Мудрый Юрист

Проблемы соблюдения законных прав граждан при применении мер принуждения в негосударственной (частной) охранной деятельности

Колясинский А.З., председатель научно-педагогического совета НОУ "Школа спецподготовки "Витязь", соискатель ВНИИ МВД России.

В нашей стране основные права и свободы человека и гражданина обеспечиваются всей системой нормативного правового регулирования - Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 2, 17 - 64), иными законами, подзаконными правовыми актами, а также актами правоприменения.

Соответственно, право на жизнь, достоинство, свободу и личную неприкосновенность, равно как и другие права, должны реализовываться в полном объеме. Как следует из положений ст. 55 Конституции РФ, их ограничение допускается лишь федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В то же время, как показывает практика, различные ограничения прав и свобод происходят не только в силу исполнения законодательства, но в некоторых случаях и вследствие недостаточной полноты самих действующих федеральных законов, в том числе в части определения отдельных принудительных действий субъектов, непосредственно занимающихся правоохранительной деятельностью. К числу таких субъектов, по нашему мнению, следует отнести и сотрудников частных охранных организаций, входящих в "негосударственную" часть российской правоохранительной системы.

Реальное обеспечение прав и свобод человека и гражданина в процессе применения различных мер принуждения частными охранниками за счет полного и подробного определения оснований и порядка осуществления названных мер является одной из важнейших задач правового регулирования частной охраны.

Полагаем, что решение этой задачи главным образом относится к сфере административно-правовой регламентации частной охранной деятельности, хотя весьма существенными являются и некоторые аспекты уголовно-процессуального, уголовно-правового и гражданско-правового регулирования.

Отметим, что проблемы применения мер принуждения сотрудниками органов внутренних дел можно считать уже достаточно исследованными, имеются серьезные научные работы, отличающиеся точной классификацией и детальным изучением процедур применения мер принуждения <1>, однако по сфере частной охранной деятельности подобные исследования не проводились, а отдельными учеными затрагивались лишь некоторые аспекты проблем, связанных с осуществлением подобных действий <2>.

<1> Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: Дис. ... д.ю.н. // ВНИИ МВД России, 2004; Каплунова А.В. Меры административного принуждения, применяемые ОВД: Дис. ... д.ю.н. // Московский университет МВД России, 2005.
<2> Иванов В.В. Административно-правовое регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности: Дис. ... к.ю.н. // ВНИИ МВД России, 2004.

Итак, перейдем к анализу непосредственно касающегося негосударственной охранной деятельности законодательства. Рассмотрим Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" <3> (далее - Закон) на предмет достаточности правового обеспечения действий сотрудников частной охраны, наличия правовых пробелов и дефектов в регламентации применения ими мер принуждения.

<3> Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21 марта 2002 г., 10 января 2003 г., 6 июня 2005 г., 18 июля 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВС РФ. 1992. N 13. Ст. 888.

Прежде всего рассмотрим непосредственно определенные в Законе права частных охранников на применение мер принуждения. Это права, установленные ст. 12 Закона (право охранников на задержание лиц, совершивших противоправное посягательство на охраняемое имущество) и ст. ст. 16, 17, 18 Закона (права на применение специальных средств, на применение огнестрельного оружия).

Начнем с права частных охранников на задержание. Можно задать вполне закономерный вопрос: а почему задерживаются только посягающие на имущество лица? Разве человек, его жизнь и здоровье (охрана которых, кстати, прямо допускается ст. 3 того же Закона) перестали быть высшей ценностью и при посягательстве на них уже не стоит задерживать правонарушителей? Кроме того, ни в Законе, ни в иных нормативно-правовых актах подробно не определена процедура проведения задержания частными охранниками. А это, в свою очередь, может также привести к нарушению определенных "сопредельных" норм (например, к нарушению права граждан на помощь адвоката (защитника), несоблюдению правового иммунитета к задержанию определенных категорий лиц и т.д.), а также и требований безопасности для задерживающего и окружающих.

Теперь о понятийном аппарате и сути задержания, применяемого частными охранниками. Понятие административного задержания, установленное ст. 27.3 КоАП РФ, означает ограничение свободы физического лица, оформленное соответствующим протоколом и связанное с нахождением в специально отведенных помещениях в органах, работники которых осуществляют административное задержание. Основания и процедура административного задержания, установленные ст. 27.3 КоАП РФ, допускают проведение задержания старшими объектов ведомственной охраны, а такие субъекты, как частные охранники (равно как и сотрудники ЦБ РФ, СБ РФ, ГЦСС и иные лица, выполняющие охранные функции), там не упоминаются. Заметим попутно, что и процессуальное задержание (установленное для задержания подозреваемых в совершении преступлений в соответствии со ст. 91 УПК РФ) не имеет среди своих субъектов работников охраны. Поэтому в настоящее время следует рассматривать задержание лица охраной не как административное или процессуальное, а как задержание на месте (фактический захват) правонарушителя для незамедлительной передачи в милицию, т.е. как некий самостоятельный институт задержания - задержание, применяемое в частной охранной деятельности.

Случаи применения специальных средств и огнестрельного оружия определены в ст. ст. 16, 17, 18 Закона, там же регламентирован и порядок их применения. В то же время полагаем, что в отношении применения огнестрельного оружия налицо неоправданное сужение прав частных охранников. Статья 18 Закона определяет случаи применения огнестрельного оружия менее широко, чем они определены для всех граждан в ст. 24 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" <4>. То есть гражданин, на законных основаниях имеющий огнестрельное оружие, может в пределах необходимой обороны защитить, например, жизнь другого лица от преступного посягательства, а охранник с помощью служебного оружия - нет.

<4> Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии" (с изм. и доп. с 21 июля 1998 г. по 29 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 51. Ст. 5681.

Действительно, охранники в соответствии со ст. 18 Закона применяют оружие только для отражения нападения, непосредственно угрожающего их собственной жизни; отражения группового или вооруженного нападения на охраняемое имущество; для предупреждения. Понятно, что для грамотного охранника такое ограничение не станет препятствием при защите законных интересов (например, он может обосновать свое поведение следующим образом: "получил оружие для охраны имущества, а применил для защиты жизни другого человека не как охранник, а как гражданин, имеющий оружие на законных основаниях, т.е. применил его как "подручное средство", в рамках необходимой обороны, предусмотренной для всех граждан"), но наличие такого несовершенного положения в законе - безусловный минус законодателю и требует скорейшего исправления. Далее, Правительство РФ в Постановлении от 4 апреля 2005 г. N 179 <5>, основываясь на ст. 11 Закона, дополнило Перечень вооружения охранников некоторыми видами оружия, не относящимися к огнестрельному (приложение N 3 к Постановлению Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587): выведенными из перечня спецсредств газовыми баллончиками (механическими распылителями и аэрозольными устройствами, снаряженными слезоточивыми веществами), электрошоковыми устройствами и искровыми разрядниками. С этого времени в законодательстве появился еще один пробел - ведь ст. ст. 16 - 18 Закона говорят только об основаниях и порядке применения спецсредств и огнестрельного оружия.

<5> Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2005 г. N 179 "О внесении изменений в Постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 и от 21 июля 1998 г. N 814" // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1343.

Существуют и необходимые для деятельности охраны права, вообще не установленные в данном Законе. Возьмем, например, право на проверку документов. Ведь не совсем понятно, как охранник может полноценно удостовериться в факте правонарушения, предусмотренного ст. 20.17 КоАП РФ (нарушение пропускного режима охраняемого объекта), не проверив у неизвестного лица, обнаруженного на объекте охраны, соответствующие документы. Такая же ситуация и с применением других мер принуждения, направленных на эффективное пресечение правонарушений - с правом на задержание иных правонарушителей (помимо посягающих на охраняемое имущество), на досмотр физических лиц, осмотр транспортных средств, изъятие предметов и орудий совершения правонарушений.

Думается, вряд ли государству стоит остерегаться предоставить указанные права охранникам на законном основании - конечно, с некоторыми продуманными ограничениями.

Образцом для административно-правовой регламентации мер принуждения непосредственно в "отраслевом" законодательстве, касающемся охранной деятельности, могли бы стать соответствующие положения Федерального закона от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" <6>, наиболее полно и подробно регламентирующие применение мер принуждения (хотя отдельные недостатки в регламентации применения мер специального воздействия имеются и в этом Законе <7>).

<6> Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (с изм. и доп. от 15 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1935.
<7> Бочаров С.Н., Колясинский А.З. Когда закон против Закона // Мир безопасности. 2006. N 6 (151).

Вместе с тем надо признать, что де-факто частные охранники давно и в широком масштабе проводят мероприятия, практически адекватные процедурам проверки документов, задержания и доставления, досмотра лиц и транспортных средств, изъятия предметов и орудий совершения правонарушений.

В определенной части это подтверждается статистическими данными. К примеру, рассмотрим статистику по г. Москве, где сосредоточено наибольшее число охранно-сыскных организаций. По сведениям ГУВД г. Москвы, на 1 июля 2006 г. в городе зарегистрировано 4135 частных охранных предприятий и 345 служб безопасности. Работающие в них частные охранники, общее количество которых составляет 184902, только за первое полугодие 2006 г. задержали 12027 человек за различные правонарушения, из которых 1369 - по подозрению в совершении преступлений. Стабильно высокие показатели по пресечению правонарушений характерны для крупных охранных холдингов столицы. Так, сотрудниками частного охранного предприятия холдинга коммерческой безопасности "Альтернатива-М" на объектах предприятий торговли в первом полугодии 2006 г. по подозрению в совершении уголовных преступлений было задержано 70 человек, а общая сумма предотвращенного ущерба охраняемому имуществу (включая стоимость товаров, изъятых непосредственно у правонарушителей) составила 2073452 рубля. Сотрудниками предприятий охранного объединения "Оскордъ" за тот же период только на объектах сети магазинов "Метро" задержано 269 правонарушителей, изъято похищенных товаров или предотвращено их хищение на общую сумму 197562 рубля.

Следует отметить, что во многих охранных организациях, несмотря на отсутствие прямой регламентации прав, охранники осуществляют процедуры, внешне сходные с неразрешенными им мерами принуждения, не выходя за рамки действующего законодательства. Так, при допуске лиц на объект проводится не принудительная "проверка документов", а "просмотр добровольно предъявленных документов", необходимых для прохода в соответствии с решением администрации объекта. При этом лица, не показавшие документы, просто не пропускаются на объект, т.е. реализуется не право проверить документы, а право не пустить на объект лиц, их не предъявивших. Подобным же образом проводятся действия охранников в отношении осмотра содержимого транспортных средств (которое также предъявляется только на добровольной основе и в целях обеспечения соблюдения правил, установленных на объекте). При задержании лиц, посягающих, например, на жизнь и здоровье людей (а не на охраняемое имущество), их задержание осуществляется частными охранниками как гражданами - в пределах ситуаций крайней необходимости либо необходимой обороны, а также в рамках ст. 38 УК РФ - в случаях, связанных с причинением вреда при задержании лицам, совершившим преступления. Действия охранников по доставлению также не осуществляются как самостоятельная процедура, т.е. мера принуждения, регламентация которой содержится в ст. 27.2 КоАП РФ. Ведь форма "незамедлительной передачи в милицию", о которой идет речь в ст. 12 Закона, в самом тексте Закона и в иных нормативно-правовых актах не уточнена, что позволяет использовать различные способы "передачи" (например, прямое доставление правонарушителя в орган внутренних дел; доставление в помещение охраны, куда будет вызвана милиция; физическое удержание на месте задержания до прибытия милиции). Поэтому "доставление", проводимое охранниками при осуществлении частной охранной деятельности, фактически может трактоваться лишь как "способ передачи в милицию" задерживаемого правонарушителя, как часть процедуры задержания.

Как видим, в большинстве указанных выше случаев охранники руководствуются общим законодательством и действуют как обычные граждане - на свой страх и риск. В некоторых ситуациях, хотя и достаточно редких на практике, их действия могут стать предметом судебного иска - именно из-за отсутствия прямой регламентации необходимых норм в специальном законодательстве.

Вместе с тем в отдельных охранных структурах, где имеет место недостаточный уровень правовой подготовки частных охранников, указанные процедуры применяются к гражданам принудительно, с прямым нарушением их прав и свобод. А сами охранники не опираются на какие бы то ни было правовые нормы, они просто присваивают себе полномочия, не установленные Законом. Это, в свою очередь, может повлечь (и во многих случаях влечет) административную, уголовную и гражданскую ответственность охранников, ведет к приостановлению и аннулированию лицензий предприятий на осуществление охранной деятельности.

Полагаем, что сегодня в решении многих из перечисленных проблем в области правового регулирования применения мер принуждения в частной охранной деятельности просматриваются два подхода. Первый направлен на необходимую модернизацию соответствующих положений действующего законодательства, подзаконных нормативных актов. Второй использует ложную, на наш взгляд, посылку о целесообразности "государственного ограничения" развития негосударственных структур безопасности (подменяющую верный тезис о необходимости государственного контроля), избирает рабочим методом непредоставление реально необходимых частным охранникам прав, сохранение недостаточной процедурной регламентации.

В то же время несомненно, что и разумное "сужение" полномочий частной охраны должно иметь место, но только в области разграничения, распределения отдельных действий при реализации мер принуждения между частной охраной и правоохранительными органами. Можно было бы предложить использовать схему "перехода полномочий" по применению мер принуждения от частных охранников к сотрудникам органов внутренних дел. Например, известно, что задержанные частными охранниками правонарушители на практике обычно передаются в дежурную часть органа внутренних дел (либо выехавшему на место наряду), о чем сотрудники частной охраны докладывают рапортом на имя начальника ОВД и при необходимости получают соответствующую справку от дежурного о факте их участия в задержании (схема, уже применяемая на местах). При этом было бы уместно на основании соответствующей правовой регламентации ввести определенный протокол передачи задержанного - с отметками о времени, месте и причине задержания, о разъяснении задержанному его прав со стороны старшего от частной охранной организации, об отсутствии или наличии каких-либо нарушений или жалоб от задержанного на действия охраны, о передаче задержанного в правоохранительные органы.

В практике совершенствования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уже просматривается тенденция дополнения статей гл. 27 КоАП РФ новыми субъектами, имеющими право на осуществление принудительных действий. Например, за первое полугодие 2006 г. субъектами применения отдельных прав в соответствии с дополнениями и изменениями, внесенными в гл. 27 КоАП РФ, стали судебные приставы и лица, осуществляющие контртеррористическую операцию. В интересах эффективного пресечения правонарушений на объектах, охраняемых частными охранными организациями, было бы целесообразно включить непосредственно в перечень субъектов применения мер принуждения, поименованных в ст. ст. 27.2, 27.3, 27.7, 27.9, 27.10 КоАП РФ, также и частных охранников - естественно, с обязательными ограничениями (например, с такими, как недопущение нахождения в подразделении охраны перед передачей в милицию более одного часа, использованием приведенной выше схемы "перехода полномочий" к сотрудникам правоохранительных органов и т.п.).

Далее, проблемы взаимодействия ОВД с частными охранными организациями, в некоторой части уже затронутые выше, также требуют отдельной регламентации. Основой данного взаимодействия является действующее российское законодательство. В первую очередь это Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", в ч. 4 ст. 3 закрепивший положение о праве предприятий, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, "содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе", и Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" <8>, в ст. 10 определивший действия милиции, начиная с обязанности предотвращения и пресечения преступлений и административных правонарушений и заканчивая обязанностями, напрямую связанными с контролем соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности. Кроме того, положения о взаимодействии установлены ведомственными нормативными актами, в частности Приказом МВД России от 31 декабря 1999 г. N 1105 "О мерах по усилению контроля органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью". Регламентируют взаимодействие и соответствующие приказы МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации, например Приказ ГУВД г. Москвы от 2001 г. N 46 "О мерах по улучшению взаимодействия ГУВД г. Москвы с частными охранными (сыскными) предприятиями и службами безопасности юридических лиц", установивший форму договора о взаимодействии и координации ОВД с охранно-сыскными структурами.

<8> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с изм. и доп. с 18 февраля 1993 г. по 25 июля 2006 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.

Рассмотрим некоторые формы взаимодействия. Понятно, что взаимодействие по обмену информацией в целях выявления и пресечения преступлений и административных правонарушений, трудоустройство в охранно-сыскные структуры ветеранов органов внутренних дел или, например, взаимодействие при организации учебных занятий для охранных структур обычно не встречает препятствий и проводится практически повсеместно.

Широкое распространение получила и такая форма содействия ОВД, как участие охранников в патрулировании и охране общественного порядка на улицах, в иных местах массового скопления людей. Только в столице, по данным ГУВД г. Москвы, за шесть месяцев 2006 г. было совершено 147208 человеко/выходов сотрудников охранно-сыскных структур в указанных целях. В то же время на сегодняшний день отсутствует достаточная правовая база для привлечения граждан к охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Поэтому закрепляемая "договорами о взаимодействии и координации" практика выделения охранников в ОВД "для патрулирования" в определенных обстоятельствах может повлечь и негативные последствия. Охранное предприятие имеет право содействовать органам внутренних дел в обеспечении правопорядка, но способы такого содействия в Законе не выделены. Действия же самих частных охранников в процессе оказания содействия правоохранительным органам пока никак не регламентированы, не оговорены обязанности и права, не установлена правовая защита охранников. Поэтому, если охранник причинит кому-либо вред при "патрулировании", сам получит увечье или лишится жизни, положение "сторон по договору" может оказаться весьма двойственным.

При организации взаимодействия на местах изыскиваются различные так называемые временные способы превратить указанную выше форму сотрудничества в полностью легитимную. Так, из охранников образуются спецотряды дружинников (в регионах, где действуют местные законы о ДНД); охранников, участвующих в патрулировании, оформляют внештатными сотрудниками милиции; с охранными структурами подписываются договора на оказание услуг по охране имущества на маршрутах патрулирования (последнее дает охранникам возможность законно иметь при себе оружие и спецсредства охранной структуры).

Однако, если действовать без подобных "хитростей", приходится признать, что охранным организациям - до принятия соответствующих дополнений в законодательстве - целесообразно заниматься в основном той "правоохранительной деятельностью", которая вытекает из исполнения их договорных обязательств и реализуется на постах и маршрутах в пределах охраняемых объектов.

Следует понимать, что выбор форм и методов взаимодействия ОВД с негосударственными охранными организациями должен быть в целом увязан с задачей обеспечения безопасности общества и личности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем для повышения эффективности совместной работы органов внутренних дел и негосударственных охранных структур по обеспечению правопорядка надо опираться не только на общие нормы и критерии взаимодействия, но и ориентироваться на конкретную линию работы, конкретное направление деятельности органов внутренних дел <9>.

<9> Колясинский А.З. Административно-правовое регулирование деятельности частных охранников и применения ими мер принуждения при взаимодействии с подразделениями ГИБДД МВД России // Альманах МВД России "Профессионал". 2005. N 3 (65).

В завершение статьи отметим, что проблемы соблюдения законных прав граждан при применении мер принуждения в негосударственной (частной) охранной деятельности, равно как и другие проблемы административно-правового регулирования в сфере частной охраны, требуют повышенного внимания и должны находить свое решение при текущем совершенствовании действующего законодательства. Очевидно, что подобный процесс не может проходить без глубокой теоретической проработки существующих проблем, продуктивной деятельности соответствующих подразделений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, консолидации усилий представителей негосударственных структур безопасности и специалистов правоохранительных органов.