Мудрый Юрист

Правовое регулирование ценообразования в сфере естественных монополий

Метелева Юлия Александровна - доцент кафедры частного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук.

Естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства) эффективнее в отсутствие конкуренции, а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ (ред. от 4 мая 2006 г.) "О естественных монополиях" <*> (далее - Закон о естественных монополиях)).

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

В его ст. 4 определены сферы деятельности субъектов естественных монополий: а) транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; б) транспортировка газа по трубопроводам; в) железнодорожные перевозки; г) услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; д) услуги общедоступной электрической и почтовой связи; е) услуги по передаче электрической энергии; ж) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; з) услуги по передаче тепловой энергии; и) услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. Перечень является исчерпывающим и может быть изменен только путем внесения изменений в сам Закон о естественных монополиях.

Поскольку рынок в данных сферах монополизирован и, следовательно, у его субъектов может возникнуть соблазн диктовать цены на свою продукцию потребителям, государство в качестве одного из методов регулирования установило ценовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий, которое в соответствии со ст. 6 Закона о естественных монополиях осуществляется посредством установления тарифов или их предельного уровня. Тарифы должны устанавливаться таким образом, чтобы учесть обоснованные затраты на производство продукции (услуг) такими субъектами с учетом издержек производства (реализации), налоги и другие платежи, стоимость основных производственных средств, потребность в инвестициях для воспроизводства, амортизационные отчисления, прогнозируемую прибыль, удаленность различных групп потребителей от места производства продукции (услуг), соответствие качества производимой продукции (услуг) спросу, а также государственные дотации и другие меры государственной поддержки. То есть при установлении тарифов должны быть в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" <*> соблюдены экономически обоснованные принципы формирования цен на продукцию (услуги) таких субъектов.

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5060.

Тарифы устанавливаются уполномоченными государственными органами. До 2004 г. существовало несколько государственных органов, занимающихся разработкой и утверждением тарифов: Федеральная энергетическая комиссия занималась тарифами на продукцию топливно-энергетического комплекса и услуги железнодорожного транспорта, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства регулировало тарифы на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, Министерство экономического развития и торговли регулировало цены на сжиженный бытовой газ и другую продукцию.

В середине 2004 г. в рамках изменения структуры федеральных органов исполнительной власти была создана Федеральная служба по тарифам РФ (ФСТ России), которой Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам" <*> было поручено заниматься вопросами тарифообразования на продукцию (услуги) всех субъектов естественных монополий, а также на целый ряд другой продукции, имеющей для государства стратегическое или социальное значение. В остальном регулирование деятельности субъектов естественных монополий передано Федеральной антимонопольной службе РФ.

<*> См.: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3049.

В соответствии с закрепленной компетенцией у ФСТ России две цели. Первая - обеспечение сбалансированности и долгосрочной стабильности регулируемых рынков (что является важным условием экономического роста России). Вторая - обеспечение обоснованности и прозрачности процедуры установления тарифов.

Для реализации первой цели важной задачей становится установление тарифов на более или менее длительную перспективу. В сентябре 2004 г. ФСТ России впервые утвердила предельные тарифы на тепловую и электрическую энергию на два года. Согласно принятым в конце 2005 г. изменениям в Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" <*> размер тарифа не может пересматриваться чаще, чем раз в год (ст. 2).

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

В отношении принципа открытости можно сказать, что в ФСТ России решения по тарифам принимаются Правлением, состав которого носит межведомственный характер. В Правление помимо руководства ФСТ России входят представители других министерств и ведомств, компетенцию которых затрагивают решения ФСТ: Министерства экономического и социального развития, Минпромэнерго, Минтранса, Мининформсвязи и Федеральной антимонопольной службы. Участие в работе Правления должностных лиц от заместителя директора департамента до заместителя министра или руководителя федеральной службы позволяет обеспечить не только собственно обсуждение, но и ответственность за принимаемые решения.

Для повышения обоснованности и прозрачности принимаемых решений введена практика привлечения независимых экспертов. Ранее эксперты аккредитовывались при ФЭК и в дальнейшем из этого списка выбирались конкретные организации, проводившие экспертизу тарифов. В настоящее время ФСТ России отказалась от аккредитации в связи с многочисленными обвинениями в непрозрачности системы; в том, что для проведения экспертиз выбираются "свои" компании и только они в дальнейшем и работают на данном рынке. Теперь общим правилом стало проведение отбора экспертов на основе открытых конкурсов. Например, проводится конкурс на привлечение экспертных организаций для экспертизы тарифов электростанций - поставщиков электрической энергии на оптовый рынок.

Разработка тарифов в данной сфере осуществляется на основании нормативной правовой базы. В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, сложился свой блок законов и иных нормативных актов. Причем это законодательство постоянно изменяется и отражает поиск государством наиболее эффективных механизмов управления такими отраслями, создания условий для развития конкурентных начал. Закон о естественных монополиях принимался в условиях, когда у монополистов не было конкурентов. Вместе с тем к настоящему времени во многих регионах у них начали появляться конкуренты, состояние рынка стало меняться, возникла потребность в развитии локальных рынков электроснабжения, транспорта, связи. Поэтому сейчас назрела коренная перестройка принципов и методов государственного регулирования отраслей сферы естественных монополий.

Действующее законодательство о естественных монополиях и ценовом регулировании концептуально не отвечает современному уровню развития страны, в частности, тем, что в нем, во-первых, отсутствуют инструменты государственного регулирования в переходный период от естественно-монопольных рынков к конкурентным рынкам (здесь имеется в виду конкуренция между сетями, а не конкуренция внутри сети; то есть когда на рынке работает несколько сетевых организаций и они конкурируют друг с другом); во-вторых, механизмы ценообразования осуществляются без учета стандартов качества услуг; в-третьих, не институционализированы отношения с потребителями; в-четвертых, отсутствуют косвенные методы государственного ценообразования. Это приводит к значительным системным ограничениям в реализации структурных реформ и задач повышения качества услуг как обязательной составляющей повышения уровня жизни. Например, в сфере электроэнергетики и железнодорожного транспорта, несмотря на создание новой институциональной среды, конкурентные механизмы так и не запущены, в том числе и из-за сохранения жесткого государственного регулирования.

Отсутствие разнообразия методов ценового регулирования не позволяет государственному регулятору гибко подбирать инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации. Основу существующего регулирования составляют ценовые методы в форме прямого (жесткого) ценового регулирования, осуществляемого путем установления тарифа конкретному хозяйствующему субъекту по методу "возмещения затрат". В таких условиях регулируемый субъект заинтересован в повышении издержек производства, а не в их снижении в интересах потребителей. Жесткое ценовое регулирование не позволяет создать долгосрочные экономические стимулы частным инвесторам для привлечения инвестиций в регулируемые сектора экономики в целях технического перевооружения и замены изношенных фондов.

В этих условиях ФСТ России разработал концепцию Закона "О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них" <*>, которая была представлена на совещании в Торгово-промышленной палате РФ в конце 2005 г. В этом Законе предполагается реализовать новый подход к государственному регулированию субъектов естественных монополий. При этом под товарами и услугами общеэкономического назначения понимаются такие товары, которые удовлетворяют определенным критериям: (1) наличие важного социально-публичного элемента, при котором необоснованное повышение цены может сделать товар (услугу) недоступным для потребителей и в целом снизить качество жизни граждан; (2) существенное влияние на макроэкономическом уровне цены товара (услуги) на темпы инфляции; (3) производство товара (услуги) в условиях естественной монополии либо несовершенной (терминология концепции Закона) конкуренции. Перечень таких товаров (услуг) будет установлен в Законе.

<*> См.: www.fstrf.ru/discussion/concept/Concept.doc.

Концепция предлагает как ценовые, так и неценовые (нетарифные) методы регулирования. К ценовым методам относятся: регистрация цен (тарифов); предварительное декларирование цен; установление единых правил по расчету и применению тарифов; установление цены на уровне лучшего стандарта в отрасли. Нетарифные методы - введение типовых форм договоров со стандартными условиями обслуживания потребителей; утверждение правил заключения публичных договоров и их исполнение; привязка цены товаров и услуг к их качеству; установление публичных обязательств в отношении социально приоритетных групп потребителей; обеспечение информационной прозрачности в ценообразовании, введение стандартов раскрытия информации; регулирование недискриминационного (равного) доступа к услугам общеэкономического значения.

Расширение методологической основы государственного регулирования, включая методы ценового и неценового регулирования, позволит уйти от неэффективного и затратного прямого (директивного) ценового регулирования.

Не все положения этой концепции бесспорны. В частности, введение типовых форм договоров со стандартными условиями означало бы, что отношения с субъектами естественных монополий будут регулироваться договорами присоединения, что недопустимо, учитывая, какой рыночной властью обладают такие субъекты. Однако Концепцию предполагается доработать, а на ее базе создать соответствующий законопроект. Разработчики планируют представить его в Государственную Думу РФ в конце 2006 г.

Динамика цен на продукцию субъектов естественных монополий определяет уровень цен и на все остальные товары (услуги). Поэтому очень важно достичь оптимального уровня регулирования цен в этом секторе экономики. В литературе отмечается, что, несмотря на то, что в соответствии с законодательством предельные цены (тарифы) на продукцию субъектов естественных монополий устанавливаются органом государственного регулирования, во многих случаях эти "монстры" диктуют государственному органу свою волю <*>. Цены на продукцию и услуги этих отраслей постоянно растут. Руководители соответствующих отраслей уверяют, что значительную часть прибыли они направляют в инвестиции. Но согласно экономической теории научно-технический прогресс должен приводить к сокращению издержек производства и, как следствие, к снижению цен, а не к их повышению.

<*> См.: Салимжанов И.К. Государственная политика цен: содержание и задачи // Финансы. 2002. N 4.

Также вызывают сомнения и заявления руководителей отдельных монополистов (в газовой, нефтяной и других отраслях) о росте затрат и необходимости в связи с этим повышения цен. Однако в данных отраслях реализуются громадные объемы прибыли и ренты, за счет которых можно отрегулировать эти процессы, а не перекладывать механически рост затрат на потребителей продукции. Повышение цен в этих отраслях "по цепочке" передается во все другие отрасли экономики и в конечном счете выливается в рост цен на потребительские товары.

В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют свои особенности ценообразования.

Электроэнергетика. Нормативной правовой базой ценообразования в этой отрасли являются: Федеральный закон "Об электроэнергетике" <*> (2003 г.), Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (1995 г.), Постановление Правительства РФ "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" <**> (2004 г.), Приказ ФСТ России "О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию на 2005 - 2006 годы" <***> (2004 г.) и другие правовые акты.

<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.
<**> См.: СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 791.
<***> См.: БНА. 2004. N 40.

Рынок электроэнергетики до недавнего времени состоял из нескольких операторов: ОАО РАО "ЕЭС России" и нескольких независимых компаний (ОАО "Татэнерго", ОАО "Башкирэнерго" и др.).

В настоящее время электроэнергетика находится в стадии реформирования, энергетические компании переводятся (в директивном порядке в соответствии с Концепцией, разработанной в РАО ЕЭС) на конкурентные начала деятельности.

Работа по реформированию проводится в соответствии с Основными направлениями реформирования электроэнергетики РФ <*>, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526, и коснулась в основном РАО "ЕЭС России". По оценкам РАО ЕЭС, к 2008 г. полностью завершится процесс реструктуризации компании и выделения из ее состава конкурентных и естественно-монопольных секторов <**>. В естественно-монопольном секторе останутся передача и распределение электроэнергии, диспетчеризация. В конкурентный сектор перейдут производство электроэнергии, сбыт. Естественно, это отразится и на ценообразовании. Тарифное регулирование будет сохранено на продукцию и услуги субъектов естественных монополий, в частности, на электрическую и тепловую энергию, поставляемую в отсутствие конкуренции, на услуги по обеспечению системной надежности, на услуги администратора торговой системы, на тепловую энергию, на плату за присоединение к электрическим сетям. Что касается тарифа собственно на электроэнергию, то он постепенно будет либерализован и здесь со временем будут действовать цены свободного рынка, складывающиеся под воздействием спроса и предложения.

<*> См.: СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.
<**> См.: Концепция стратегии ОАО РАО "ЕЭС России" на 2003 - 2008 гг. "5 + 5" // www.rao-ees.ru/ru/reforming/kon/show.cgi?kon.htm.

Преобразование РАО "ЕЭС России" из вертикально интегрированной компании в множество самостоятельных неаффилированных компаний было вызвано, как и в других естественно-монопольных сферах, неэффективностью ее работы. При вертикально-интегрированной модели отрасли цены оторваны от спроса и предложения и формируются директивно. Они рассчитываются на основе издержек. Ценообразование на основе издержек предусматривает включение в цены (тарифы) всех затрат компании, в результате чего у компаний снижаются стимулы к повышению эффективности работы: в любом случае все затраты компенсируют.

На свободном же рынке цены устанавливаются исходя из спроса и предложения и могут не учитывать фактических издержек компании. Тем самым риски, связанные с неэффективностью работы предприятия, лежат на продавце, а не на покупателе. Вместе с тем, как отмечает заместитель Председателя Правления РАО "ЕЭС России" Я. Уринсон, процесс либерализации будет происходить поэтапно в течение 3 - 5 лет <*>.

<*> См.: В ТЭС - только частные деньги. Интервью с Я. Уринсоном // Эксперт. 2006. N 7.

А пока на практике довольно часто встречаются нарушения порядка ценообразования энергоснабжающими организациями. В частности, в арбитражном суде рассматривалось следующее дело.

Между муниципальным унитарным предприятием "Городские электрические сети" г. Ханты-Мансийска и ОАО "Тюменьэнерго" был заключен договор на поставку электрической энергии. Цена потребляемой электроэнергии в соответствии с решением Региональной энергетической комиссии составляла 381 руб. за 1000 кВт.ч. Впоследствии РЭК было принято решение о повышении тарифа до 822 руб. за 1000 кВт.ч. Однако новая цена вступала в силу с 1 апреля 2004 г. Вместе с тем энергоснабжающая организация выставила абоненту счета на оплату потребленной энергии за период до 1 апреля 2004 г. по новому тарифу, пригрозив при этом, что если энергия не будет оплачена по новой цене, то подача энергии будет ограничена либо приостановлено вообще. Вместе с тем МУП ГЭС не является конечным потребителем и передает полученную электроэнергию в свою очередь другим потребителям. Таким образом, при ограничении или прекращении подачи электроэнергии пострадают интересы не только МУП ГЭС, но и широкого круга лиц. Абонент подал жалобу в территориальное управление ФАС России, которая была удовлетворена. Действия ОАО "Тюменьэнерго" были признаны нарушающими п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и выразились в злоупотреблении доминирующим положением в виде нарушения порядка ценообразования.

В соответствии со ст. 14.6 КоАП РФ нарушением порядка ценообразования признается завышение или занижение регулируемых государством цен (тарифов, расценок), а также нарушение порядка их применения. Материалами дела было подтверждено, что тариф применялся неправильно как по размеру, так и относительно категории плательщика. На нарушителя был наложен административный штраф <*>. Предписание ФАС России обжаловали в арбитражный суд, который отказал в удовлетворении заявления.

<*> См.: Дело N Ф04-522/2005(8728-А75-32) от 24 февраля 2005 г. // СПС "КонсультантПлюс". Судебная практика. Западно-Сибирский округ.

Газовая отрасль. Нормативную правовую базу ценообразования в данной отрасли составляют: Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" <1> (1999 г.), Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации" <2>, Приказ ФСТ России "Об утверждении Методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам" <3> (2005 г.), Приказ ФСТ России "Об оптовых ценах на газ, добываемый ОАО "Газпром" и его аффилированными лицами, реализуемый потребителям Российской Федерации" <4> (2005 г.) и другие правовые акты.

<1> См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1667.
<2> См.: СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 175.
<3> См.: БНА. 2005. N 44.
<4> См.: Информационный бюллетень ФСТ России. 2005. N 33.

Газовая отрасль изначально тоже была сформирована в виде вертикально интегрированных холдингов на основе существовавших в начале 90-х гг. систем газоснабжения (в первую очередь ОАО "Газпром", а также ОАО "Норильскгазпром", ОАО "Якутгазпром", ОАО "Роснефть-Сахалинморнефтегаз"). Такое построение обусловило необходимость регулирования, главным образом, цен на газ. Однако с появлением и развитием альтернативных "Газпрому" производителей газа во второй половине 90-х гг. стал актуализироваться и вопрос регулирования газотранспортных тарифов.

В настоящее время в газовой отрасли имеется регулируемый и свободный сектора. В перспективе правила их работы должны быть едиными, но до недавнего времени они существенно отличались. В частности, были серьезные отличия в подходах к определению зависимости стоимости транспортировки газа от расстояния в разных секторах рынка. В результате имелась несопоставимая экономика поставок газа "Газпрома" и независимых производителей. Положение было исправлено Приказом ФСТ России от 23 августа 2005 г. N 388-э/1 "Об утверждении Методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам", которым впервые была утверждена Методика расчета тарифов при транспортировке газа по магистральным газопроводам. Данная Методика делает гораздо более предсказуемым расчет стоимости транспортировки газа. Эта стоимость в меньшей степени будет зависеть от выбора конкретного маршрута.

Что касается цен непосредственно на газ, то существует мнение, что внутренние цены на него очень сильно занижены <*>. Это приводит к ряду отрицательных последствий. В частности, заниженная цена газа искажает цены на электроэнергию и тепло, транспортные тарифы и, как следствие, стоимость продукции всех отраслей. В итоге теряется объективность отраслевых цен, межотраслевых ценовых пропорций и едва ли не всех макроэкономических показателей. Повышение внутренних цен на газ - одно из условий создания либерализованного газового рынка, формирования на нем конкурентной среды. Однако признается, что резко отпускать цены нельзя - это может привести к буквальному замораживанию страны и снижению темпов роста ВВП.

<*> См.: Язев В. Новые ориентиры в госрегулировании развития топливно-энергетического комплекса // Российский экономический журнал. 2004. N 2.

Одним из проявлений такого подхода является следующий случай. Комиссией ФАС по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства было проведено расследование, в процессе которого выявлено следующее. Группа лиц в составе ОАО "Газпром", ОАО "Газэнергосеть", ООО "АК "Сибур" и ЗАО "Сибур-Газсервис" в конце августа 2004 г. существенно увеличила цены на рынке оптовой реализации сжиженного углеводородного газа (СУГ) для использования его в качестве газомоторного топлива, на коммунально-бытовые нужды населения и в отраслях промышленности. Средневзвешенная оптовая цена на СУГ была резко увеличена на 76,4% с 4132,03 руб./т с поставкой в августе 2004 г. до 7871,46 руб./т с поставкой в сентябре 2004 г. Рост оптовых цен привел к скачкообразному росту и розничных цен на СУГ на АГЗС. Результатом такого повышения явились снижение спроса на газобаллонное оборудование, сокращение автосервисных участков, остановка проектирования и строительства новых станций.

Привлеченные к участию в деле компании отрицали свою причастность к этому повышению цен. Их основные доводы сводились к следующему: а) компании являются самостоятельными и не представляют собой группу лиц; б) каждая из компаний не занимает доминирующего положения на рынке, так как имеет рыночную долю ниже предусмотренной законодательством (от 27 до 40%); в) цены повысились не в результате сговора или согласованных действий, а в силу таких объективных причин, как: повышение издержек производства, сезонные колебания спроса, снижение объемов предложения в связи с закрытием на реконструкцию ряда заводов - производителей СУГ, изменение мировой конъюнктуры цен и т.д. Комиссия ФАС проанализировала все эти доводы и признала их не соответствующими действительности.

Комиссия установила, что до указанного повышения товарный рынок СУГ находился в равновесном состоянии, оптовые цены на СУГ данной группы лиц соответствовали нижней границе или находились в середине ценового диапазона, не превышая уровень цен, устанавливаемых другими хозяйствующими субъектами. Значительный рост цен в августе 2004 г. привел к нарушению этого равновесного состояния, сместив товарный рынок на новый ценовой уровень. При этом на протяжении сентября 2004 г. цены на СУГ других участников рынка колебались на новом ценовом уровне вокруг ценового ориентира, установленного данной группой лиц. Участники товарного рынка, не входящие в указанную группу реализовывали различную ценовую политику: часть из них единовременно повысила оптовые цены на СУГ, другие поэтапно увеличивали соответствующие цены, постепенно достигая заданного группой ценового ориентира. К началу октября ситуация на товарном рынке стабилизировалась: сложилось равновесное состояние, аналогичное имевшему место до указанного повышения, но на существенно более высоком ценовом уровне.

В результате Комиссия пришла к выводу, что определяющим фактором существенного повышения цен на СУГ в сентябре 2004 г. стала монополистическая деятельность группы лиц, а именно злоупотребление данной группой доминирующим положением на товарном рынке, выразившееся в установлении и поддержании монопольно высокой цены (п. 1 ст. 5 и ст. 6 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Доход, полученный группой лиц в результате нарушения антимонопольного законодательства, составил 153 760 813,3 руб.

Комиссия приняла решение признать в действиях соответствующей группы лиц нарушения законодательства о конкуренции и выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате такого нарушения.

Транспортировка нефти. Нормативной правовой базой ценообразования в этой области является Приказ ФСТ России "Об утверждении "Положения об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам" <*> (2005 г.). Рынок производителей нефти представляет собой олигополистическую модель, то есть на нем работают несколько крупных компаний. Транспортировкой нефти занимается государственное акционерное общество ОАО "АК Транснефть". Действующие методические указания позволяют достаточно гибко подходить к тарификации магистрального нефтепроводного транспорта как в интересах всей страны в целом, так и в интересах конкретных производителей нефти.

<*> См.: БНА. 2005. N 35.

Перевозка железнодорожным транспортом. Нормативную правовую базу ценообразования в этой сфере составляют: Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" <*> (2003 г.), Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте" <**> (2004 г.), Приказ ФСТ России "Об установлении исключительных тарифов на перевозки грузов железнодорожным транспортом на 2006 год" <***> (2005 г.) и другие правовые акты.

<*> См.: СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.
<**> См.: СЗ РФ. 2004. N 51. Ст. 5201.
<***> См.: БНА. 2006. N 1.

Основным железнодорожным перевозчиком является компания со 100%-ным государственным капиталом - ОАО "Российские железные дороги", которая была создана на базе МПС России в ходе первого этапа структурной реформы железнодорожного транспорта. Целью реформы являлось создание конкурентных начал в сфере железнодорожных перевозок и постепенный переход к свободному ценообразованию в конкурентных секторах. Планировалось пойти по пути США, где функционирует 7 - 8 железнодорожных компаний, реально конкурирующих между собой и являющихся вполне эффективными компаниями.

Вместе с тем дальше акционирования МПС реформа не продвинулась. ОАО "РЖД", являясь крупнейшей компанией, всячески препятствует появлению на рынке конкурентов. Государство практически своими руками создало агента, который гораздо сильнее противодействует организации полноценного конкурентного рынка железнодорожных перевозок, чем это могло делать МПС России. Ситуацию усугубляет еще и тот факт, что огромное количество железнодорожного имущества, принадлежащего МПС России, теперь внесено в уставный капитал одной компании и задействовано в бизнесе ОАО "РЖД". Это является серьезным инструментом для противодействия появлению на рынке новых железнодорожных компаний.

Железнодорожные тарифы установлены в Прейскуранте N 10-01 "Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами". В настоящее время основной проблемой тарификации железнодорожных перевозок является то, что тарифы на перевозки грузов в международном сообщении в направлениях пограничных передаточных станций более чем в 1,7 раза выше, чем на перевозки грузов во внутригосударственном сообщении и в международном сообщении через российские порты, что обусловлено разными методологическими подходами построения данных тарифов и проводимой государством политикой по поддержке российских портов. Это приводит к неэффективному использованию инфраструктуры железных дорог. На подходах к портам скапливаются поезда, вследствие чего принимаются конвенционные запреты на погрузку. В то же время пропускная способность железнодорожных линий в направлениях сухопутных погранпереходов в полной мере не используется. ФСТ России проводится работа по постепенному сокращению уровней тарифов на грузовые перевозки.

Электрическая и почтовая связь. Нормативную правовую базу ценообразования в этой сфере составляют: Федеральный закон "О связи" <1> (2003 г.), Постановление Правительства РФ "Об утверждении Правил государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи" <2> (2005 г.), Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования" <3> (2005 г.), Постановление Правительства РФ "О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи" <4> (2005 г.).

<1> См.: СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
<2> См.: СЗ РФ. 2005. N 17. Ст. 1573.
<3> См.: СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4553.
<4> См.: СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4561.

На рынке электросвязи действует несколько межрегиональных телекоммуникационных компаний, таких как ОАО "ЦентрТелеком", ОАО "Северо-Западный Телеком", ОАО "ВолгаТелеком", "Уралсвязьинформ", ОАО "Ростелеком" и другие, а также ряд независимых операторов. На рынке почтовой связи действует ФГУП "Почта России" и 82 негосударственных оператора.

Государственное регулирование в области тарификации услуг связи осуществляется в соответствии с Перечнем услуг общедоступной электрической и почтовой связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2005 г. N 637. Тарифы устанавливаются по методу экономически обоснованных затрат. Вместе с тем применение данного метода сдерживает развитие отрасли. Наиболее прогрессивным методом является метод предельного ценообразования, который заключается в определении регулирующим органом индекса предельного роста тарифов "корзины" регулируемых государством услуг связи. Индекс предельного роста тарифов равен фактическому уровню инфляции, скорректированному на значение X, которое учитывает ожидаемое изменение цен на факторы производства в телекоммуникационном секторе, прогнозируемое изменение производительности труда, эффекты девальвации национальной валюты, а также необходимые требования государства к развитию услуг связи. Метод предельного ценообразования используется регулирующими органами большинства развитых стран и стран с переходной экономикой.

Некоторые операторы связи, особенно занимающие доминирующее положение, нарушают законодательство о ценообразовании, а в конечном итоге и законодательство о конкуренции, о чем свидетельствует следующий случай.

В Комиссию ФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства поступило заявление ЗАО "Примтелефон" на неправомерные действия ОАО "Дальсвязь", выразившиеся в незаконном установлении тарифов за присоединение к сети связи общего пользования. В соответствии с прейскурантом ОАО "Дальсвязь" за присоединение к сети единовременно уплачиваются три платежа: 1) плата за умощнение межстанционной сети связи; 2) плата за умощнение внутризоновой сети связи; 3) плата за предоставление точек подключения цифрового тракта. По мнению заявителя, тарифы за умощнение внутризоновой и межстанционной сети ОАО "Дальсвязь" установлены и взимаются неправомерно, значительно увеличивая стоимость присоединения к сети связи общего пользования. Плата за умощнение фактически является двойным взысканием платы за предоставление точек подключения. Кроме того, оборудование для умощнения сети, приобретенное за счет заявителя, остается в собственности ОАО "Дальсвязь". Заявителем отмечалось, что в других межрегиональных компаниях связи (ОАО "Сибирьтелеком", ОАО "Уралсвязьинформ") дополнительной платы за умощнение сети не предусмотрено. Заявитель также считает завышенными и тарифы за предоставление точек подключения и тариф за пропуск трафика.

В результате рассмотрения дела Комиссия выяснила следующее. ОАО "Дальсвязь" занимает доминирующее положение на рынке услуг присоединения к сети местной и зоновой связи и рынке услуг по пропуску трафика по сетям местной и зоновой связи на территории Дальневосточного федерального округа и включено в реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Сравнительный анализ оплаты за присоединение к сети связи ОАО "Дальсвязь" и других межрегиональных компаний связи показал, что такая плата в ОАО "Дальсвязь" значительно (в 8 - 15 раз) превышает плату, установленную операторами связи, работающими в сопоставимых условиях.

Представители же оператора утверждали, что тарифы были установлены в соответствии с нормативными актами уполномоченных органов в области связи. Однако в заседании было выяснено, что тарифы за "умощнение сети" в соответствующей Методике не предусмотрены, а все необходимые платежи учитываются в тарифе за предоставление точек подключения.

Комиссия также сравнила условия присоединения к сети связи ОАО "Дальсвязь" других операторов связи, в частности ОАО "Мобиком-Хабаровск". В результате выяснилось, что ОАО "Дальсвязь" обязался возместить затраты ОАО "Мобиком-Хабаровск", связанные с доумощнением сети связи, в то время как ЗАО "Примтелефон" оплачивает такое умощнение в полном объеме. Таким образом, Комиссия пришла к выводу, что имело место создание дискриминационных условий доступа на товарный рынок. ОАО "Дальсвязь" было признано виновным в нарушении п. 1 ст. 5 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в части установления и поддержания монопольно высоких цен, создания условий доступа на товарный рынок, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другими. Было выдано предписание о прекращении нарушения и внесение в договор с ЗАО "Примтелефон" изменений в части установления новых, недискриминационных тарифов.