Мудрый Юрист

Правовой нигилизм в жилищной сфере

Сегодня можно смело утверждать, что давно ожидаемые нашим обществом радикальные изменения в жилищном праве начались. Насколько они соответствуют нашим ожиданиям, смогут ли изменения в жилищном законодательстве обеспечить реформирование жилищно-коммунальной отрасли без потрясений в обществе? Одним из главных препятствий успешному реформированию жилищно-коммунального хозяйства является правовой нигилизм, царящий в российском обществе.

Правовой нигилизм насаждается зачастую самим законодателем. В свежеиспеченном Жилищном кодексе слишком много коллизий, пробелов, причем совсем не безобидных, создающих серьезные проблемы для всех участников жилищных правоотношений.

Так, часть первая статьи 156 предусматривает плату за содержание и ремонт жилого помещения в размере, обеспечивающем содержание общего имущества многоквартирного дома, части вторая и третья этой же статьи определяют размер платы, исходя из общей площади жилого помещения, а часть пятая статьи 15 ЖК исключает из общей площади жилого помещения балконы, лоджии, террасы и веранды. Как следствие, остались без финансирования содержание и ремонт до 2 - 3% (в зависимости от серии здания) площадей жилого дома. Причем практика эксплуатации многоквартирных домов говорит о том, что балконы и лоджии являются очень уязвимыми конструкциями, они работают в очень сложных условиях (большое количество циклов размораживания) и особенно подвержены разрушению. Одни из самых уязвимых конструктивных элементов зданий остались без технического обслуживания. Естественно, что квалифицированный и добропорядочный управдом не оставит их без надзора, но это будет означать искусственное занижение сметы на содержание многоквартирного дома, а значит, снизится качество содержания дома либо возникнут убытки (недополученная прибыль) управляющей организации, что противоречит принципам перехода отрасли на рыночные отношения, да и принципам, целям создания коммерческого предприятия.

Для иллюстрации коллизий, имеющихся в ЖК, можно сравнить следующие нормы Кодекса. Часть первая статьи 36 в состав общего имущества собственников помещений многоквартирного дома включает, в частности, "ограждающие несущие и ненесущие конструкции данного дома", а статья 44 принятие решений о ремонте общего имущества относит к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Из буквального прочтения этих норм вытекает, что замену оконного стекла в форточке можно произвести только при наличии положительного решения общего собрания собственников помещений, принятого большинством голосов - не менее 2/3 от числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме.

Причем замена этого стекла должна производиться за счет платы за жилое помещение, если стекло не разбито умышленно. Необходимо отметить, что методика расчета себестоимости содержания и ремонта общего имущества многоквартирного дома не предусматривает затрат по содержанию и ремонту оконных блоков в квартирах, а значит, эти затраты могут лечь на убытки управляющей организации. Можно, конечно, сказать, что нельзя так буквально понимать текст документа, дескать, необходимо руководствоваться здравым смыслом. Я тоже поддержал бы такую позицию, если бы речь шла не о федеральном законе, каковым является Жилищный кодекс РФ. Любой мало-мальски квалифицированный юрист скажет, что так вольно трактовать императивные нормы закона непозволительно.

Вряд ли способствуют воспитанию законопослушания у граждан нормы ЖК, имеющие декларативный характер, не обеспеченные механизмом реализации. Например, статья 2 ЖК возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах их компетенции обеспечение контроля "...за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда...". Каковы же границы компетенции государственных органов и органов местного самоуправления при реализации данной функции? Статья 12 ЖК ограничивает компетенцию федеральных органов государственной власти только жилищным фондом РФ, статья 13 ЖК предписывает осуществлять контрольные функции только в пределах "жилищного фонда субъекта РФ", соответственно, статья 14 ЖК предоставляет органам местного самоуправления право контроля за муниципальным жилищным фондом. Сегодня совокупность государственного и муниципального жилищных фондов не превышает 30 - 40% от общей площади жилых помещений в многоквартирных домах, и сохраняется устойчивая тенденция к уменьшению ее.

В статье 20 ЖК законодатель возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и на органы государственной власти субъектов РФ функции государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, то есть данная норма поглощает соответствующие нормы статей 12, 13, 14 ЖК. Целесообразность дублирования одной и той же нормы в пяти статьях одного закона весьма сомнительна. Но бог с ней, с целесообразностью, нам гораздо важнее действенность упомянутых норм, реализация контрольных функций на практике. Именно неэффективность государственного контроля в процессе эксплуатации жилищного фонда в прошлом послужила одной из главных причин неудовлетворительного технического состояния многоквартирных домов в России вследствие сверхнормативного (ускоренного) физического износа конструктивных элементов зданий. В качестве подтверждения этих слов могут служить многочисленные случаи несанкционированных перепланировок и переустройств помещений в многоквартирных домах. Выявляются эти нарушения закона в основном при переходе права собственности на помещение от одного владельца к другому. Система мер, предотвращающая несанкционированные перепланировки и переустройства в многоквартирных домах, законом не предусмотрена, что, с учетом конституционной нормы о неприкосновенности жилища, делает невозможным реализацию контрольных функций за использованием и сохранностью жилищного фонда.

Существуют определенные разночтения между нормами перечисленных выше статей. Так, статья 20 ЖК наделяет функциями государственного контроля только уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов РФ, а статья 2 ЖК расширяет субъектный состав контролеров за счет органов местного самоуправления. Следовательно, данная норма предполагает наряду с существующим государственным контролем создание системы муниципального контроля.

Если статьи 12, 13 и 14 ЖК конкретизируют права органов государственной власти и органов местного самоуправления как собственников жилищного фонда, то почему нет статьи, прописывающей права собственников жилищного фонда иных форм собственности? Возникает вопрос - а у этих собственников есть право контролировать использование и сохранность жилищного фонда и, если да, каковы пределы их компетенции в части контроля?

Но самый главный вопрос, возникающий из практики прошлых лет и после прочтения нового ЖК: каковы пути реализации контрольных функций? На сегодняшний день в России создан только один орган, имеющий право осуществлять контрольные функции в сфере жилищных правоотношений, - это Государственная жилищная инспекция. Правовое обеспечение деятельности Государственной жилищной Инспекции настолько несовершенно, что впору говорить об его отсутствии. Сфера деятельности жилищной инспекции ограничена жилым домом, ее компетенция сведена к полномочиям очередного сборщика штрафных санкций, поскольку основным критерием оценки качества работы Инспекции является уровень сбора штрафных санкций. Правила пользования жилыми помещениями распространяются только на помещения "государственного и муниципального жилищных фондов, а также принадлежащие гражданам на праве собственности жилые помещения в многоквартирных домах..." <1>. Следовательно, требования Правил не распространяются на жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, находящиеся в немногоквартирных домах. Возникает вопрос: почему гражданам-собственникам в одноквартирном доме дозволено не соблюдать права и законные интересы проживающих в этом доме граждан и соседей, не выполнять требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства?

<1> Правила пользования жилыми помещениями. П. 1.

Эту поблажку собственнику одноквартирного дома можно объяснить тем, что хозяину-барину закон не писан, но чем можно оправдать выведение из-под юрисдикции Правил юридических лиц, владеющих жилыми помещениями в многоквартирном доме на праве собственности? Почему не распространяются данные Правила на нежилые помещения, входящие в состав единого имущественного комплекса многоквартирного дома? Законодатель создал ситуацию, когда несколько собственников общего имущества многоквартирного дома в процессе владения и пользования подпадают под юрисдикцию различных законов. На практике это приводит к тому, что у собственников помещений в многоквартирном доме может меняться объем прав, в зависимости от формы собственности на помещение.

Размер возмещения затрат по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома может зависеть от формы собственности помещения и даже от системы налогообложения избранного собственником помещения. Так, если управляющая организация выставляет затраты на содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома с НДС, то физическому лицу придется оплатить 100% затрат, юридическое лицо, работающее по упрощенной системе налогообложения, оплатит меньше на сумму НДС, а юридическое лицо, не подпадающее под упрощенную систему налогообложения, оплатит полную цену жилищной услуги. Разве это не является грубейшим нарушением конституционного права гражданина, гарантированного ему частью второй статьи 8 Конституции РФ?

Эти пробелы в законодательстве и юридические коллизии делают работу жилищной Инспекции неэффективной и просто эфемерной. На территории населенного пункта (территории) действует множество надзорных организаций, контролирующих предприятия жилищно-коммунального хозяйства по различным аспектам деятельности, например, Роспотребнадзор, Госархстройнадзор, РГТИ, Энергонадзор и т.п. Существующая система контроля в жилищно-коммунальном комплексе создавалась в условиях функционирования социалистического государства, когда у многоквартирных домов в подавляющем большинстве случаев был один собственник - государство, поэтому государственный контроль в жилищно-коммунальной отрасли был ориентирован на проверку работы подрядчиков и поставщиков услуг. И в то время такой подход был оправдан, поскольку монополистом - заказчиком услуг было государство.

В соответствии с действующим ныне законодательством вся ответственность за содержание жилого помещения (ст. 210 ГК) и за содержание общего имущества в многоквартирном доме (ст. 39 ЖК) возложена на собственников помещений в многоквартирном доме. В этих условиях претензии по ненадлежащему содержанию многоквартирного жилого дома должны предъявляться собственникам помещений в многоквартирных домах, поскольку качество зависит в основном от того, какой объем работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме закажут собственники управляющей организации в договоре управления многоквартирным домом. Соответственно, подрядчики могут отвечать перед заказчиком за качество выполненных работ только в рамках договора подряда.

Необходимо создать принципиально новую систему контроля исполнения законодательства и нормативных актов в жилищно-коммунальной сфере, причем целесообразно расширить сферу деятельности жилищной Инспекции, назвав ее Государственной жилищно-коммунальной инспекцией по конкретной территории. Данный орган должен обеспечивать в пределах населенного пункта (территории) контроль:

Чтобы не допустить дублирования функций и чрезмерного раздувания штатов Инспекции, необходимо предусмотреть обязанность узкоспециализированных контрольных органов (Госархнадзор, Энергонадзор, Роспотребнадзор, ГАИ и др.) участвовать в мероприятиях жилищно-коммунальной Инспекции. Несомненно, что и к работе смежных надзорных органов жилищно-коммунальная Инспекция должна привлекаться на регулярной основе.

Но было бы неправильно утверждать, что гегемонии правового нигилизма в жилищно-коммунальной сфере способствует законодатель только федерального уровня. Свою лепту в это неблаговидное дело вносят законодатели регионального уровня и депутаты представительных органов местного самоуправления. Очень большой массив коллизий и пробелов содержат нормативные документы органов исполнительной власти различных уровней. Так, приказ регионального министерства может предусматривать нотариальное удостоверение подписи инициатора общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Суд, конечно, такую норму во внимание не примет, но многие собственники будут дезориентированы и примут ее как руководство к действию.

Распространена практика несвоевременного принятия решений по изменению тарифов и цен на жилищно-коммунальные услуги представительными органами муниципальных образований, причем убытки практически всегда несут предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Можно сказать, что убытки можно предъявить в судебном порядке муниципалитету, но так сказать может только теоретик, не знающий реальных взаимоотношений в российских городах и селах. Предпринимателю, работающему на муниципальном уровне, гораздо проще стать банкротом, чем подать в суд на муниципалитет, тем самым создав себе невыносимые условия не только для работы, но и для самой жизни в конкретном населенном пункте. Учитывая реалии сегодняшнего российского бытия, законодатель мог бы предусмотреть санкции к представительным органам власти и органам местного самоуправления за бездействие, за несвоевременное принятие решений по жизненно важным вопросам, то есть сделать неотвратимым своевременное принятие таких нормативных актов.