Мудрый Юрист

Проблема статуса автономного округа при объединении с областью

А.В. МАДЬЯРОВА

Мадьярова А.В., к.ю.н., доцент кафедры государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Минюста России.

Согласно Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. При этом объединение может повлечь за собой прекращение существования объединяющихся субъектов РФ - из чего следует, что может и не повлечь. Возникает вопрос: как это возможно, ведь смысл объединения заключается именно в создании нового субъекта РФ вместо нескольких прежних, а не наряду с ними? Думается, в этой норме подразумевается возможность реализации 2 моделей (способов) объединения: слияние, при котором оба объединяющихся субъекта прекращают свое существование, и присоединение (поглощение), при котором один из субъектов входит в состав другого, при этом, соответственно, принимающий субъект РФ сохраняет и лишь несколько изменяет свой статус, а присоединяющийся прекращает свое существование.

Хотя в обоих уже состоявшихся случаях объединения субъектов РФ <1> в Законе говорится, что прежние субъекты РФ прекращают свое существование и образуется новый единый субъект РФ, в литературе отмечается, что "например, в Красноярском крае юридическое объединение фактически выглядит как своего рода присоединение, формально ретушированное атрибутами согласования интересов субъектов" <2>. Это подчеркивается, в частности, сохранением за новым субъектом РФ наименования одного из прежних - Красноярский край. Фактически же, в условиях, когда происходит объединение двух субъектов, один из которых находится внутри (в составе) другого (области (края) и автономных округов в их составе), что и имеет место во всех случаях объединения в настоящее время, внешне, прежде всего территориально, процедура объединения выглядит именно как присоединение, а не слияние.

<1> Здесь имеется в виду Пермский и Красноярский края, процедуры объединения которых получили правовое оформление на федеральном уровне в виде принятия федеральных конституционных законов. По Камчатской области и Корякскому автономному округу такой закон пока не принят.
<2> Безруков А.В. Образование нового субъекта РФ: Пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 5.

Вообще говоря, думается, проблема различия этих двух форм - слияния и присоединения - в конституционном праве, в отличие от гражданского, не столько правовая, сколько политико-идеологическая. В конечном итоге в любом случае возникает единый новый, отсутствовавший ранее в федеративном устройстве в таком качестве, субъект РФ, который является правопреемником двух ранее самостоятельных субъектов РФ, неизбежно потребуется принятие устава нового субъекта, создание новых органов государственной власти и т.д. Другое дело, насколько серьезную перестройку сложившихся правовых, организационных, финансовых аспектов жизни объединяющихся территорий это повлечет, чья модель организации общественной и государственной жизни будет взята за основу в новом субъекте РФ.

Не случайно одна из ключевых проблем объединения двух субъектов - это проблема статуса той территории, которая фактически присоединяется к другой, - на сегодня это проблема статуса автономных округов, утрачивающих свою политическую самостоятельность в результате объединения с областями (краями), в состав которых они территориально входили на момент объединения. Как показала практика 3 завершившихся и 1 завершающейся процедуры объединения, решение этого вопроса неразрывно связано с самой процедурой объединения, непосредственно влияет на ход и результаты голосования.

Весьма показательно, что в формулировке вопросов, выносимых на референдум, во всех 4 случаях упоминалось придание особого статуса территориям автономных округов. Таким образом, жители как области (края), так и округа голосовали не только за объединение, но и за сохранение определенной обособленности в рамках этого объединения.

Впрочем, насколько не случайно то, что проблема особого статуса проходит красной нитью через процессы объединения субъектов РФ, настолько закономерно и то, что однозначной трактовки данного понятия до сих пор не существует - ни нормативного, ни идеологического. Ни в агитационных материалах (в прессе, политических заявлениях и т.п.), ни в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ, ни в других федеральных или региональных нормативных правовых актах не содержится достаточно четких и ясных представлений о том, в чем же заключается этот особый статус бывших автономных округов, - есть лишь разрозненные и подчас противоречивые идеи и мнения. Фактически решение этого вопроса переносится на уровень новообразованного субъекта РФ, на стадию принятия его устава. Однако, как показывает жизнь, в результате откладывается и принятие уставов, а камнем преткновения служат как раз положения о статусе бывших автономных округов в составе нового субъекта РФ.

Весьма показательна в этом отношении история объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, где существенным условием объединения также являлось наделение округа статусом особой административно-территориальной единицы - это не только звучало в агитационных обещаниях, но и было включено и в формулировку вопроса референдума, и в нормы Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". При этом накануне референдума окружные депутаты уверяли, что если после создания Пермского края особого статуса у Коми округа не будет, итоги референдума можно отменить в судебном порядке. Однако пока округ особого статуса так и не получил. Представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Делидов обратился в суд с требованием признать результаты референдума недействительными, ссылаясь на незаконность самой постановки вопроса, поскольку понятия административно-территориальной единицы с особым статусом в законодательстве не существует, а значит, люди голосовали "за миф, за блеф". Однако суд рассудил иначе и отказал в удовлетворении заявления об отмене результатов референдума за необоснованностью. В. Делидов обращался также в Конституционный Суд РФ с вопросом о соответствии Конституции РФ формулировки вопроса, но в принятии заявления к рассмотрению было отказано в связи с неподведомственностью данного спора Конституционному Суду РФ. Принятие устава нового субъекта РФ, в котором и должен быть определен особый статус Коми округа, затягивается - уже около 2 лет идет процесс разработки и обсуждения устава, и согласия не удается достичь именно по вопросу обеспечения особого статуса указанной территории. Депутаты окружного законодательного органа признают, что изложенная ситуация стала результатом их "недоработки", того, что "не настояли в должной мере" на четком определении содержания и гарантий особого статуса в ходе объединительного процесса.

12 марта 2006 года успешно прошел четвертый в России объединительный референдум - по слиянию Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Проблема особого статуса округа оказалась равно актуальной и для процесса объединения этих двух субъектов РФ.

В Обращении Законодательного Собрания Иркутской области, Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Губернаторов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа к Президенту РФ <3> содержатся следующие предложения по статусу территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в составе нового субъекта РФ:

<3> См.: Постановление от 11 октября 2005 г. N 13/2-ЗС "Об инициативе объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" // КонсультантПлюс: Иркутская область. 2006. 13 февраля.
  1. в законодательном (представительном) органе государственной власти нового субъекта РФ гарантируется представительство населения Усть-Ордынского Бурятского округа;
  2. исполнительную государственную власть нового субъекта РФ на территории Усть-Ордынского Бурятского округа будет осуществлять администрация округа - исполнительный орган государственной власти нового субъекта РФ под руководством специального должностного лица в статусе заместителя губернатора нового субъекта РФ. Администрация округа будет наделена полномочиями для осуществления деятельности по сохранению национальной самобытности народов Усть-Ордынского Бурятского округа, развитию их языков и национальных культур;
  3. в течение срока, определяемого уставом нового субъекта РФ, сохранятся неизменными границы муниципальных районов, созданных в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе в рамках реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В политических и научных выступлениях и дискуссиях на региональном уровне в развитие или в противовес указанным предложениям высказывались также следующие идеи:

  1. Придать Усть-Ордынскому округу статус муниципального округа.

Эта идея имеет больше противников, чем сторонников по ряду причин. Во-первых, данный статус рассматривается как "понижение" правового положения округа, который из разряда самостоятельного государственно-территориального образования одномоментно переходит в разряд муниципального образования, пусть и особого вида. Тем самым округ становится в один ряд с городами и районами области, в то время как сейчас округ сам состоит из 6 районов, включающих 77 сельских поселений. Во-вторых, данный статус не вписывается в новое федеральное законодательство о местном самоуправлении, которое исчерпывающим образом регламентирует виды муниципальных образований и не содержит такой категории, как муниципальный округ. Соответственно, реализация этой идеи требует внесения изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а вероятно, и в другие законы, например, определяющие финансовые основы местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления в конкретных сферах. Поскольку проводимая муниципальная реформа направлена на четкое разграничение полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, в т.ч. между видами муниципальных образований, внесение таких изменений не могло бы иметь сугубо технического характера, а потребовало бы определения статуса нового муниципального образования - муниципального округа, с описанием вопросов местного значения, относящихся к его ведению, и материально-финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления. В условиях, когда новая система только формируется и опробуется, введение нового дополнительного звена муниципального устройства при отсутствии ясной концепции такового и места в системе муниципальных образований способно стать серьезной угрозой состоятельности всей реформы <4>.

<4> Надо сказать, что идея придания после объединения бывшим автономным округам статуса муниципальных округов не нова. Такое предложение сформулировали, в частности, таймырские парламентарии, которые обратились в Государственную Думу РФ с проектом соответствующих поправок в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако эта инициатива не нашла поддержки в федеральном парламенте, как и следовало ожидать.
  1. Наделение округа статусом муниципального района. Эта идея также заслуживает серьезной критики по мотивам как правового, так и, прежде всего, политико-идеологического характера. Во-первых, в этом видится еще более неприемлемое, чем в случае с муниципальным округом, "низведение" автономного округа до положения муниципального образования. Во-вторых, округ площадью 22,4 тыс. кв. км и численностью жителей примерно 0,13 млн. чел. объективно не отвечает требованиям к территории муниципального района, заложенным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (например, требованию транспортной доступности до административного центра и обратно в течение рабочего дня). Ведь не случайно в настоящее время округ делится на 6 муниципальных районов. В-третьих, объем и характер государственных задач, которые предстоит решать на территории автономного округа, прежде всего, в плане сохранения национальной самобытности, языка, культуры "титульного" бурятского этноса, выходят за рамки вопросов местного значения, а возможность и правомерность их передачи органам местного самоуправления законом области вызывает сомнения, т.к. фактически в таком случае будет иметь место передача не отдельных государственных полномочий, а предмета ведения в целом, что совершенно недопустимо <5>.
<5> Идея обеспечить особый статус бывшему округу через создание на территории единого муниципального образования впервые была сформулирована при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - именно такие принципы провозглашались в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края. Однако начавшаяся на федеральной уровне реформа местного самоуправления привела к отказу от данного подхода, прежде всего, в связи с учреждением двухуровневой модели муниципального устройства, при которой предполагавшееся единство округа в полной мере реализовать невозможно, и округ не может иметь особый статус в системе муниципальных образований, а должен соответствовать определенному типичному виду таковых, как они изложены в Законе. Именно тогда у окружных парламентариев родилась идея учреждения "муниципального округа", о чем они и внесли законодательную инициативу в Государственную Думу РФ. Сейчас на повестке дня стоят 2 варианта: первый заключается в том, чтобы придать Коми округу статус единого муниципального образования, где районы и городской округ Кудымкар становятся административно-территориальными единицами; второй путь оставляет действующими муниципальные районы и поселения, и Коми округ вливается в структуру Пермской области, в этом случае "особый статус" округа подчеркивается наличием территориального исполнительного органа государственной власти.
  1. Создание национально-культурной автономии. Данная идея не позволяет обеспечить особый статус округа в административно-территориальном смысле. Национально-культурная автономия, согласно Федеральному закону "О национально-культурной автономии", представляет собой общественную организацию, а не вид территориального образования. Национально-культурная автономия, наряду с другими общественными организациями, участвует в общественно-политической жизни на территории, в т.ч. взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления, но не подменяет их, не принимает властных решений, не являясь средством, механизмом государственного управления. Таким образом, создание национально-культурной автономии никоим образом не отражается на статусе территории в целом.
  2. Создание представительного органа округа. Данная идея юридически несостоятельна, поскольку представительный орган как орган власти существует лишь в публичных образованиях - РФ, субъектах РФ, муниципальных образованиях, причем в субъекте РФ существует лишь один представительный орган государственной власти (ст. 2, 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). После утраты автономным округом статуса субъекта РФ создание и деятельность на его территории представительного органа государственной власти невозможны. "Представительный орган" в этом случае может быть лишь обозначением некоего совещательного, общественного органа (организации). Такой "орган" не может быть наделен какими-либо управленческими полномочиями и вправе осуществлять лишь совещательные функции в процессе принятия властных решений. Иное нарушало бы принципы суверенитета государственной власти и разделения властей. Таким образом, эта идея сама по себе оказывается малоэффективной в обеспечении административно-территориальной автономии округа. Это, впрочем, не означает, что создание подобного общественного совета не имеет смысла - скорее напротив, подобный орган мог бы достаточно активно и действенно представлять интересы населения округа во взаимодействии с органами государственной власти нового субъекта РФ.
  3. Учреждение двухпалатного парламента в новом субъекте РФ, в котором одна из палат призвана выполнять функции в основном национального представительства бурятского населения округа. Реализация этой идеи способна привести к резкому увеличению численности депутатов парламента нового субъекта РФ и вряд ли в состоянии обеспечить как таковое национально-территориальное представительство округа, поскольку участие в избрании депутатов будут принимать все жители нового субъекта РФ на равных основаниях. Таким образом, население округа так же, как и при однопалатном представительном органе, "растворится" в общей массе жителей объединенного субъекта РФ и "удельный вес" национального представительства в общем количестве парламентариев кардинально не изменится.

Превращение одной из палат в орган представительства исключительно округа, т.е. включение в его состав депутатов, избранных только по территории округа, юридически невозможно и организационно нецелесообразно, это нарушило принципы всеобщего и равного избирательного права, во взаимоотношениях палат создало противопоставление интересов и неравноправие (если одна из палат, выполняющая роль "верхней", наделяется полномочиями по одобрению и отклонению решений "нижней" палаты, фактически это означает, что интересы одной части территории субъекта РФ превалируют над интересами другой части территории).

В Постановлении от 10 июня 1998 г. Конституционный Суд РФ подтвердил право субъектов РФ создавать палату парламента, состоящую из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований, и одновременно признал право при формировании палаты в таком порядке отступать от принципа равного представительства. Однако Суд потребовал, чтобы в этом случае полномочия палат были сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства. Иное, по мнению Суда, не соответствовало бы закрепленному ст. 3 Конституции РФ приоритету народа, предполагающему именно равное его представительство в законодательных (представительных) органах власти.

Нельзя не отметить и то, что существует ярко выраженная тенденция на отказ субъектов РФ от двухпалатных парламентов там, где они изначально создавались.

Проблему обеспечения представительства жителей округа в парламенте нового субъекта РФ можно решать путем установления квоты на избрание определенного количества депутатов от этой территории. При этом, конечно, нельзя приравнивать нормы представительства от области к нормам представительства округа - нельзя забывать, что площадь Усть-Ордынского Бурятского автономного округа составляет примерно 3% от общей площади Иркутской области, а численность жителей - примерно 5% от всего населения Иркутской области. Таким образом, с точки зрения обеспечения пропорционального представительства всех частей территории нового субъекта число парламентариев от округа не может превышать 3.

Своеобразные подходы были сформированы при объединении Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами. Так, в Меморандуме об основных положениях реализации особого статуса Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в составе нового субъекта РФ, подписанном Губернаторами 3 объединяющихся субъектов РФ 8 апреля 2005 г., провозглашались следующие положения:

В Резолюции публичных слушаний по вопросу "Красноярский край в современной России: проблемы и перспективы объединения", утвержденной Постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 24 марта 2005 г. N 14-3207П, содержится несколько иной перечень мер по обеспечению особого статуса автономных округов:

Как видно, в этом перечне не говорится об "органах власти административно-территориальных единиц с особым статусом" как органах, не входящих в систему государственной власти нового субъекта РФ. Наличие таких органов в Меморандуме - наиболее слабое место последнего, т.к. федеральное законодательство, прежде всего Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не оставляет правовых возможностей для создания и функционирования подобных автономных властных структур внутри субъектов РФ.

Обращает на себя внимание и декларативность многих положений - например, о реальном представительстве населения округа, о сохранении бюджетной обеспеченности округа, - поскольку обозначаются лишь общие идеи, направления, но не предлагается конкретных организационно-правовых механизмов их реализации, а именно набор и содержание таких механизмов и определяют суть и реальность особого статуса указанных территорий.

Наконец, многие положения, особенно содержащиеся в Меморандуме, характеризуют не столько особый правовой статус административно-территориальных единиц, сколько перечень организационных мер социально-экономического, идеологического и иного плана, реализация которых не связана с приданием особого статуса бывшим автономным округам.

Следует признать, что желание как можно менее акцентировать внимание на проблеме особого статуса, как можно менее конкретно обрисовывать его будущее содержание, в общем-то, объяснимо, и оно присуще в первую очередь областям (краям). Это связано, в частности, и с тем, что процедуры объединения весьма длительны, а содержание особого статуса во многом зависит от конкретно-исторических условий на момент его определения, от политических и социальных ожиданий, которые будут существовать ко времени принятия устава нового субъекта, а это факторы изменчивые. Автономные же округа, напротив, настойчиво добиваются определенности в этом вопросе, поскольку они заинтересованы не только в объединении, но и в обеспечении своего особого статуса в новом субъекте РФ. Это видно и на примере Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, именно политическое руководство последнего неотступно поднимало тему особого статуса своей территории после объединения, выражало свои пожелания на этот счет и добивалось от областных властей максимально четких обещаний о будущем положении округа. Так, неоднократно глава администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа В. Малеев заявлял, что округ настаивает на придании его территории особого статуса, позволяющего сохранить культуру титульной нации, в частности, необходимо оставить название "Усть-Ордынский Бурятский округ", исключив лишь слово "автономный", сохранить существующее муниципальное устройство округа в неизменном виде. Губернатор Иркутской области А. Тишанин в ответ на это подчеркивал, что, действительно, "у округа должен быть определенный статус", Усть-Ордынский Бурятский автономный округ при объединении с Иркутской областью должен быть наделен особым статусом. Однако ни до, ни во время, ни после проведения основных объединительных процедур (инициатива объединения и референдум) единой концепции у областных и окружных властей, в т.ч. у разных ветвей власти внутри каждого из этих субъектов, не сформировалось.

Упоминавшийся опыт Пермского края дает основание полагать, что игнорирование проблемы - не такой уж плохой тактический ход, и результаты объединительного процесса вряд ли будут аннулированы лишь в связи с тем, что не обеспечен обещанный особый статус, особенно если конкретных обещаний и не звучало. Однако не следует обольщаться. Во-первых, в истории с Пермским краем еще рано ставить точку. Не исключено последующее оспаривание устава края на соответствие Федеральному конституционному закону и решению референдума, обозначившим особый статус округа, и даже Конституции РФ, в случае если устав нового субъекта РФ не закрепит такого статуса. Во-вторых, стратегически подобное "лукавство" может сослужить плохую службу, с точки зрения формирования социальной и политической атмосферы внутри нового субъекта РФ. В случае с Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом нужно иметь в виду, в частности, географическую близость такого субъекта РФ, как Республика Бурятия, которая по своему этническому составу и культурным традициям однородна населению округа и, как показывает жизнь, проявляет живую заинтересованность в ходе объединительного процесса и его результатах. Известная истина гласит, что выиграть бой - еще не значит выиграть войну.

К сожалению, проблема особого статуса бывших автономных округов пока имеет сугубо региональное звучание, на всероссийском уровне этому вопросу не уделяется должного внимания - ни на официальном, ни на неофициальном уровне - в качестве предмета политических, в т.ч. парламентских, или научных обсуждений. Однако проблема эта носит не частный, а общий конституционно-правовой характер, связана не только с внутренним административно-территориальным устройством отдельных субъектов РФ, но и с федеративным устройством страны в целом, началами и формами ее национально-территориальной организации. Обсуждение и формирование универсальной теоретической, а возможно и законодательной, модели или возможных моделей особого статуса бывших автономных округов - важная задача, от решения которой зависит дальнейшее нормальное федеративное развитие государства.