Мудрый Юрист

Проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Кандалов П.М., доцент Челябинского государственного университета, кандидат юридических наук.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации публичная власть осуществляется на трех уровнях - на федеральном, на уровне субъектов Федерации и уровне местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти обеспечивают проведение централизованной политики в целях обеспечения единства и целостности государства. Субъекты Федерации решают вопросы, относящиеся к ведению государственной власти, применительно к своим региональным условиям и особенностям. Местное самоуправление обеспечивает жизнедеятельность населения в местах его компактного проживания.

Наличие трех уровней публичной власти, каждая из которых решает свои задачи, обусловило необходимость распределения между ними властных полномочий, определения механизмов эффективного взаимодействия и пределов самостоятельности с учетом сложности решаемых задач, размера территории и этнического многообразия России.

В настоящее время происходит реформирование всей системы публичной власти. Проводимые реформы выражаются в том числе и в тенденции централизации федерального законодательного регулирования ряда вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это выражается, с одной стороны, в унификации такого регулирования, с другой - в установлении на федеральном уровне порядка осуществления субъектами Российской Федерации их полномочий, что на практике ограничивает возможности субъектов в законодательном решении вопросов с учетом своих региональных особенностей и предполагает выработку новой концепции участия субъектов Российской Федерации в этом процессе.

Отношение к установлению предметов совместного ведения, сложившееся в научной литературе, является зачастую диаметрально противоположными - от признания статьи 72 Конституции России как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия этой статьи и ее оценки как свидетельства неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами <1>.

<1> Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М.: ИГиПРАН, 1996. Вып. 3. С. 145; Шипов В. Большего не просим, оставьте то, что есть // Российская Федерация сегодня. 2000. N 9. С. 36.

Несмотря на значительный разброс мнений, наиболее взвешенной представляется позиция И.А. Умновой, которая считает, что весьма важным конституционно-правовым аспектом регулирования, влияющим на эффективность и стабильность федеративных отношений, является определение оптимального соотношения федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения <2>.

<2> Умнова И.А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. N 11. С. 22 - 35.

Но следует признать, что на сегодняшний день отсутствуют общие законодательные критерии пределов федерального и регионального регулирования по предметам совместного ведения. Представляется, что без четкого разграничения полномочий по предметам совместного ведения невозможно эффективное взаимодействие между органами публичной власти всех уровней. Определение конкретных, четких полномочий Федерации и ее субъектов в рамках совместной компетенции является одной из первоочередных задач государственного строительства и конституционно-правового регулирования <3>.

<3> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001. 4 апр.

Исходя из конституционных норм, федеральный закон, принимаемый по предметам совместного ведения, может быть издан в виде общих принципов (например, Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"); кодексов; основ, а также в виде обычного федерального закона.

Но как определить границы, скажем, тех же общих принципов? В последнее время объем правового регулирования ряда предметов совместного ведения переносится на федеральный уровень. Это прежде всего касается местного самоуправления, организации органов государственной власти субъектов Федерации, избирательного права. В этой связи сфера для регулирования у субъектов Федерации, безусловно, сужается. Законодательные органы субъектов вместо более детального регулирования ряда вопросов с учетом местных особенностей вынуждены просто механически копировать нормы федерального законодательства. Более того, именно в данной сфере на сегодняшний день сосредоточивается основная масса коллизий федерального и регионального законодательства.

Поэтому необходимо искать действенные правовые пути и механизмы достижения оптимального отношения, обеспечивающего федеративный тип связей и эффективную систему разделения государственной власти по вертикали по вопросам совместного ведения.

Какие же шаги должны быть предприняты для этого? Во-первых, прежде всего пределы регулирования должны четко определяться в федеральном законе, издаваемом по предметам совместного ведения, в котором важно обозначить границы правотворчества органов власти Российской Федерации и ее субъектов таким образом, чтобы исключить возможность произвольного толкования.

Во-вторых, для совершенствования законодательного регулирования предметов совместного ведения, на наш взгляд, необходимо повышение эффективности механизма участия субъектов Федерации в законодательном процессе по предметам совместного ведения на федеральном уровне. К сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время данный институт используется крайне неэффективно. Рассматриваются всего лишь два процента обращений представительных органов субъектов РФ, что, безусловно, не способствует надлежащему формированию законодательства о местном самоуправлении, поскольку не учитываются мнение, потребности регионов в принятии соответствующих законов <4>. Кроме того, учитывая практику проведения региональных выборов за последний год, проходящих по смешанной системе, и убедительную победу на них партии "Единая Россия", можно говорить о зарождающейся де-факто законодательной вертикали власти, учитывая обязанность членов одной партии соблюдать партийную дисциплину.

<4> Белов А. Круглый стол "Проблемы и перспективы деятельности областной Думы" // Тюменские известия. 2004. 25 марта.

В-третьих, необходимо определение предметной рамки комплексных региональных законов, изданных в развитие федеральных законов по предметам совместного ведения. Законы субъектов Российской Федерации должны детализировать положения федерального законодательства. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту дословно переносить нормы федеральных законов или делать к ним множество отсылок.

На сегодня принятие комплексных региональных законов, издаваемых по предметам совместного ведения, представляется нецелесообразным. Федеральное законодательство, расширяя область собственного регулирования, заставляет региональных законодателей переходить от принятия комплексных законов к принятию специальных законов по отдельным вопросам того или иного предмета совместного ведения. В конечном итоге следует признать, что это ведет к принижению значимости регионального законодательства.

В контексте вышесказанного представляется целесообразным издание модельных законов для субъектов Российской Федерации.

В заключение необходимо отметить, что если речь идет о формировании единой государственной власти, есть насущная необходимость в укреплении властной вертикали. При этом государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов власти по отношению к субъектам Российской Федерации, а как совместное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач. Усиление роли федерального законодательства в регулировании вопросов совместного ведения, в известной мере ограничивающее возможности субъектов Федерации, не должно привести к полному исключению законодательных возможностей регионов в данной области. Субъекты Федерации вправе и должны конкретизировать федеральное регулирование в сфере совместного ведения.