Мудрый Юрист

Некоторые вопросы истории развития оперативно-розыскной деятельности и ее правовой основы

Юдин Е.Г., начальник Ивановского филиала ГОУ ВЮИ ФСИН России, кандидат юридических наук.

Оперативно-розыскная деятельность как элемент деятельности правоохранительных органов в отечественной и зарубежной практике известна давно. Понимание объективности существования и развития этого специфического вида деятельности обусловлено историческими традициями, сложившимися в мировой практике борьбы с преступностью.

Для того чтобы понять содержание, оценить значение ОРД, ее место в системе практических мер предупреждения и раскрытия преступлений, необходимо понять ее историческую сущность, социальные предпосылки и природу. Это позволит оценить социальную полезность данного вида человеческой деятельности, определить преемственность содержания ОРД, ее организации и правового регулирования.

Результаты изучения специальной литературы и иных источников по рассматриваемой теме показывают, что ОРД является ярко выраженным историческим явлением, одним из древнейших ремесел человечества, рожденным с момента появления преступности и существующим более 33 столетий.

Первое упоминание о разведывательной деятельности как прообразе современной ОРД содержится в книгах Священного Писания Ветхого и Нового Завета. В Библии также содержится упоминание отдельных элементов ОРД и особенностей их применения. Например, во 2-й книге Царств в 15-й и последующих главах указывается многоходовое оперативно-розыскное мероприятие, а также рассматривается пример организации царем Давидом конфиденциального содействия.

Одно из первых упоминаний об ОРД датируется VI в. до н.э. и принадлежит перу китайского философа Сунь Цзы, считавшего, что предвидеть различные события возможно не столько через духов и богов, изучение аналогий истории и собственные размышления, сколько с помощью людей, знающих, что делается у врага. Он утверждал, что использование форм и методов специальной работы требует строжайшей тайны. Сунь Цзы рассматривал ОРД и шпионаж как средства войны с возможно меньшим числом жертв. Для этого придавалось важное значение сбору информации, проведению специальных операций (прообраз современных ОРМ). Сунь Цзы впервые в истории сыска детально проанализировал некоторые формы и методы ОРД (актуальные и эффективные и в настоящее время), предложил рекомендации по организации разведывательной службы, контрразведки, психологической войны, мероприятий по дезинформации противника, обеспечению безопасности.

В работах известного философа и мыслителя Геродота, датируемых 480 г. до н.э., также указывается на использование древними греками приемов и методов ОРД. Активно использовали возможности специальной работы царь Александр Македонский и Ганнибал. Плутарх пишет в своих произведениях о наличии у Ганнибала закрытой информации о соглядатаях, которых он засылал в лагерь своих противников.

Ценил и активно использовал конфиденциальное содействие Чингисхан. Различные хитрости, приемы перевоплощения, выступая в роли конфидента, использовал Субудай. Обыкновенных, двойников и высокопоставленных шпионов держал при себе прусский король Фридрих II. Он также разрабатывал рекомендации по приобретению источников информации и их использованию в зависимости от конкретной категории. Весьма эффективно использовал приемы и методы ОРД и американский президент Джордж Вашингтон.

В XVIII в. руководители французской полиции Сартин и Ленуар усовершенствовали методы ОРД полиции, значительно увеличили число лиц, предоставлявших информацию об уголовных преступлениях.

Успешно сочетал сыскные функции штатного сотрудника с деятельностью тайного конфидента видный представитель сыска Э. Видок. Организовав специальное подразделение из числа бывших преступников, он эффективно раскрывал многие преступления. Э. Видок писал, что круг лиц, конфиденциально содействующих полиции, должен быть немногочисленным, но эффективным. Весьма важное значение он придавал реализации материальной заинтересованности, указывая на то, что быть полицейским шпионом и не получать никакого содержания - это значит быть заодно шпионом и вором.

Благодаря легендарному наполеоновскому министру полиции Ж. Фуше получили развитие организация, тактика и методики ОРД. Была создана хорошо организованная и разветвленная сеть конфидентов.

Признавая эффективность конфиденциального содействия со стороны женщин гораздо выше, чем мужчин, впервые в ОРД был сделан акцент на приобретение и использование для конфиденциального сотрудничества со спецслужбами женщин патриархом секретной службы и ОРД Германии В. Штибером. Он подбирал их из числа горничных, служанок, буфетчиц, женщин легкого поведения, домашней прислуги чиновников, ученых, политических деятелей.

Факты использования специальных негласных сил и средств при проведении различных разведывательных комбинаций князьями Святославом Игоревичем, Александром Невским, Дмитрием Иоанновичем (Донским) упоминаются в летописях Древней Руси.

Отдельные элементы ОРД появились уже в деятельности сыскных и судебных органов в период царствования Ивана Грозного, создавшего прообраз сыскных подразделений полиции, заложившего основы розыска. В середине XVI в. в центральных органах управления на основе Разбойной избы Боярской думы был сформирован Разбойный приказ, на который возлагалась организация борьбы с преступностью. В 1619 г. был создан Сыскной приказ, ведавший розыском преступников, в котором весьма активно использовалась информация граждан о месте их нахождения.

Переняв опыт борьбы с уголовными преступлениями в Германии, Петр I учредил фискальную службу, ввел должность генерал-фискала и издал Указ "О должности фискалов", в котором определил эти органы как сыскные, имеющие весьма широкий спектр задач и полномочий: наблюдение за подозреваемыми, тайное выведывание уполномоченными лицами информации о "злоумышленниках", совершавших корыстные преступления, и т.д. Сотрудники этой секретной службы не получали жалованья от государства, а существовали за счет так называемого самофинансирования, являвшегося результатом успешного осуществления профессиональной деятельности.

Меры к искоренению воров и разбойников предписывалось принимать воеводам. Необходимость приобретения тайных полицейских осведомителей и "тайных подсыльщиков" для наблюдения отмечалась, например, в инструкции, адресованной астраханскому губернатору Волынскому.

Сыскная служба и некоторые элементы ОРД получили свое дальнейшее развитие во время царствования Екатерины II. Было создано сыскное отделение, занимавшееся сбором сведений о преступлениях, поступавших как от штатных сотрудников, так и от внештатных осведомителей и информаторов. Сотрудники отделения использовали в своей деятельности не только негласное наблюдение, но и элементы провокации.

Благоприятные условия для развития тайной сыскной службы были созданы Александром I. Им было создано III Отделение Его Императорского Величества канцелярии. Деятельность этого подразделения охватывала все слои российского общества и государственные органы. Сыскная служба наделялась полномочиями розыска преступников и производства следственных действий, осуществляемых приставами и квартальными надзирателями. Использование в уголовном сыске осведомителей предусматривала Инструкция следственной комиссии III Отделения, созданная в феврале 1843 г. для розыска и допроса воров, мошенников и беглых каторжников.

На совершенствовании тактики и методики ОРД сыскных отделений, созданных в крупных городах, которые по поручению прокуроров и судебных следователей осуществляли ОРД по раскрытию и расследованию особо опасных преступлений, позитивно отразилось отделение сыскных функций от следственных. Согласно Указу императора от 8 июня 1860 г. полиции предписывалось осуществление дознания и сыска. Сотрудникам полиции разрешалось привлекать лиц к конфиденциальному содействию, внедрять их в преступные сообщества, выплачивать им значительное вознаграждение за ценную информацию, участие в раскрытии преступлений. Результаты ОРД использовались следователями в качестве доказательств по уголовным делам.

Наряду с приобретением конфидентов в полицейской практике распространялось внедрение штатных сыщиков и руководителей сыскных служб в преступные группировки с целью раскрытия преступлений. Несмотря на существовавший в то время запрет для штатных сотрудников сыскных подразделений внедряться в криминальные группировки, руководители, следователи и прокуроры закрывали на это глаза, особенно когда подобные внедрения были успешными и осуществлялись в отношении революционеров.

31 декабря 1866 г. в С.-Петербурге впервые в России была учреждена сыскная полиция. Однако малочисленный штат сыскной полиции, низкий размер денежного содержания, выплачиваемого ее осведомителям, не отвечали требованиям борьбы с уголовной преступностью. В качестве основных недостатков ОРД данного периода можно отметить отсутствие ее нормативного регулирования и централизованного финансирования.

ОРД как система с присущими ей правовыми, организационно-тактическими, морально-этическими, психологическими аспектами начала оформляться в России только в конце XVIII в., когда полицейские подразделения, тайная экспедиция приобрели значительный штат секретных сотрудников. В официальной инструкции охранного отделения указывалось, что главной задачей сыскных подразделений является обследование преступных сообществ, уличение их членов в совершении криминальных действий и предание их суду. Важная роль отводилась различным источникам информации, в качестве которых часто выступали осведомители.

В 1910 г. МВД издает Инструкцию членам сыскных отделений, в которой отражаются вопросы организации и тактики систематического надзора за преступными элементами путем специальной деятельности, негласных форм и методов работы. С 1910 г. деятельность уголовного сыска и уголовной полиции в России регламентировалась высшим нормативным актом - Законом "Об организации сыскной части". В нем определялись задачи, полномочия и обязанности сыскной полиции. Детализировались права и обязанности руководителей сыскных отделений.

Еще один шаг в направлении правового регулирования ОРД был сделан полицейским ведомством в 1914 г. Принятая им Инструкция по организации и ведению внутреннего наблюдения в жандармских и розыскных учреждениях детализировала деятельность сыскных подразделений, подробно отражала организационные и тактические аспекты специальной работы.

По мнению авторов Инструкции, залог успеха в осуществлении ОРД заключался в наличии у офицеров таких психологических характеристик, как настойчивость, терпение, сдержанность, осторожность, мягкость, осмотрительность, спокойная решительность, убедительность, проникновенность, вдумчивость, умение определить характер собеседника и подметить слабые и чувствительные его стороны, умение располагать к себе человека и подчинять его своему влиянию.

В годы советской власти совершенствуется и уточняется правовое регулирование ОРД. Постепенно она превращается в специализированную область функционирования специальных органов и подразделений. Ее специфичность, актуальность и автономность прослеживаются практически во всех ведомственных нормативно-правовых актах.

В изданном в 1918 г. "Необходимом руководстве для чрезвычайных комиссий" нормативно закреплялись и анализировались организационные, тактические, моральные, психологические, правовые, технические и другие особенности ОРД, описывались правила конспирации, общения с субъектами, воздействия на них, использования различных приемов и методов сыска, обязанности работающих по розыску, включавшие в себя практические рекомендации по организации и тактике осуществления наблюдения, права и обязанности разведывательной и технической части, правила производства дознания и т.д.

В утвержденном коллегией НКВД в октябре 1918 г. "Положении об организации отделов уголовного розыска" предусматривалось наблюдение за лицами, подозреваемыми в совершении преступлений, путем слежки извне, а также с использованием внутреннего наблюдения через специальных лиц, в качестве которых часто выступали сотрудники, проникавшие в преступные сообщества и изнутри освещавшие их криминальную деятельность. Сотрудникам вновь образованной службы также предписывалась деятельность по охране революционного порядка путем негласного расследования уголовных преступлений и борьбы с бандитизмом. Документы того периода, в которых содержатся указания об использовании подразделениями уголовного розыска приемов и методов ОРД, дают основания полагать, что под негласным расследованием понимались ОРМ, предусмотренные в настоящее время Законом об ОРД (ст. 6) и ведомственными нормативно-правовыми актами.

Инструкция по уголовному розыску, разработанная на основе вышеуказанного Положения, прямо предписывала сотрудникам в целях предупреждения и раскрытия преступлений использовать формы и методы ОРД.

Нормативно-правовое регулирование ОРД получило дальнейшее развитие в Инструкции 1921 г. Принято считать, что данный нормативный акт является началом правового регулирования ОРД, в частности оперативных аппаратов криминальной милиции.

Оперативно-розыскная деятельность активно проводилась и в местах лишения свободы, однако отсутствие нормативно-правового регулирования, практических рекомендаций по организации и тактике значительно снижали ее эффективность. Поэтому в последующем опыт организации ОРД, накопленный подразделениями НКВД и уголовного розыска, был использован для разработки специального циркуляра НКВД РСФСР 1923 г., предписывавшего сотрудникам осуществление ОРД, проведение ОРМ в исправительно-трудовых учреждениях.

Возможность осуществления ОРД была закреплена в Уголовно-процессуальном кодексе 1923 г. В ст. 93 УПК РСФСР предусмотрел возможность реализации ОРД в случаях поступления анонимных заявлений граждан о совершенных или готовящихся преступлениях. Анонимные заявления в большинстве случаев являлись не чем иным, как сообщениями о преступлениях. Поэтому сотрудники активно приобретали и использовали источники оперативной информации, сочетая их порой с собственным внедрением в криминальные сообщества.

В середине 30-х гг. назрела объективная необходимость дальнейшей специализации оперативных подразделений органов, осуществляющих ОРД, и разделения полномочий и функций ведущих служб. В целях организации оперативного обслуживания тюрем и колоний отдела мест заключений УНКВД СССР в мае 1935 г. были созданы три отделения в составе отдела мест заключений. Общее оперативное руководство этой работой было возложено на ГУЛАГ. В марте 1937 г. была создана служба БХСС, которой при активном содействии уголовного розыска предписывалось осуществлять борьбу с такими преступлениями, как хищения, спекуляция, взяточничество. Основная часть должностных обязанностей вновь образованных специализированных подразделений милиции была передана из ВЧК - ОГПУ - НКВД. Сотрудники службы БХСС наделялись широкими полномочиями и обязывались вести активную деятельность по предупреждению и выявлению преступлений, хищений, различных махинаций и злоупотреблений в экономической сфере.

Легализацией ОРД можно считать принятие Верховным Советом СССР 25 декабря 1958 г. Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где в ст. 29 органам дознания предписывалось осуществление необходимых мер в целях обнаружения признаков преступления и лиц, их совершивших. Это позволило весьма эффективно осуществлять ОРД. Данная норма Основ была конкретизирована в УПК РСФСР (ст. 118), в которой указывалось, что "на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных и иных предусмотренных уголовно-процессуальным законом мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших".

Толчком для дальнейшего совершенствования правового регулирования ОРД высшими органами исполнительной власти государства и ведомственного нормативно-правового регламентирования послужило издание в июне 1973 г. Президиумом Верховного Совета СССР Указа "Об основных правах и обязанностях советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью". В нем подтверждалось право специальных подразделений милиции осуществлять оперативно-розыскные меры.

В последующие годы ведомствами, реализующими оперативно-розыскные функции, был принят ряд нормативно-правовых актов, детализировавших порядок, условия и процедуру осуществления ОРД. Указанные документы отражали основные тенденции в ОРД того времени.

Особый акцент в ведомственных нормативных актах, регламентировавших содержание ОРД, делался на необходимость обеспечения адекватного анализа и оценки ее эффективности, соблюдения контроля и законности в действиях ее субъектов, совершенствования материальных стимулов, повышения эффективности обмена оперативной информацией между службами, создания автоматизированных банков данных и т.д.

Несмотря на устоявшуюся практику ведомственного регулирования ОРД, в конце 80-х - начале 90-х гг. были созданы реальные предпосылки для ее регулирования в открытом законодательном акте.

Осознавая необходимость и своевременность нормативно-правового регулирования ОРД, Верховный Совет СССР 12 июня 1990 г. принял Закон "О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик", который разрешил органам дознания проводить оперативно-розыскные мероприятия и использовать их результаты по уголовным делам после уголовно-процессуальной проверки, а в марте 1992 г. был принят Закон РФ "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации", являющийся первым законодательным актом, в котором открыто регламентировались общие положения оперативно-розыскной деятельности, основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, их перечень, гарантии соблюдения прав граждан при ее осуществлении, контроль и надзор за этим видом деятельности и др.

Принятие Закона послужило мощным импульсом для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы оперативно-розыскной деятельности.

Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ актуализировало проблему реализации ее положений, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Положения действовавшего тогда Закона об ОРД не в полной мере вписывались в соответствующие конституционные нормы, что вызывало тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности и послужило основанием для его приведения в соответствие новой Российской Конституции.

В этой связи в августе 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности" в новой редакции. Данный Закон позитивно отразился на правовом регулировании данного специфического вида деятельности, совершенствовании ее организации и тактики и действует до настоящего времени. Основные положения Закона были отражены и детализированы в ведомственных и межведомственных нормативных правовых актах органов - субъектов ОРД, их конституционность была подтверждена в решениях Конституционного Суда РФ.

Подводя итог изложенному, можно заключить, что исторически ОРД проявилась в качестве эффективного средства борьбы с преступностью. Она преимущественно осуществлялась негласно, однако не носила исключительно негласного характера, а строилась на сочетании гласных и негласных начал. Развитие ОРД получала одновременно с изменениями организационной структуры сыскных или оперативных подразделений и нормативно-правовым обеспечением их деятельности. С начала зарождения оперативно-розыскной деятельности широко применялись негласные источники информации, агентурные методы работы. ОРД прямо или косвенно была и остается ориентирована на обеспечение уголовного процесса.

Литература

  1. Библия. Книги Ветхого Завета. Четвертая книга Моисеева. Числа. Гл. 13. Ст. 3. С. 18 - 30. 1990.
  2. Библия. Книги Священного Писания Ветхого и Нового завета. Канонические. Книга 2-я Царств. Б.О. Гл. 15. Ст. 12.
  3. Власов В.И., Гончаров Н.Ф. Организация розыска преступников в России IX - XX вв. Историко-правовое исследование. Домодедово, 1997.
  4. Преступления, раскрытые начальником С.-Петербургской полиции И.Д. Путилиным. М., 1990. С. 263.
  5. Петербургская столичная полиция. Краткий исторический очерк. СПб., 1903.
  6. Елинский В.И. Формирование сыскной полиции России (1860 - 1917 гг.) // Некоторые правовые и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. Н. Новгород, 1997. С. 170 - 171.
  7. Козлинина Е.И. Дореформенный полицейский суд // Московская старина. М., 1889. С. 186.
  8. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. М., 1978.
  9. Ведомости ВС СССР. 1973. N 24(1682). С. 309.
  10. Алексеев А.И. О тайной агентуре, покаянной исповеди и здравом смысле // Щит и меч. 1991. N 4.
  11. Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. N 26. С. 495.
  12. Ведомости Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792; 1992. N 33. Ст. 1912.
  13. Закон об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации: Коммент. М., 1994. С. 102 - 108.