудничества государств - членов ЕС после подписания Маастрихтского договора, которые носят чисто практический (обоснованный в том числе политическими причинами) характер. Среди них можно назвать отсутствие в учредительном договоре норм, регулирующих содержание внешней политики и политики безопасности, в то же время такое содержание должно быть определено; необходимость интенсивных реформ Второй опоры и, как следствие - создание программных документов, основных направлений и т.п.; нецелесообразность сбора межправительственной конференции по отдельным, пусть даже и очень важным, вопросам для поправок положений учредительного договора, деликатность сферы интеграции и др. <10>.

<10> Аналогию для ЕС см.: Snyder Francis. Soft Law and Institutional Practise in the European Community. EUI Working Paper LAW N 93/5. European University Institute, Florence - Badia Fiesolana, San Domenico, 1993. P. 15.

В рамках системы Второй опоры по-прежнему предусмотрено множество инструментов, относимых к мягкому праву. Так, в области ОВПБ Европейский совет и Совет Европейского союза могут принимать декларации (declarations) или позиции (positions), содержащие намерения, планы, прямо предусмотренные Договором о Европейском союзе. Примерами таких документов являются принципы (principles), основные направления (general guidelines), общие стратегии (common strategies). Некоторые резолюции (resolutions) и рекомендации (recommendations) Совета могут содержать детальные неформальные соглашения. Председатель Совета наделен полномочиями заключать неформальные соглашения на международном уровне (informal agreements at the international level) <11>. Следует также упомянуть межинституциональные соглашения (interinstitutional agreements), обладающие нечеткой правовой природой.

<11> См.: Constitutional Law of the European Union. Koen Lenaerts, Piet van Nuffel, Robert Bray. London: Sweet&Maxwell, 1999. P. 603 - 604.

Основным критерием при отнесении того или иного документа к мягкому праву для нас было отсутствие юридической обязанности к исполнению его положений при наличии серьезного правового и практического эффекта. Впрочем, иногда обязанность исполнять норму формально существует, но не подкреплена фактическим механизмом исполнения нормы, а также наличием критериев подобного исполнения. Так, Совет Европейского союза должен реализовывать общие стратегии посредством принятия и исполнения общих позиций и решений о совместных действиях (п. 3 ст. 13). Однако, учитывая конвенционный характер самих общих позиций и решений о совместных действиях и расплывчатость формулировки "посредством" ("by"), едва ли правомерно относить положения общих стратегий к классическим международно-правовым нормам. По-видимому, Высокие Стороны при подписании Договора о Европейском союзе не ставили перед собой задачу ограничить свою общую внешнюю политику рамками официально объявленной общей стратегии, т.е. не желали создавать нормы <12>. "Общая стратегия", таким образом, рассматривается нами как источник мягкого права.

<12> Отсутствие желания у субъектов международного права создавать международно-правовую норму при подписании документа рассматривается И.И. Лукашуком в качестве критерия отнесения его норм к мягкому праву. Подробнее см.: Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2001. С. 39 - 40.

Помимо практических можно говорить и о юридических основаниях сохранения мягкого права в системе ОВПБ. Основой статуса мягкого права во Второй опоре является официальная трактовка принципов субсидиарности (subsidiarity) и пропорциональности (proportionality), заложенных в Договор о Европейском союзе.

С точки зрения Фрэнсиса Шнайдера, принцип субсидиарности в том числе подразумевает передачу больших полномочий в сфере принятия решений государствам - членам Союза в противовес наднациональным институтам ЕС <13>.

<13> См.: Francis Snyder. Soft Law and Institutional Practise in the European Community. EUI Working Paper LAW N 93/5. European University Institute, Florence - Badia Fiesolana, San Domenico, 1993. P. 5.

Кроме того, принцип пропорциональности интерпретируется как институтами ЕС, так и правительствами государств-членов как настаивающий на приоритете использования средств регулирования, не несущих юридических обязательств, основанных на доброй воле, т.е. на приоритете мягкого права <14>. Использование обязывающих инструментов рассматривается как последнее средство <15>.

<14> Там же. С. 6.
<15> См.: Commission of the European Communities, "The principle of subsidiarity". Communication of the Commission to the Council and the European Parliament SEC(92)1990 final, Brussels, 27 October 1992. С. 4, 5.

Таким образом, можно говорить о солидной правовой и практической основе существования мягкого права в системе правового регулирования Второй опоры Европейского союза.

Интересен и вопрос о природе положений самого учредительного договора до момента его ратификации. С нашей точки зрения, здесь наличествует интересный феномен взаимодействия мягкого права и права в правовой системе ОВПБ.

В истории существования ОВПБ неоднократно складывалась ситуация, когда нормы учредительного договора или его очередной редакции фактически, но не формально вступали в силу задолго до окончания процедуры их ратификации. Так было при заключении Петерсбергской декларации в 1992 г. с целью развития норм еще не вступившего в силу Маастрихтского соглашения. Другой пример - серия решений Совета на основе Хельсинкских договоренностей 1999 г. о создании новых структур Второй опоры (Комитета Политики и Безопасности, Военного Комитета, Военного Штаба), не предусмотренных действовавшей тогда амстердамской версией учредительного договора. Еще более яркий пример - учреждение "опоры в опоре" - Общей европейской политики безопасности и политики обороны на совете в Кельне в 1999 г. <16>.

<16> См.: доклад Председателя Европейского союза Европейскому совету в Кельне об усилении общей европейской политики безопасности и обороны от 3 - 4 июня 1999 г., аналогичный доклад в Хельсинки от 10 - 11 декабря 1999 г., Декларация о европейской политике безопасности и обороны Ниццкого договора от 26 февраля 2001 г.

Правда, необходимо оговориться, что практическая реализация норм мягкого права, как правило, обращается к конвенционным по природе инструментам вроде решений Совета. Кроме того, нормы мягкого права не могут противоречить нормам учредительного договора.

Интересный и сложный с точки зрения правовой природы источник мягкого права - общая стратегия. По сравнению с рассмотренными источниками мягкого права второй группы общая стратегия обладает определенной степенью обязательности. Общая стратегия представляет собой серьезный программный документ, на основе которого значительно проще принимать решения в рамках наиболее проблемных и важных направлений ОВПБ. Кроме того, норма ч. 2 ст. 23 создает важный юридический эффект: при наличии общей стратегии общие позиции и совместные действия принимаются на ее основе квалифицированным большинством голосов в Совете (вместо стандартного консенсуса).

Общие стратегии индицируют сферы важнейших общих внешнеполитических интересов государств - членов ЕС. Принятие разрозненных, стоящих вне единой программы общих позиций и совместных действий здесь может навредить. Упрощение процедуры принятия специализированных правовых инструментов ОВПБ позволяет реагировать на изменение политической обстановки и, соответственно, действовать более оперативно и эффективно. Роль общих стратегий видится нам в качестве некоего "буфера" между конвенционными нормами учредительного договора и конвенционными нормами общих позиций и решений о совместных действиях.

В то же время следует оговориться, что применение общих стратегий отнюдь не достигло ожидаемых при подписании Договора о Европейском союзе масштабов - до сих пор принято лишь три общих стратегии: по отношению к России, Украине и Средиземноморскому региону.

Выводы

Таким образом, роль мягкого права в системе правового регулирования Второй опоры Европейского союза можно свести к следующим функциональным составляющим.

  1. Расширение и развитие норм Договора о Европейском союзе с возможной последующей трансформацией "мягкой" нормы в "жесткую".
  2. Апробация конвенционных норм до их вступления в силу (до ратификации).
  3. Наполнение ОВПБ реальным содержанием с последующей реализацией сформулированных внешнеполитических курсов и программ специальными правовыми инструментами конвенционной природы.
  4. Упрощение процедуры принятия конвенционных норм на базе неофициальных (мягко-правовых) договоренностей.

Следует учитывать, что мягкое право Второй опоры помимо серьезного практического значения имеет солидный правовой фундамент, правовые основы своего существования, связанные с официальной трактовкой принципов пропорциональности и субсидиарности, а также с традицией правового регулирования внешнеполитического сотрудничества западноевропейских государств в системе ЕПС.