Мудрый Юрист

Учреждение государственной думы Российской империи (к столетию учреждения государственной думы)

В начале XX в. русский парламент по образцу западноевропейских парламентов состоял из двух палат, из которых нижняя палата носила название Государственной Думы, а положение верхней занимал преобразованный в 1906 г. Государственный Совет. Многие отечественные ученые сходятся во мнении, что появление Государственной Думы связано с реакцией государственной власти на массовые восстания 1903 - 1905 гг., катализатором явилось поражение в Русско-японской войне.

Впервые о народном представительстве было упомянуто на заседании Совещания под председательством императора Николая II, которое проводилось в Петергофе, в Большом дворце, 19 июля 1905 г. Там прошло обсуждение предначертаний, указанных в рескрипте на имя министра внутренних дел Булыгина, 18 февраля 1905 г. На этом заседании Николай II в своей речи указывал: "18 февраля сего года Мною издан Манифест об укреплении Самодержавия и о призыве всех русских людей собраться вокруг Моего Престола. В тот же день Мною был дан на имя Министра Внутренних Дел рескрипт о привлечении выборных людей к предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений, подлежащих внесению в Государственный Совет, при непременном сохранении незыблемости Основных Законов Империи. Связь между обоими актами естественная и не нуждается в пояснении" <1>. В рескрипте Императора указывалось на "всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном сохранении незыблемости основных законов империи" (т.е. самодержавия). Перед глазами правительства все еще витали разные гибридные формы "земского" представительства, соборов и сведущих людей, о конституции же не было еще речи. Одновременно (тоже 18 февраля 1905 г.) был издан Высочайший указ Государственному Сенату, в котором населению предоставлялась частная законодательная инициатива, благодаря чему в Министерство внутренних дел стало поступать большое количество заявлений и проектов, сведенных им в обширные объяснительные записки. Работы министерства велись в строжайшей тайне, довольно спешно, и уже в мае 1905 г. были переданы на рассмотрение Совета Министров. В мае также состоялся второй съезд земских и городских деятелей; 6 июня государь принял в Петергофе депутатов съезда, после этого проекты реформы были переданы на рассмотрение Особого совещания, заседавшего под личным председательством монарха. Результатом всего явилось опубликование 6 августа 1905 г. при Высочайшем манифесте и указе Сенату учреждения Государственной Думы и положения о выборах в Государственную Думу. В Высочайшем манифесте было сказано, что "ныне настало время призывать выборных людей, от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений, и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу, распространив силу сих законов на все пространство Империи, с теми лишь изменениями, кои будут признаны нужными для некоторых, находящихся в особых условиях, ее окраин" <2>. Дальнейшее совершенствование Государственной Думы оставалось полностью за монархом.

<1> Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Какую Думу хотели дать народу Николай II и его министры. 2-е изд. СПб., 1917. С. 10.
<2> Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 30.

Закон от 6 августа 1905 г. о Государственной Думе был разработан детально, равно как и положение о выборах. Согласно Закону Дума являлась лишь законосовещательным органом, статус которого был существенно ограничен существовавшим самодержавным строем. Сложившаяся ситуация не могла удовлетворить общественное мнение; недовольство нарастало с огромной быстротой и силой. 19 сентября 1905 г. началась самая крупная забастовка в истории Российской империи.

Первыми свой протест выразили типографские рабочие Москвы, а 12 октября забастовка полностью парализовала всю железнодорожную сеть страны. К 14 октября число бастующих достигло 1,5 миллиона человек. Острота положения заставляла предпринимать срочные меры.

Сложная обстановка в стране заставила Николая II издать Манифест от 17 февраля 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка" <3>, который даровал населению империи некоторые гражданские свободы, но не принес желаемого "умиротворения". Как указывал С.Ю. Витте в докладе царю, ставшем основанием для издания Манифеста, "волнение, охватившее разнообразные слои российского общества, не может быть рассматриваемо как следствие частичных несовершенств или только как результат организованных действий крайних партий. Корни этого волнения, несомненно, лежат глубже. Они в нарушении равновесия между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами жизни. Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы" <4>. Знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. явился актом монархической власти, знаменовавшим ее отречение от начал неограниченности. Он заключал в себе четыре главных пункта: дарование населению гражданской свободы; привлечение к участию в Государственной Думе по возможности представителей всех слоев населения и предоставление дальнейшего развития начала общего избирательного права вновь созданным законодательным учреждением; установление в качестве незыблемого правила, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы <5>. Манифест явился предварительным конституционным актом, выражающим волю монарха по основным вопросам государственного устройства, выполнение которой во всех ее деталях, логически вытекающих из основных положений, возлагалось на правительство. Манифест 17 октября 1905 г. не только приказывал правительству вырабатывать законы для преобразования самодержавного строя, но и силой собственных своих постановлений ввел коренное преобразование старого права и создал новую законодательную власть. Конечно, власть эта не могла начать действовать раньше, чем она получила живых представителей, т.е. осуществление этой части Манифеста возводилось к моменту избрания и созыва Думы, но "новый путь" законодательства был уже "установлен", а не только проектирован или обещан Манифестом. Этим начиналась новая эпоха в истории Русского государства. Кроме того, Манифест 17 октября 1905 г. декларировал идею конституционного строя, но не гарантировал его реального осуществления <6>. Этот нормативно-правовой акт обеспечил спад общественного недовольства. Его назначение выражалось в ограничении власти монарха, а значит, изменении законодательства Российской империи. Стали появляться различные проекты конституций, называвшихся проектами основных государственных законов.

<3> Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 90.
<4> См.: ПСЗ-3. Т. XXV. N 26803.
<5> Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311.
<6> Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975. С. 8.

Николай II подверг себя самоограничению, гарантом исполнения которого был сам, о чем неоднократно он заявлял. Подписав Манифест 17 октября 1905 г., император гарантировал своим подданным расширение избирательных прав русских граждан в сравнении с тем, что установлено было положением о выборах 6 августа. Обещание это нашло свое отражение в Указе Сенату от 11 декабря 1906 г., согласно которому русское избирательное право было построено на демократических началах <7>. 20 февраля 1906 г. были изданы Манифест и указы Сенату о пересмотре учреждений Государственного Совета и Государственной Думы <8>, в целях согласования их с принципами, провозглашенными в Манифесте 17 октября; при этом в категоричной форме вновь упоминался главный конституционный принцип, согласно которому "со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может вступить в силу без одобрения совета и думы". Государственный Совет превращался теперь в верхнюю палату русского парламента. Результатом всех преобразований явилось издание нового Учреждения Государственного Совета, введенного в действие Указом императора 23 апреля 1906 г. <9>. Наконец, 23 апреля были обнародованы новые Основные законы, ст. 86 которых воспроизводила в точности только что указанное конституционное начало. 27 апреля собралась Первая Государственная Дума. Законодательными актами, регулирующими правовое положение полномочия Государственной Думы, были Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. и Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Основные государственные законы, как и Манифест 17 октября 1905 г., были встречены криками восторга в либеральных кругах, где они были названы конституцией.

<7> Корф С.А. Русское государственное право. Репр. изд. Ч. 1. СПб., 1915. С. 133.
<8> Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXXVI. 1906. Отделение I. СПб., 1909. N 27423.
<9> Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995.

Попытки Николая II ограничиться булыгинской совещательной Думой не увенчались успехом. Учреждение Государственной Думы, принятое 6 августа 1905 г., вызвало негодование общественности, что привело к необходимости принятия Манифеста 17 октября 1905 г., вслед за ним новых законов о Государственной Думе, которые поменяли ее статус. Результатом всего явилось издание нового Учреждения Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Первоначальная система избирательного права просуществовала весьма недолго. При роспуске Государственной Думы второго созыва был издан Указ 3 июня 1907 г. <10>, которым создавались существенные ограничения избирательного права. Нарушение ст. 86 Основных законов было совершенно очевидно, ст. же 87 (трактующая об исключительном законодательстве) expressis verbis запретила применение к Основным законам, учреждениям Думы и Совета и выборам в Думу и Совет устанавливаемого ею чрезвычайного порядка. Несмотря на это явное нарушение конституции и основной порок своего издания, Указ 3 июня 1907 г. все-таки регулировал русское избирательное право.

<10> Государственная Дума в России в документах и материалах // Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 115, 271.