Мудрый Юрист

Административное приостановление деятельности

И.А. Букина, судья Федерального арбитражного суда Московского округа.

Такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности, введен дополнительно в ст. 3.2 КоАП РФ Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, который вступил в силу с 1 августа 2005 г. Однако до настоящего времени в Арбитражном суде г. Москвы данный вид административного наказания не применялся из-за отсутствия обращений контролирующих органов.

В настоящее время данный вопрос становится очень актуальным, поскольку Федеральным законом от 2 июля 2005 г. N 80-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании). Так, согласно п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании с 1 июня 2006 г. приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. При этом в названном Федеральном законе, с учетом внесенных изменений, ничего не сказано в отношении решений о приостановлении действия лицензии, принятых лицензирующим органом до введения в действие указанных изменений в ст. 13 Закона о лицензировании, т.е. не установлена обратная сила Закона. В связи с этим представляется, что такие решения лицензирующего органа имеют юридическую силу и после введения в действие указанных изменений.

В соответствии с п. 4 ст. 14.1 КоАП РФ за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), может быть применено административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. К данной норме Закона дано примечание. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.

В связи с нововведениями как в Закон о лицензировании, так и в КоАП РФ у контролирующих органов возникает много вопросов.

Поэтому по просьбе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, должностные лица которой составляют протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, автором 21 июня 2006 г. была прочитана лекция на семинаре, проведенном названным федеральным органом по теме "Применение норм КоАП РФ и АПК РФ в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Было обращено внимание на следующие вопросы.

В пункте 1 нововведенной в КоАП РФ ст. 3.12 установлены основания, при которых применяется данный вид наказания.

Административное приостановление деятельности назначается судом, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Следовательно, контролирующему органу нужно доказать суду необходимость применения именно данного вида административного наказания.

Максимальный срок административного приостановления деятельности - 90 суток.

Если будет установлено, что устранены указанные в п. 1 ст. 3.12 КоАП РФ обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного вида административного наказания, то суд по ходатайству индивидуального предпринимателя или юридического лица прекращает исполнение административного наказания.

Расширен перечень мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установленный п. 1 ст. 27.1 КоАП РФ. В качестве дополнительной меры введен временный запрет деятельности (подп. 10 п. 1 ст. 27.1 КоАП РФ).

Согласно п. 1 ст. 27.16 КоАП РФ временный запрет деятельности заключается в краткосрочном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Из чего следует, что под "кратковременностью" в данном случае понимается "срок до рассмотрения дела судом".

При этом в названной норме Закона закреплено, что временный запрет деятельности может быть применен, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, и только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. В то же время временный запрет деятельности не применяется при нарушении законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Временный запрет деятельности оформляется протоколом, его срок не должен превышать 5 суток. Срок временного запрета деятельности исчисляется не с момента вынесения протокола, а с момента фактического прекращения деятельности вышеперечисленных объектов (ст. 27.17 КоАП РФ).

В случае применения временного запрета деятельности в качестве меры обеспечения производства по делу протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности, который составляется лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное приостановление деятельности (п. 2 ст. 27.16 КоАП РФ), передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления (п. 4 ст. 28.8 КоАП РФ).

В статью 29.6 КоАП РФ введен п. 5: дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено судьей не позднее 5 суток с момента фактического прекращения деятельности (эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг). При этом срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

В соответствии с п. 1 ст. 205 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в срок, не превышающий 15 дней со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен федеральным законом об административных правонарушениях. Следовательно, в данном случае иной срок установлен п. 5 ст. 29.6 КоАП РФ и подлежит применению в арбитражных судах по данной категории дел.

Соответственно, для рассмотрения такого дела в пятидневный срок контролирующим органам в обязательном порядке следует указывать в заявлении в арбитражный суд номера телефонов, факсов лиц, привлекаемых к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности и применения временного запрета деятельности, чтобы арбитражному суду можно было использовать порядок извещения лиц, участвующих в деле, предусмотренный п. 3 ст. 122 АПК РФ. К сожалению, такие сведения о лицах, в отношении которых составлен протокол об административном правонарушении, редко указываются контролирующими органами, должностными лицами этих органов.

В соответствии с п. 2 ст. 29.10 КоАП РФ при назначении судом административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Поэтому представляется, что органу, обратившемуся в арбитражный суд с заявлением о применении судом административного приостановления деятельности, следует указывать способ исполнения данного вида административного наказания, а суду очень внимательно и аккуратно подходить к разрешению данного вопроса, чтобы избежать необратимых последствий для лица, в отношении которого применен данный вид административного наказания.

В КоАП РФ также введена ст. 32.12 "Исполнение постановления об административном приостановлении деятельности".

Исходя из содержания п. 1 ст. 32.12 КоАП РФ решение арбитражного суда об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого решения, а не после вступления его в законную силу.

В соответствии с п. 1 ст. 182 АПК РФ решение арбитражного суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном АПК РФ и иными федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства. В соответствии с п. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 25 АПК РФ и Федеральном законе об административных правонарушениях.

Из этого можно сделать вывод, что решение арбитражного суда об административном приостановлении деятельности подлежит немедленному исполнению в соответствии с названной нормой Закона.

В пункте 3 ст. 32.12 КоАП РФ развивается положение п. 3 ст. 3.12 КоАП РФ о том, что административное приостановление деятельности может быть досрочно прекращено судом по ходатайству хозяйствующего субъекта, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, которое рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления ходатайства в суд в порядке, предусмотренном гл. 29 КоАП РФ. При этом в судебное заседание вызывается индивидуальный предприниматель или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять документы.

В то же время суд обязан запросить заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Указанное должностное лицо представляет свое заключение в письменной форме и указывает в нем факты, свидетельствующие об устранении или о неустранении обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности.

Следует обратить внимание на то, что данное заключение не является обязательным для суда и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Вместе с тем несогласие суда с заключением должно быть обязательно мотивировано.

После исследования всех представленных документов суд выносит постановление либо о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, либо об отказе в удовлетворении ходатайства (п. 4 ст. 32.12 КоАП РФ).

Исходя из содержания данной нормы Закона, арбитражный суд должен принимать решение по данному вопросу. Однако неопределенность данной нормы приводит к следующему.

В случае принятия решения о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности суд фактически отменяет предыдущее решение и выносит новое решение в рамках одного арбитражного дела по аналогии со вновь открывшимися обстоятельствами. Следовательно, вполне логично, что такое решение должно приниматься в рамках одного арбитражного дела.

Особое внимание обратим на составление протокола об административном правонарушении в связи со следующим.

Согласно п. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении фиксируется объяснение законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело. Законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, согласно п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ. Наличие данных объяснений является одним из источников доказательств по делу согласно ст. 26.2 КоАП РФ. При составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица должны быть разъяснены права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Важной гарантией полноты и достоверности сведений, содержащихся в протоколе об административном правонарушении, является то, что законному представителю юридического лица должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. При этом указанное лицо наделено правом представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола, которые затем прилагаются к протоколу в качестве материалов дела.

Если протокол об административном правонарушении составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, то административный орган в обязательном порядке должен представить арбитражному суду доказательства того, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель были надлежащим образом извещены о времени и месте составления такого протокола.

В КоАП РФ не прописана процедура надлежащего извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения административного дела и не совсем четко определены законные представители юридического лица.

В соответствии с п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законным представителем юридического лица является его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом и учредительными документами органом юридического лица.

Исходя из смысла п. 2 ст. 25.4 КоАП РФ, ст. 53 ГК РФ законным представителем юридического лица, помимо руководителя, является лицо, действующее по доверенности, выданной в соответствии с требованиями ст. 185 - 187 ГК РФ.

Поскольку КоАП РФ не содержит порядок и процедуру уведомления лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, то из смысла ст. 28.2, 25.1, 29.7 КоАП РФ следует, что надлежащим уведомлением следует считать любой доступный способ уведомления как самого юридического лица, так и его законного представителя (если он известен), в том числе путем направления заказных писем с уведомлением о вручении факсимильных сообщений, телеграмм, телефонограмм.

В данном случае можно провести аналогию со ст. 122 АПК РФ для порядка извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку арбитражный суд также рассматривает дела о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.

Аналогичные разъяснения содержатся в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".