Мудрый Юрист

Взаимодействие исполнительной и представительной властей в 1906 - 1917 гг. И основные государственные законы 23 апреля 1906 г.

Соловьев К.А., РГГУ.

События начала XX в. в России еще не стали в полной мере историей для современного общественного сознания и соответственно для научного сообщества. В значительной мере это подтверждается тем, что исследователь предпочитает говорить на языке своих героев, рассуждает в категориях столетней давности и даже зачастую стремится занять место по одну сторону баррикад с персонажами своих статей и монографий, дабы забрасывать камнями коллег, штурмующих его позиции. Иными словами, он еще находится "внутри события" и соответственно не всегда может взглянуть на него "извне". Яркий пример тому - дискуссия о характере власти Государственной Думы в 1906 - 1917 гг. Обсуждение этого вопроса развернулось еще до открытия народного представительства и даже до издания Основных законов, в феврале 1906 г. в ходе царскосельских совещаний, и сводилось к очевидной проблеме: являлся ли обновленный политический режим конституционным <1>. Дискуссия будет продолжаться многие десятилетия. Причем и юристы, и историки редко будут выходить за рамки аргументации, предложенной современниками <2>.

<1> Протоколы царскосельских совещаний (1905 - 1906) // Русский конституционализм: От самодержавия к конституционно-парламентской монархии. М., 2001. С. 89.
<2> Государственная Дума Российской империи, 1906 - 1917: Энциклопедия. М., 2006. Т. 1. С. 451 - 452.

Примечательно, что в отличие от современных исследователей правоведы начала XX в. отмечали необходимость различать конституционный акт и конституционные формы, которые складываются в результате практической деятельности <3>. Конституционный акт всегда имеет "рамочный" характер. Он не создает политико-правовую систему, а лишь способствует ее созданию. Соответственно его содержание больше говорит не о будущем политическом устройстве, а об умонастроении людей, которые его составляли. Основные законы от 23 апреля 1906 г. в этом смысле весьма показательны. Казалось бы, отстаивание принципа монархического суверенитета - их очевидная черта. Как писал правовед С.А. Котляревский, "русские Основные законы от 23 апреля 1906 г. исходят как бы их предположения, что форма правления в России осталась прежняя; они лишь закрепляют совершившиеся перемены, произведенные единоличной властью монарха" <4>. Действительно, при первом же прочтении документа бросается в глаза диспропорция между непомерно длинным перечнем прав и полномочий императора и сравнительно коротким разделом, посвященным прерогативам Думы <5>. Более детальное описание ее функционирования было вынесено в Учреждение Государственной Думы, т.е. оказалось за рамками основного государственного закона.

<3> Котляревский С.А. Указ. соч. С. 244.
<4> Там же. С. 327.
<5> Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 44 - 52.

Такое положение вещей станет более или менее понятным, если обратиться к царскосельским совещаниям, на которых и разрабатывались эти юридические нормы. В ходе апрельских заседаний С.Ю. Витте, П.Н. Дурново, Э.В. Фриш, И.Л. Горемыкин регулярно аргументировали свою позицию опасностью предоставить то или иное полномочие Государственной Думе, так как это может поколебать основы самодержавной власти <6>. Исходя из этой логики, следовало бы сохранить за императором неограниченную власть, к чему и призывал член Государственного Совета и будущий председатель Совета министров И.Л. Горемыкин: "Раз все зиждется на понятии о неограниченности самодержавной власти, то если одну букву отменить, надо ее заменить. Объем верховной власти предположено определить, но можно ли определить этот объем исчерпывающим образом? Этого не может объять человеческий ум: невозможно предусмотреть все проявления верховного управления... Если просто вычеркнуть слово "неограниченный", то нельзя будет выйти ни из одного затруднительного положения. Поэтому сказать это можно только тогда, когда определим выходы на все случаи жизни государственной. А так как это определить нельзя, то статью 1 Основных законов лучше не трогать" <7>.

<6> Протоколы царскосельских совещаний (1905 - 1906) // Русский конституционализм: От самодержавия к конституционно-парламентской монархии. М., 2001. С. 107 - 108, 118, 120.
<7> Там же. С. 120. В ст. 1 Основных законов определялась сущность власти императора как самодержавной и неограниченной.

Однако большинство участников совещаний высказалось за изъятие слова "неограниченный" из Основных законов <8>. Следуя логике Горемыкина, было необходимым подробнейшим образом обозначить прерогативы монарха, дабы он мог беспрепятственно осуществлять верховное управление Россией. Работая на этом поприще, участники царскосельских совещаний предлагали закрепить за монархом полномочие вводить по собственному усмотрению чрезвычайное положение в любой местности Российской империи <9>, оградить сферу внешней политики от вмешательства со стороны народных представителей <10>, предотвратить возможность участия депутатского корпуса в делах армии и флота <11> и т.д. Иными словами, в ходе царскосельских совещаний решался вопрос не о выработке конституции, т.е. формы взаимодействия различных ветвей власти, а выстраивалась "стена" ограничений возможным притязаниям народных представителей. Исходя из этого положения, можно сделать некоторые выводы. Во-первых, высшие сановники империи, призванные к обсуждению проекта Основных законов, рассматривали еще не созванную Государственную Думу как орган власти, обладающий реальной силой, очевидно, благодаря своему авторитету и влиянию в широких массах населения. Во-вторых, изначальное желание умалить власть первого в истории России Законодательного Собрания таило в себе корни конфликта. В-третьих, столь сильно "хромающий на одну ногу" конституционный акт изобиловал пробелами в праве. Это даже подмечалось в ходе самих царскосельских совещаний <12>.

<8> Там же. С. 121 - 123.
<9> Там же. С. 126 - 127.
<10> Там же. С. 132.
<11> Там же. С. 133.
<12> Там же. С. 125 - 126, 131 - 132, 134, 143 - 144, 148 - 149.

Важная характеристика Основных законов - практическое отсутствие законодательной базы, определявшей сферу компетенции Совета министров. Удивляет необычайная "емкость" посвященной ему главы, которая включает в себя лишь пять пунктов (в то время как глава о прерогативах монарха состояла из 22 пунктов, а представительных учреждениях (Государственной Думе и Государственном Совете) - 21) <13>. По сути дела, составители Основных законов ограничились констатацией того, что министры ответственны исключительно перед императором <14>. На практике это обозначало фактическое отсутствие каких-либо механизмов взаимодействия представительной и исполнительной властей, так как исполнительная власть оказывалась предельно аморфной. Возникала удивительная ситуация, когда формально исполнительная власть должна была концентрироваться в руках императора, и в то же время представлять ее в законодательных учреждениях, очевидно, должен был Совет министров, чьи полномочия терялись в "тумане" Основных законов. Формально лишенное какой-либо политической роли правительство тем не менее неизбежно оказывалось в центре законотворческой деятельности, так как только оно "одно обладает необходимыми техническими ресурсами для предварительной разработки законопроектов" <15>.

<13> Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. М., 1994. С. 44 - 52.
<14> Там же. С. 52.
<15> Котляревский С.А. Указ. соч. С. 245.

Примечательно, что эта проблема осознавалась и в среде наиболее консервативных представителей сановного мира. Так, бывший председатель Совета министров И.Л. Горемыкин 19 июля 1906 г. доносил царю: "В ряду государственных учреждений, созданных недавно изданными Основными законами, Совет министров имеет наименее определенное устройство... Созданный в октябре минувшего года вследствие выяснившейся тогда потребности объединения действий правительственных властей Совет министров явился учреждением столь же новым, сколь мало согласованным с законом, определяющим существование и действия наших министров" <16>. Анализируя события 1905 - 1906 гг., он приходил к выводу, что создать объединенное правительство не удалось. Перед Государственной Думой, в принципиально новых политических условиях, предстало прежнее министерство образца 1904 г. Возникла неразрешимая коллизия, когда народные избранники дружно нападали на будто бы существовавший "кабинет министров", которого в действительности не было. По мнению И.Л. Горемыкина, роль Совета министров должна быть совсем другой, нежели это сложилось в период деятельности I Государственной Думы. Правительство не должно обладать особой политической ролью - оно может быть лишь орудием в руках верховной власти. И вместе с тем ему необходимо быть действительно объединенным для поддержания дисциплины в рядах администрации, а также для того, чтобы принимать на себя "удары" депутатов, направленные против власти монарха <17>. Принципиально иначе рассуждал преемник И.Л. Горемыкина на посту председателя Совета министров П.А. Столыпин. В беседах с журналистами он часто оперировал понятием "кабинет министров" и говорил о необходимости выработки его программы <18>. Иными словами, он рассматривал объединенное правительство в качестве самостоятельной политической силы. Эта позиция вполне вписывалась в систему взглядов П.А. Столыпина, который утверждал, что в России к 1906 г. сложился "конституционализм, как и в Германии или даже в Американской республике" <19>.

<16> ГАРФ Ф. 543. Оп. 1. Д. 520. Л. 18.
<17> Там же. Л. 18 - 21
<18> П.А. Столыпин: Грани таланта политика. М., 2006. С. 467.
<19> Там же. С. 469.

Неразрешенность одного из ключевых вопросов конституционного строительства создавала многообразие трактовок. Политическая система колебалась в зависимости от мировоззренческих установок представителей высшей бюрократии, находившихся на вершине властной пирамиды. Таким образом, Основные законы от 23 апреля 1906 г. не предопределяли политических форм Российской империи. Они не устраняли пробелы в праве, а лишь создавали новые, так как, вводя в действие принцип конституционализма, Основные законы не давали стране конституционной процедуры разрешения неизбежных конфликтов. Соответственно нормативная база не позволяет составить адекватное суждение о политико-правовой системе Российской империи в 1906 - 1917 гг. Основные законы выполняли роль своего рода Цербера, охранявшего принцип монаршего суверенитета, в то время как шло постепенное становление конституционных форм в результате планомерной законотворческой деятельности.