Мудрый Юрист

Правовое содержание института расходных обязательств

Е.В. Игнатюк, младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Современный этап реформы межбюджетных отношений свидетельствует о значительной неконкретности терминов, закрепленных в бюджетном законодательстве вследствие проведения названной реформы, что влечет неоднозначное толкование положений законодательства и соответствующую правоприменительную практику.

Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (в ред. от 27 декабря 2005 г.) <*> кардинально изменил правовое регулирование бюджетного процесса посредством введения базового элемента реформы межбюджетных отношений - института расходных обязательств уровня бюджетной системы.

<*> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3535, N 49. Ст. 4840; 2005. N 27. Ст. 2717; N 42. Ст. 4216; N 52 (ч. I). Ст. 5572; 2006. N 1. Ст. 9.

Вместе с тем определение "расходные обязательства", установленное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), сформулировано в значительной степени широко, что является основной причиной неоднозначного толкования положений реформы межбюджетных отношений.

В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 6 БК РФ названным Федеральным законом, расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Сложность практического использования приведенного определения расходных обязательств заключается в том, что связь между нормативными правовыми актами, договорами (соглашениями) и обязанностями уровня бюджетной системы предоставить бюджетные средства обозначена термином "обусловлены", предполагающим связь как прямого характера, так и косвенного, вследствие чего невозможно установить конкретное содержание связи обязанности и нормативно-правового акта или договора (соглашения).

По этой причине исходя из определения затруднительно установить, при каких условиях нормативные акты или договоры (соглашения) создают расходное обязательство.

Подобная широкая формулировка определения расходных обязательств не имела бы какого-либо существенного влияния на организацию бюджетного процесса, в случае если вышеуказанные условия возникновения расходных обязательств были закреплены в иных положениях Бюджетного кодекса РФ, однако это произведено лишь частично.

Так, в ст. 84 - 86 БК РФ <*> закреплены закрытые перечни оснований возникновения расходных обязательств Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования.

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000. N 32. Ст. 3339; 2002. N 22. Ст. 2026; N 28. Ст. 2790; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4844; N 52 (ч. I). Ст. 5036; 2004. N 34. Ст. 3526, 3535; N 52 (ч. II). Ст. 5278; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 8, 21; N 19. Ст. 1756; N 27. Ст. 2717.

Появление расходного обязательства согласно названным статьям связано с нормотворческой деятельностью органов власти соответствующего уровня или участием в качестве стороны в договоре (соглашении) при осуществлении ими своих полномочий, закрепленных вследствие проведения реформы межбюджетных отношений.

Однако указанное правовое регулирование бюджетных отношений не раскрывает содержание связи нормативного правового акта или договора (соглашения) с обязанностью предоставить бюджетные средства кому-либо, поскольку действующая редакция указанных выше статей фактически дублирует определение расходных обязательств, закрепленное в ст. 6 БК РФ, добавляя лишь дополнительный критерий для определения расходного обязательства: связь нормативного правового акта или договора (соглашения) с полномочиями, закрепленными за уровнем бюджетной системы вследствие проведения реформы межбюджетных отношений.

Таким образом, положения Бюджетного кодекса РФ не раскрывают иные существенные признаки понятия "расходные обязательства", кроме обусловленности появления расходного обязательства нормотворческой деятельностью или участием в качестве стороны в договоре (соглашении) при осуществлении органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий, закрепленных за ними вследствие проведения реформы межбюджетных отношений.

Практическим следствием этого является сложность в определении конкретного расходного обязательства и как результат - неоднозначность содержания полномочий органов власти различных уровней по установлению расходных обязательств.

В некоторой степени эта проблема затронута в научной литературе.

Так, М.А. Клишина <*> полагает, что в Бюджетном кодексе не были решены вопросы о том, какая именно обязанность по выплате средств из бюджета должна являться расходным обязательством (какова наименьшая единица расходного обязательства) и как следствие - являются ли расходными обязательствами обязанности по выплате бюджетных средств, основанные на заключенных государственными (муниципальными) учреждениями трудовых договорах с работниками, а также договорах гражданско-правового характера, связанных с обеспечением деятельности учреждений и размещением государственного (муниципального) заказа.

<*> См.: Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. N 3. С. 2 - 7.

В определении расходных обязательств в ст. 6 БК РФ речь идет о "множественных" обязанностях предоставления бюджетных средств, обусловленных "единичным" нормативным актом или договором (соглашением) и, как следствие, существует неясность в отношении количества расходных обязательств, создаваемого одним нормативно-правовым актом или договором (соглашением), и возможного соотношения создаваемых расходных обязательств между собой.

Этот факт имеет серьезное негативное влияние на организацию бюджетного процесса в субъектах Федерации и муниципальных образованиях.

Поскольку положения Бюджетного кодекса РФ не содержат условия возникновения расходных обязательств, полномочия органов власти различных уровней по установлению расходных обязательств носят фактически усмотрительный характер, и вследствие их реализации под расходным обязательством может пониматься любой нормативный акт или договор (соглашение), предписывающий предоставление бюджетных средств.

В качестве примера можно рассмотреть Закон Нижегородской области от 31 декабря 2004 г. N 169-З "Об областном бюджете на 2005 год" (в ред. Законов Нижегородской области от 25 февраля 2005 г. N 13-З, от 11 мая 2005 г. N 44-З, от 4 июля 2005 г. N 78-З, от 4 июля 2005 г. N 79-З, от 4 августа 2005 г. N 98-З, N 99-З, N 100-З, от 30 августа 2005 г. N 119-З) <*>.

<*> Нижегородские новости. 2005. N 11 (3183), 13 (3185), 16 (3188), 18 (3190), 21 (3193), 23 (3195), 34 (3206), 35(3207), 36 (3208), 39 (3211), 87 (3259), 90 (3262), 92 (3264), 129 (3301), 160 (3332), 175 (3347), 177 (3349), 202 (3374), 220 (3392), 240 (3412); 2006. N 2 (3414), 5 (3417), 7 (3419), 10 (3422), 12 (3424), 15 (3427), 17 (3429), 20 (3432), 22 (3434), 25 (3437).

В приложении N 8 к рассматриваемому нормативному акту закреплен реестр расходных обязательств Нижегородской области на 2005 год. В нем среди иных расходных обязательств Нижегородской области под номером 7.20 указаны расходы на уплату госпошлины по исполнительным листам.

Этот пример вызывает интерес по причине того, что данный вид расходов органами государственной власти Нижегородской области определен как расходное обязательство области, т.е. согласно приложению N 8 к Закону Нижегородской области от 31 декабря 2004 г. N 169-З "Об областном бюджете на 2005 год" установление и исполнение предусмотрены нормативными правовыми актами Нижегородской области, а именно этим же Законом Нижегородской области.

Таким образом, при рассмотрении приведенного примера представляется возможность выяснить смысл, который при реализации полномочия, указанного в абз. 5 ст. 8 БК РФ, вкладывается в его содержание должностными лицами органов, участвующих в законодательном процессе в Нижегородской области.

В указанном Законе нормативно-правовое регулирование этого расходного обязательства заключается в закреплении в таблице приложенной к ст. 23 под номером 1.8.2.20 строки "Расходы на уплату госпошлины по исполнительным листам" и суммы 1350 тыс. руб. Иное нормативно-правовое регулирование отсутствует, т.е. неизвестны ни цель, ни механизм осуществления указанных расходов.

Во-первых, подобное нормативно-правовое регулирование противоречит принципу адресности и целевого характера бюджетных средств, который в соответствии со ст. 38 БК РФ означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Во-вторых, приведенный пример свидетельствует о необоснованном наделении органов власти правом усмотрения при осуществлении полномочия по установлению расходных обязательств, поскольку такой порядок реализации полномочия в совокупности с несовершенством понятийного аппарата создает предпосылки для осуществления бюджетного процесса вопреки принципам бюджетной системы, что свидетельствует о несогласованности института расходных обязательств с другими элементами бюджетной системы.

В основе этой несогласованности, как представляется, находится факт, что расходные обязательства являются основополагающим элементом бюджетной системы, и рассмотренные выше существенные признаки понятия расходных обязательств явно не соответствуют месту этого института в бюджетной системе, которое определил Закон от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ.

В соответствии со ст. 14, 15 и 16 Бюджетного кодекса РФ бюджеты всех уровней бюджетной системы - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего уровня власти, т.е. главной целью любого бюджета является исполнение расходных обязательств.

При этом возникает неясность относительно целей предоставления бюджетных средств физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права, т.е. цели института расходных обязательств.

Существование какой-либо указанной цели предоставления бюджетных средств вышеназванным лицам не вызывает сомнений в силу того, что понятия "федеральный бюджет", "бюджет субъекта Российской Федерации" и "бюджет муниципального образования" соотносятся с понятием "бюджет", определенным в ст. 6 БК РФ, как видовые понятия с родовым. Одним из его существенных признаков является цель бюджета, а именно финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, вследствие чего в качестве неотъемлемого элемента в определении расходных обязательств должна быть закреплена цель предоставления бюджетных средств, раскрывающая сущность участия бюджетов всех уровней власти в процессе достижения общей цели бюджета.

Однако в отношении целей установления расходных обязательств действующее законодательство прямо ничего не предписывает и о содержании этих целей можно только догадываться.

Так, в положениях Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> понятие "расходные обязательства" используется в контексте финансового обеспечения какой-либо деятельности.

<*> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Например, п. 31 ст. 35 названного Закона посредством внесения изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-I устанавливает, что финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством субъектов Федерации.

В то же время в п. 21 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи обозначена как полномочие органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации.

Значит, можно предположить, что общей целью установления расходных обязательств является финансовое обеспечение полномочий.

Однако возможность определения цели формирования бюджета на основе предположений, а не прямого указания закона ставит вопрос о реальности решения задач и исполнения функций государства и местного самоуправления, поскольку без адекватного финансового обеспечения их решение и исполнение невозможны.

Вместе с тем отсутствие в законодательстве указанной обобщенной цели установления расходного обязательства создает проблемы не только теоретического, но и практического характера.

Отсутствие цели установления расходных обязательств позволяет предположить необязательный характер полномочий, установленных вследствие проведения реформы межбюджетных отношений.

Например, в приложении 21 к Закону Томской области от 14 января 2005 г. N 12-ОЗ (в ред. от 12 сентября 2005 г.) "Об областном бюджете на 2005 год" <*> закреплен реестр расходных обязательств. В таблице, приведенной в приложении, указано содержание одного из расходных обязательств - организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение). Согласно этой таблице для установления, финансового обеспечения, расходования средств на исполнение расходных обязательств необходимо принять областной закон, т.е. на момент вступления в силу закона о бюджете установление, финансовое обеспечение, расходование средств на исполнение названного расходного обязательства отсутствовали.

<*> Официальные ведомости. 2005. N 1, 5, 8, 11, 14; Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2005. 16 (131), 19 (134), 21 (136), 45 (106), 46 (107), 47 (108), 48 (109), 49 (110).

Таким образом, решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение закреплено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>) закреплено за органами государственной власти Томской области. Однако должностные лица, ответственные за организацию бюджетного процесса в Томской области, решили его не исполнять посредством установления и исполнения расходных обязательств, т.е. бюджетные средства для решения этих вопросов не выделялись.

<*> См.: СЗ. 1999. 42. Ст. 5005; 2000. 31. Ст. 3205; 2001. 7. Ст. 608; 2002. 16. Ст. 1601; 19. Ст. 1792; 30. Ст. 3024; 2003. 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. N 25. Ст. 2484; N 50. Ст. 4950; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17. Ст. 25. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

Аналогичные положения содержатся и в приложении 7 к Закону Республики Алтай от 29 декабря 2004 г. N 66-РЗ (в ред. от 4 августа 2005 г.) "О республиканском бюджете Республики Алтай на 2005 год" <*>, где закреплен реестр расходных обязательств, в котором перечислен ряд полномочий без указания на нормативный правовой акт, договор, соглашение, предусматривающие возникновение расходных обязательств.

<*> См.: Звезда Алтая. 2005. 5, 6, 7, 8, 11, 12, 79 - 81, 88-90, 150 - 153, 155, 156, 166, 167, 229, 230, 235, 236; 2006. 66, 67.

В связи с этим, законодательно закрепив цель института расходных обязательств, можно устранить неоднозначность толкования положений бюджетного законодательства и привести институт расходных обязательств в соответствие с другими элементами бюджетной системы.

Формой реализации этого предложения может выступить сужение определения "расходные обязательства" посредством закрепления общей цели предоставления бюджетных средств - финансового обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, определение расходных обязательств в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ может быть сформулировано следующим образом: "Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда) в целях финансового обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепленных за ними Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".