Мудрый Юрист

К вопросу о бюджетном финансировании нормативных правовых актов

Порошин Е.А., адъюнкт кафедры ГПД НА МВД РФ.

В современных условиях финансовое обеспечение действия нормативных правовых актов является важнейшим, магистральным направлением финансовой политики государства. Недостаточность или отсутствие такой обеспеченности неизбежно влечет за собой ненадлежащую реализацию правовых установлений или их нереализацию вовсе. Принимая в качестве должного тезис о том, что материально и финансово должны быть обеспечены все нормативные правовые акты, следует говорить о неравномерности в объеме такой обеспеченности применительно к их различным видам.

Характеризуя материально-финансовое обеспечение действия нормативных правовых актов как условие его исполнимости, необходимо отметить, что данное условие представляет собой довольно сложное для анализа экономико-правовое явление. Сложность его заключается в том, что затраты на реализацию законодательства многогранны, а методы их подсчета не позволяют в полной мере оценить необходимые вложения. Подобную ситуацию комментирует В.Б. Исаков: "Уголовно-процессуальный кодекс шел через Государственную Думу как чисто незатратный закон, как закон, который не стоит государству ни копейки. Но на самом деле, как вы понимаете, он влечет за собой миллиардные затраты в самых различных областях, просто посчитать эти затраты очень трудно. Поэтому депутаты закрыли на это глаза и решили считать этот закон незатратным" <1>.

<1> Исаков В.Б. Выступление на семинаре // Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Сб. материалов международного семинара. М., 1998. С. 127.

Несмотря на неоднозначность некоторых вопросов, касающихся обеспечения действия нормативных правовых актов, его источников и пределов, необходимо сосредоточить внимание на государственных институтах и механизмах материально-финансового обеспечения нормативных правовых актов.

Материально-финансовое и ресурсное обеспечение действия правовых актов напрямую связано с бюджетом. Бюджет как правовая категория представляет собой основной финансовый план Российской Федерации, субъектов Федерации или органов местного самоуправления, роспись доходов и расходов, облеченную в форму закона <2>. Данный документ составляется на последующий финансовый год и предусматривает расходы, необходимые для выполнения государством своих функций. Структура бюджета представляет собой статьи доходов и расходов бюджета, консолидированных в зависимости от классификатора. Бюджетный классификатор, утвержденный Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ, предусматривает следующую классификацию расходов:

<2> Кулешов Е.В. Финансово-бюджетное обеспечение исполнения субъектами Российской Федерации собственных полномочий // Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 5 - 12.<3> Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.

Функциональная классификация состоит из четырех уровней. Первый уровень функциональной классификации - разделы - отражает направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Функциональная классификация содержит 11 разделов и 84 подраздела, являющихся вторым уровнем функциональной классификации, конкретизирующим направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов.

Структура подразделов функциональной классификации построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы.

Целевые статьи образуют третий уровень функциональной классификации, обеспечивающий привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса, в пределах подразделов функциональной классификации.

В виде целевых статей и расходов упорядочено отражение расходов на реализацию целевых программ в функциональной классификации. При этом функциональное наполнение деятельности субъектов бюджетного планирования и участников бюджетного процесса реализовано двумя способами: посредством формирования программ и непрограммным способом.

Виды расходов, образуя четвертый уровень функциональной классификации, детализируют направление финансирования расходов бюджетов как по целевым статьям, так и по целевым программам расходов бюджетов.

Экономическая и ведомственная классификация расходов, являясь лишь формой систематизации расходов бюджета в соответствии с заявленными классификаторами, позволяет оперировать теми же суммами, что и при функциональной классификации. Таким образом, на всех четырех уровнях функциональной классификации бюджета в исчерпывающем объеме на последующий финансовый год отражен объем материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов. При этом в форме рассматриваемого документа нет целесообразности и возможности отражать расходы, связанные с обеспечением действия конкретного нормативного правового акта. Анализ финансовой обеспеченности конкретного нормативного правового акта будет адекватен только лишь в случае комплексного рассмотрения статей консолидированного бюджета РФ, в соответствии с бюджетным классификатором РФ.

Значение разделения бюджета на уровни применительно к финансовому обеспечению действия нормативного правового акта состоит в разделении финансового обеспечения действия акта в той части, которая отнесена к предмету ведения и полномочий соответствующего уровня. При концепции многоуровневого разделения бюджета на федеральном уровне закрепляются основные рамки формирования и расходования средств бюджетов всех уровней. Таким образом, основными источниками финансирования нормативных актов являются бюджеты федерального уровня, субъектов РФ и местные бюджеты. При решении вопроса о субъекте финансирования конкретного нормативного правового акта следует обратиться к Конституции РФ, ст. 71 и 72 которой устанавливают предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Кроме этого, ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ <4>. Базируясь на принципе самостоятельности бюджета (ст. 31 Бюджетного кодекса РФ), означающего недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств бюджетов двух и более уровней, законодатель определил перечень вопросов, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета субъектов РФ.

<4> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Таким образом, необходимо отметить законодательно закрепленное принципиальное положение, согласно которому финансовое обеспечение действия нормативных правовых актов в РФ осуществляется за счет общего консолидированного бюджета, с последующей дифференциацией объекта и объема финансирования между бюджетами бюджетной системы РФ на основе разграничения предметов ведения и полномочий.

Очевидно, что принятие некоторых нормативных правовых актов в отличие от их последующей реализации требует привлечения значительно больших объемов финансирования. При этом Бюджетный кодекс РФ не различает объема таких расходов и относит их в полном объеме к текущим. Как отмечает Е.В. Кулешов, текущие расходы бюджета субъекта РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ, что означает возможность возникновения дефицита бюджета только в части финансирования капитальных расходов. Таким образом, необходимо отметить, что причиной недостаточного финансового обеспечения действия нормативных правовых актов не может быть дефицит бюджета. Проблемным вопросом в данной связи будет адекватное отражение в законе о бюджете необходимых ассигнований на реализацию правовых актов.

В основном проблема неадекватного отражения в бюджете расходных средств решается принятием изменений в федеральный закон, его утверждающий. Отмечая такой компромиссный вариант финансовой обеспеченности, следует упомянуть, что в силу специфики формулирования статей бюджета вновь принятый нормативный акт подпадает под его определенную статью как та или иная сфера общественной жизни или в качестве мероприятий по реализации федеральной целевой программы. Вновь принятый акт в таком случае получает финансовое обеспечение путем внесения поправки в соответствующую статью федерального закона о бюджете на текущий год.

Одна из гарантий надлежащего материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов закреплена ст. 104 Конституции РФ. Согласно этой статье законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации <5>. Указанные законопроекты не могут быть даже принятыми к рассмотрению, если к ним не приложено заключение Правительства РФ. Данное положение Конституции РФ со всей очевидностью нацелено на ограничение рассмотрения Государственной Думой РФ "затратных" законопроектов, никак не скоординированных с возможностями расходной части консолидированного бюджета РФ. Однако, как оговаривалось выше, расходы на реализацию нормативных правовых актов могут превысить запланированные бюджетом суммы в силу каких-либо скрытых, неучтенных либо дополнившихся расходов. В такой ситуации решению проблемы может способствовать:

<5> Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
  1. наложение вето Президентом РФ при подписании закона. Такая гарантия распространяется лишь на нормативные правовые акты органов законодательной власти РФ. При этом за пределами такого полномочия остается весь массив подзаконных правовых актов;
  2. комплексная экономико-финансовая экспертиза законопроекта. В рамках обозначенной экспертизы анализу подлежит весь экономический эффект от принятия законопроекта (необходимые финансовые расходы, возможные дополнительные расходы, возможный экономический ущерб, возможные прибыли и т.д.);
  3. принятие поправок в бюджет соответствующего уровня. Принятие федерального закона, устанавливающего бюджет, связано с началом нового финансового года. При изменении каких-либо объективных обстоятельств в течение года расходы на реализацию определенного правового акта могут увеличиться. При этом подобные дополнительные расходы не будут являться дефицитом бюджета, поскольку при планировании федерального бюджета приоритет отдается текущим расходам, в ущерб капитальным вложениям. В подобных случаях возникшая потребность в дополнительных ассигнованиях обеспечивается за счет резервных фондов.

Таким образом, закрепленный действующим законодательством механизм материально-финансового обеспечения действия нормативных правовых актов нуждается в совершенствовании. Адекватность расходной части бюджета необходимым затратам на реализацию нормативного правового акта должна обеспечиваться не иначе как посредством оценки финансово-экономического обоснования законопроекта и ретроспективной оценки точности прогноза об экономическом эффекте в данной сфере.